我國公眾參與環境決策的政策進展與建議

郭紅燕 張碧天 王 璇

公眾參與環境決策，是環境公眾參與的重要組成部分，《奧胡斯公約》 根據參與內容將公眾參與環境決策分為三類：一是公眾參與有關具體活動的決策，如可能對環境產生重大影響的經濟生產與社會活動等；二是公眾參與環境方面的計劃、方案和政策；三是公眾參與擬定執行規章和/或有法律約束力的通用準則文書，如對環境產生重大影響的法規和文件等。讓大多數乃至全體公民都能自由、積極、有效地參與環境決策，才能有效制約政府的自由裁量權，確保政府公正、合理地行使公共權力，提高決策的科學性與準確性。

公眾參與建設項目決策的進展

建設項目審批流程涉及規劃與選址、穩評、環評，以及土地使用證、開工許可證獲取等環節。其中，規劃與選址、穩評與環評等是公眾獲取項目信息及參與決策的主要階段和環節。

1.規劃與選址階段

國內建設項目規劃與選址階段的公眾參與政策規定主要集中在重大建設項目領域。信息公開是公眾參與的前提和基礎，為此，《中華人民共和國城鄉規劃法》 《中華人民共和國政府信息公開條例》 等從整體上對建設項目規劃與選址階段的信息公開工作提出了要求。針對易引發爭議的重大建設項目，國家發展改革委辦公廳還編制發布了《重大建設項目領域基層政務公開標準目錄》（以下簡稱《目錄》），明確了重大建設項目領域8 方面26 類公開事項的公開內容、公開依據、公開時限、公開主體、公開渠道、公開對象和公開方式，為公眾真正從源頭上參與建設項目環境決策奠定了良好的基礎。

《目錄》 的出臺使得重大建設項目選址的信息公開得到了保障，針對信息公開后公眾參與選址決策環節的法規制度卻仍在探索之中，其中，“鄰避” 類重大建設項目選址的探索可謂是走在前列。比如《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》 規定，專項規劃編制過程中要廣泛征求社會意見，專項規劃編制完成后要及時公開、接受社會監督；又如《生活垃圾焚燒發電建設項目環境準入條件（試行）》 規定，針對項目建設的不同階段，制定完整、細致的環境信息公開和公眾參與方案。但除了“鄰避” 類重大建設項目外，在多數重大建設項目選址過程中開展公眾參與工作僅能憑《重大行政決策程序暫行條例》 獲得些許較為籠統的支撐。

2.社會穩定風險評估階段

環境風險是引起社會穩定風險的重要方面，相關文件對公眾參與重大建設項目社會穩定風險評價做了規定。根據《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》 和《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，社會穩定風險評估關注群眾的支持比重，因此其評估方式的核心是獲取居民的真實意見。社會穩定風險等級完全根據公眾的支持情況劃分為高風險、中風險和低風險，若建設項目被評為高風險和中風險，國家發展改革委將不予審批、核準和核報。風險評估主體根據實際情況，可以采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式，就決策事項聽取各方面意見，重點聽取和走訪受決策影響較大的群眾和有特殊困難的家庭，并妥善處理群眾合理訴求。

3.環境影響評價階段

以《環境影響評價法》 為統領，以《建設項目環境保護管理條例》 《環境影響評價公眾參與辦法》 為主要支撐的政策體系，為公眾參與建設項目提供了較為系統的制度保障。

信息公開方面，項目審批部門和建設單位都有信息公開的義務。針對審批部門，《環境保護法》明確，負責審批建設項目環境影響評價文件的部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當全文公開。在此基礎上，《建設項目環境影響評價信息公開機制方案》《建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）》 從信息公開的范圍、時段、內容、程序、方式等方面做出了詳細規定。針對建設單位，《環境保護法》 規定，建設單位應當在編制環境影響評價報告時向可能受影響的公眾說明情況；《環境影響評價公眾參與辦法》 進一步對建設單位組織公眾座談會和專家論證會的信息公開工作進行了規定。

參與途徑方面，《環境影響評價公眾參與辦法》 明確：公眾可以通過信函、傳真、電子郵件或者建設單位提供的其他方式，在規定時間內將填寫的公眾意見表等提交建設單位，反映與建設項目環境影響有關的意見和建議。對于環境影響方面公眾質疑性意見多的建設項目，建設單位應依情況組織開展深度公眾參與。若公眾質疑性意見主要集中在環境影響預測結論、環境保護措施或者環境風險防范措施等方面的，組織召開公眾座談會或者聽證會；若公眾質疑性意見主要集中在環境影響評價相關專業技術方法、導則、理論等方面的，組織召開專家論證會。

對于公眾意見研究處理，《環境影響評價法》規定：建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。《環境影響評價公眾參與辦法》 規定，建設單位應當對收到的公眾意見進行整理，組織編制單位或者其他有能力的單位進行專業分析后提出是否采納的建議。并根據采納的建議，組織修改完善環境影響評價報告書；對未采納的意見，說明理由，有有效聯系方式的應將不采納理由反饋至提出意見的公眾。

4.實踐進展

實踐中，公眾參與建設項目環境決策呈現以下特點和趨勢：

一是公眾參與的手段日益多元、形式更為規范。社會各界可通過信函、傳真、電子郵件、調查問卷、論證會、座談會、聽證會或者建設單位提供的其他方式參與建設項目的環境決策。但在調查問卷的設計和調查抽樣的科學性，以及座談會、聽證會與論證會的參會代表選取方法方面一直存在爭議。

二是公眾參與時機不斷提前，傾向于在前期表達意見。比如長江干線過江通道建設項目中，《長江干線過江通道布局規劃（2020—2035 年）》一經發布，便收到公眾關于“不要走白沙洲南三環線” 的訴求。

三是公眾參與的組織化、專業化程度逐步提升。公眾在表達意見時不再僅僅強調項目對自身健康的影響，也更加重視文件與程序的合規性。如浙江省樂清市南岳鎮杏灣村村民對餐廚可再生資源利用中心項目提出意見，指出項目的環評報告聽證會沒有在杏灣村公示、征求村民意見等。同時，越來越多的環保社會組織也參與到新建項目環境決策中。

但實踐中也暴露出了一些問題，比如部分公眾以參與決策為契機，借助項目可能帶來的負面環境影響，提出不合理要求，降低了公眾參與效果；評估主體自主性受限、公眾“被參與” 的問卷造假問題影響了公眾參與可信度。

公眾參與環境相關規劃編制的進展

1.政策進展

早在2002 年頒布的 《環境影響評價法》，就對公眾參與規劃編制進行了規定：專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。參與規劃環境影響評價由此成為公眾參與規劃環境決策的重要渠道。

組織主體方面，根據《城鄉規劃法》 《環境影響評價法》 《環境影響評價公眾參與辦法》 《規劃環境影響評價條例》 等規定，“規劃編制機關” 為公眾參與相關規劃的組織主體。《重大行政決策程序暫行條例》 略有不同，其規定由決策承辦單位組織公眾參與。

參與程序方面，《規劃環境影響評價條例》《環境影響評價公眾參與辦法》 等從公開方式、公開時長、意見提交方式和結果反饋等方面給予了相關規定。特別是 《重大行政決策程序暫行條例》，不但詳細列舉了數種聽取意見的途徑、規定了聽證會的具體步驟，還對專家論證和風險評估中的公眾參與程序進行了細化說明。

公眾意見的研究處理方面，《環境影響評價法》 和《城鄉規劃法》 分別規定，報送審查前，編制機關應依法將環境影響報告書草案和城鄉規劃草案予以公告，征求有關單位、專家和公眾對草案的意見，并在報送審查的環境影響報告書和城鄉規劃中附具對意見采納或者不采納的說明。特別的，《城鄉規劃法》 還規定村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。此外，針對各方意見與環境影響評價結論有重大分歧的情況，《規劃環境影響評價條例》 規定，規劃編制機關應當采取論證會、聽證會等形式進一步論證。

2.實踐進展

總體而言，公眾參與環境規劃的渠道日益豐富。一般來說，規劃編制方會通過網站公示電子郵箱、通信地址、傳真、聯系人電話等，為公眾提供表達意見的渠道；規劃環評征求意見階段會設置公眾意見征詢表。對于社會各界意見較大的，也會舉行聽證會與座談會。此外，網絡征求意見已悄然成為公眾參與規劃、表達意見的最主要途徑。依托互聯網，重大規劃的大規模源頭參與成為可能，如“十二五” 規劃編制時，不到3 天的時間里，新華網建言獻策專欄的留言已達到340 余條；“十三五” 規劃編制時，國務院在中國政府網發起“匯眾智編規劃” 活動，并將“綠色發展” 作為六大主題之一。

實踐中也暴露出一些問題，如仍存在政策規定失之于粗，有關部門自由操作空間太大等問題。我國雖然在法律法規中確定了問卷調查、座談會、專家論證會、聽證會等公眾參與環境相關規劃的途徑，但仍缺少具體化、規范化的有關參與程序的規定。

公眾參與環境法規和政策制定的進展

1.政策進展

一系列法律和政策為公眾參與環境法規、政策和標準的制定、修改提供了依據。《立法法》 《行政法規制定程序條例》 《規章制定程序條例》 等均為公眾參與法規和政策提供了法律依據。聚焦到生態環境領域，《環境保護法規制定程序辦法》 要求，環境保護法規直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，可以公布征求意見稿，公開征求意見。《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》 規定，環境法規、政策、規劃和標準的制定、修改要公開征求公眾意見，并鼓勵建立環境決策民意調查制度，把民意支持度作為是否決策的重要參考。此外，根據《重大行政決策程序暫行條例》，制定有關環境保護方面的重大公共政策和措施屬于重大行政決策事項，應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。

在組織主體方面，《環境保護公眾參與辦法》要求，環境管理部門是組織公眾參與環境法規和政策制定的主體，負責征求公民、法人和其他組織對環境保護相關事項或者活動的意見和建議，主要方式是采取征求意見、問卷調查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等。《重大行政決策程序暫行條例》 規定重大行政決策事項直接涉及公眾切身利益或者存在較大分歧的，可以由負責起草文件的決策承辦單位采取便于公眾參與的方式聽取意見。

在參與程序方面，《環境保護公眾參與辦法》和《重大行政決策程序暫行條例》 對向社會公開征求意見和召開聽證會的參與程序做出進一步規范。向社會公開征求意見的程序要求包括決策草案的公開方式、公開時長、意見提交方式和結果反饋等。決策草案的主要公開方式是由環境主管部門依法在政府和環境保護行政主管部門門戶網站、當地主流媒體上公布，還可以通過專家訪談等方式對社會公眾普遍關心或者專業性、技術性較強的問題進行解釋說明。在征求意見期間，公民、法人和其他組織可以通過多種方式向環境保護主管部門提出意見和建議。召開聽證會的程序要求主要包括參與公開性、遴選公平性等。環境保護主管部門組織聽證應當遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取公眾意見，并保證其陳述意見、質證和申辯的權利，除涉及保密和隱私的事項外，聽證應當公開舉行。此外，《重大行政決策程序暫行條例》 還對重大行政決策事項聽證會的會前材料公開、參加人代表性、聽證會程序等方面做出具體規定。

在公眾意見的研究處理方面，《環境保護公眾參與辦法》 規定，環境保護主管部門應當對公民、法人和其他組織提出的意見和建議進行歸類整理、分析研究，予以充分考慮后以適當的方式反饋公民、法人和其他組織。對社會各方面意見有重大分歧的重大行政決策事項，《重大行政決策程序暫行條例》 規定決策承辦單位應當進一步研究論證，完善決策草案。

2.實踐進展

在信息公開方面，2019 年《重大行政決策程序暫行條例》 頒布以來，浙江、上海、湖北、貴州、廣西等地生態環境部門編制了年度重大行政決策目錄清單，將生態環境工作全局性部署、近中長期規劃、重大環保政策和措施、年度決策事項名稱，以及承辦處室、決策時間和實施方式等都納入其中，以便公眾參與該年度的重大環境行政決策。

在公眾參與方面，公眾最常見的參與方式是通過意見征求渠道反映意見和建議。目前我國多數地市的生態環境局官網設置了意見征求板塊，一些政府及相關部門還在自己的官方微博或微信上發布政策信息，收集網友的評論意見并進行互動。參與環境保護行政法規草案等相關社會聽證會的公眾相對較少，且環保部門在聽證會的程序規范性上存在普遍性問題。除了上述兩種方式外，部分公眾還通過加入社會組織或向人大代表、政協委員反映意見等方式間接參與環境政策制定，也有公眾通過自媒體等非制度化渠道表達對環境決策的意見和建議。

政策建議

總體而言，我國的公眾參與環境決策工作已經取得較大進展，但在公眾參與的保障性制度方面還有欠缺，需進一步改進完善。

首先，《環境保護公眾參與辦法》 《環境影響評價公眾參與辦法》 等環境公眾參與專門性法規中，對參與對象、參與方式的描述較為原則，并不能為公眾參與的組織者提供設計公眾參與流程的依據；而《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》 中也沒有對參與對象、民意調查比例等情況進行明確規定。由于缺乏可借鑒的工具資源，獨自進行流程設計費時費力，很容易使得組織方聽證會“一聽了之”、穩評中民意調查樣本量寥寥的情況發生。

為此，我國可考慮研究制定公眾參與環境決策流程設計的支撐性工具包，具體包含利益相關方的篩選原則與手段、調查樣本數量要求、參與時間以及不同公眾參與方式的適用條件、選擇判據和具體流程規范等，將現有制度中諸多原則化的表述具體化、細致化，同時將外界資源和成功案例一同整合。

其次，在我國現有的公眾參與環境決策的相關文件中，沒有對有效性進行評價的相關規定，也就缺乏根據有效性所評估結果執行的獎懲和救濟措施，一定程度上影響了公眾參與的積極性，同時也不利于潛在公眾參與“最佳實踐” 的發現與推廣，不利于環保公參工作的推動。

針對這一問題，一方面，我國應探索制定公眾參與環境決策有效性的評價制度。不同學者對于公眾參與環境決策有效性的評估辦法持有一定偏差，比如國外學者更關注參與方式是否令人滿意、計劃步驟是否有順利實施、公眾訴求是否有合理解決等（過程有效性）；而國內學者則更關注公眾參與是否有真正幫助政府的決策者進行高質量的決策（結果有效性），不同的關注點對應不同的評價方法，如何建立一個適合中國的、橫向可比的公眾參與環境決策有效性評價方法值得學界深入探討。另一方面，要負面約束與正向示范并舉，建立明確的獎懲追責制度和救濟制度，對公參造假行為嚴格執法、依法追責的同時，對有效參與中的典型案例組織者和公眾加以褒獎，以多種形式宣傳推廣，供建設單位和評價單位學習借鑒，也為公眾保障權益提供效仿依據。