垃圾焚燒發電項目盈虧平衡的難點分析
—以Y市為例

伍一達

（澳門城市大學商學院，中國澳門 999078）

0.引言

2014年，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），進一步明確地方政府舉債融資機制和權限，與此同時國務院鼓勵地方政府積極采用PPP模式，授予社會資本相關權限，參與項目投資及運營。

1.既有研究回顧及問題提出

垃圾處理及垃圾焚燒發電方向的相關研究。王波等（2021）認為垃圾焚燒發電已經逐步取代垃圾填埋，雖然焚燒發電產業發展迅速，但是分布不夠廣泛，農村及偏遠地區仍然以垃圾填埋為主[1]。焦學軍等（2020）認為一系列法律法規的出臺，有效地促進了垃圾焚燒這一整個產業鏈的和諧發展[2]。

垃圾焚燒發電行業健康發展技術的相關研究。張政委等（2020）認為未來國內外的垃圾焚燒發電技術是由流化床焚燒爐技術到移動式爐排焚燒技術的趨勢[3]；邱海豹（2021）認為要想垃圾焚燒發電項目更成熟，必須合理的設計能夠優化電網結構[4]；張桂仙（2020）提出我國垃圾焚燒行業的核心技術依舊被國外企業所把控，目前亟需的就是實現核心技術的突破和設備的升級[5]；李潭（2020）從技術角度發現為了保障設備安全，保證發電的凈現值，否則處理成本太高[6]。

垃圾焚燒發電項目財務管理及財務可持續的相關研究。（1）關于政府與垃圾焚燒發電企業財務關系研究。石世英等（2020）認為要選取影響較小的股權比例調整方式，增加政府方股權比例以減少系統的現金流出量，進而增加項目價值穩定性[7]；嚴偉鑫（2021）認為在垃圾焚燒項目中，將特許定價和特許經營期進行聯合調整，才能使項目收益最大化；方成林（2020）研究發現我國垃圾焚燒發電行業一方面有著政府的支持；郭琪（2021）指出當前我國主要的垃圾處理方式主要來源于政府垃圾處理補貼和電資源。（2）垃圾焚燒企業財務平衡研究。李海珠（2019）認為垃圾焚燒項目進行績效評價應該主要考慮項目運營帶來的直接經濟收入、電力穩定情況；王鑫（2021）認為垃圾焚燒發電的當前市場競爭形勢日益嚴峻，利潤不斷受到擠壓，長期成本線超出收益線。（3）垃圾焚燒企業財務監控研究。黃陽（2021）認為良好的風險分擔研究能夠降低PPP項目的整體風險，提高項目成功率；張尚峰（2020）指出要提升財務風險識別能力，提高風險預判的準確性，建立良好的管控系統。

2.Y市垃圾焚燒發電PPP項目盈虧平衡分析

Y市位于廣東省西南部，截至2019年年底，Y市城鎮化率為42.1%，近4年來年均進場垃圾增長率為16%，填埋場面臨著緊迫的滿容問題。如果未能采用新的垃圾處理方式，將出現“垃圾圍城”的窘境。

為此，Y市政府計劃在陽春市建設一座規模為1200t/d的生活垃圾焚燒發電廠，配置2臺600t/d焚燒爐，配套1臺25MW的汽輪發電機及對應配套系統（包括煙氣凈化系統）。項目擬采用PPP模式中BOT（建設-經營-移交）模式，由中標投資人負責項目的投融資、設計、建設、運營維護、移交工作。

2.1 項目簡介

（1）項目建設及投資規模。初步估算，項目總投資估算為69942.04萬元（全部由社會資本方出資、融資），其中建設投資約為67339.82萬元，建設期利息2203.31萬元，鋪底流動資金398.91萬元。其中，一期總投資52851.7萬元，二期總投資17090.34萬元。項目計劃從2021年6月完成前期工作并開始建設，建設期24個月，2023年7月正式開工投產。項目特許經營期（合作期）建議為30年。

（2）發電機組裝機容量確定。該項目余熱鍋爐均為自然循環式鍋爐，根據計算，其鍋爐產汽（過熱器出口）指標為：4.0MPa，410℃，過熱蒸汽約61.7t/h（單臺爐），除自用外其余進入汽輪發電機組發電。項目單位設想分期建成2臺600t/d的機械爐排焚燒爐，負荷范圍±10%，年運行時間不少于8000h。根據垃圾熱值和鍋爐的產汽量，汽輪機組總裝機容量約25MW。

該項目采用1臺25MW汽輪發電機組，兩期焚燒鍋爐產生的4.0MPa、410℃的過熱蒸汽約123.4t/h，除自用外其余進入汽輪發電機組發電。

（3）發電及輸送電技術。根據垃圾熱值和鍋爐的產汽量，汽輪機組總裝機容量計算為25MW，年各運行時間不少于8000h。發電機型號與汽輪機組匹配，額定功率為一臺25MW發電機，額定電壓為10.5kV，額定功率因數為0.8，額定轉速為3000r/min。

2.2 項目收支分析

2.2.1 總成本費用分析

經計算，項目整個運營期年均總成本為7770.80萬元，其中2027年12月之前，年均總成本為7248.70萬元，2028年1月之后，年均總成本為7884.30萬元。具體如下。

（1）經營成本。項目達產年運行成本分兩期計算，2023年12月投產至2027年12月為600t負荷量，2028年及之后為滿負荷工作量1200t。據此計算，2028年之前，年運行成本為3053.74萬元。2028年之后，年運行成本為4828.94萬元。

（2）折舊和攤銷。固定資產折舊和無形、遞延資產攤銷計算：該項目為BOT模式，采用直線法折舊，不計殘值，房屋及建筑物平均折舊年限為28年，機械設備折舊年限為15年。

（3）財務費用。長期貸款利率根據中國人民銀行5年期基準貸款利率（4.9%）計算，還款期21年。

2.2.2 項目收入估算

2023—2027年，年收入為6429.42萬元（含稅）；2028年及之后年收入為12859.42萬元（含稅）。具體如下：

（1）使用者付費—售電收入。該項目在設計點焚燒爐額定處理垃圾量為1200t/d。根據熱力計算，則上網電量為12859.24萬度。根據國家發展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知（發改價格〔2012〕801號）的規定，執行全國統一垃圾發電標桿電價每千瓦時0.65元（含稅，下同）；其余上網電量執行當地同類燃煤發電機組上網電價。故該項目年均售電收入分：2023—2027年，年售電收入為：4283.42萬元；2028年及之后為8566.84萬元。

（2）可行性缺口補助—垃圾處理補貼費。該項目Y市政府垃圾處理補貼費按照每噸98元（含稅價格）計算，年均垃圾處理補貼費收入為：2023—2027年，年垃圾處理補助收入為2146.20萬元；2028年之后，年垃圾處理補助收入為4292.40萬元。

2.3 盈虧平衡分析

項目總投資額69942.04萬元，全部資金由項目公司自行籌措。在不考慮CCERS收益情況下，項目實施后達到預期投入產出的情況下，其全部投資財務內部收益率為7.06%(稅前)；全部投資的稅后財務凈現值為5269.71（Ic=6%）萬元，大于零；全部投資的回收期為19.07年。該項目總體財務盈利能力一般。

2.3.1 盈虧平衡分析

根據盈虧臨界點的基本計算模型可知：盈虧平衡點的產能為594.28t/d，經測算表明，在設計總產能為600t/d滿負荷的情況下，僅能實現盈虧平衡。另外從盈虧平衡點的收入來看，經測算該項目在600t/d滿負荷的情況下盈虧平衡點的年收入是5724.03萬元，表明實現5724.03萬元就能實現盈虧平衡。另外，通過測算，安全邊際為5.72萬元，安全邊際率約為1%，根據國際慣例，邊際安全率低于10%的項目投資需要重點關注，前期的盈利能力較弱，2027年1月之后，產能升至垃圾處理規模為1200t/d時，項目投資回報率會逐步提高。

2.3.2 敏感性分析

經測算，運營成本（含稅）增加10個百分點時，2027年1月之前的年毛利為-305萬元，2027年之后的年毛利為2318.06萬元，經過測算，總投資收益率為3.38%，總投資收益變動率下降了22.48%，反之總投資收益率為5.95%，上升了36.47%，敏感系數約為3.64，表明運營成本每降低1個百分點，投資收益率約為上升3.64個百分點，建議對運營成本的控制應該要引起足夠重視。

3.Y市垃圾焚燒發電PPP項目盈虧平衡難點探析

對比傳統的分散式的建設模式，該項目具有前期規劃完善、節約投資成本、環境效益明顯等優勢。但是，該項目投資較大，經營周期較長，其盈利能力一般，財務盈虧平衡點較為脆弱。具體分析，該項目財務盈虧平衡存在如下難點。

3.1 生活垃圾產量預測的不確定性分析

生活垃圾量的不確定性源于人口預測的不確定性。該項目預測：2019—2035年，Y市總人口達144.8萬人，城鎮化水平達到68%，即年城鎮化率提高3.04%。據此，可以預測2035年Y市城鎮人口約為72萬人。在此基礎上，根據《城市環境衛生設施規劃規范》，人均垃圾日產量按城鎮人口1.4kg/（人·d）、農村人口0.8kg/（人·d），收集率按100%計算，理論上服務區垃圾日產量2020年達到了1222t。

3.2 生活垃圾熱值不確定性分析

Y市的生活垃圾熱值預計可符合《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》（CJJ90-2009）中關于“進爐垃圾平均低位熱值高于5000kJ/kg”的熱值要求。問題在于，未來30年該市生活垃圾充分的不確定性。如果回收垃圾中，廚余垃圾或者建筑垃圾上升，無法保證垃圾中產生高溫，從而不能帶動汽輪發電機組發電。

3.3 環保風險的不確定性分析

該項目從根本說，該項目是環保項目，而不是能源項目。因此，發電過程中導致的環保問題對未來財務帶來巨大壓力。一般而言，在當前的技術條件下，當垃圾焚燒時，會有不完全燃燒的煙塵、酸性氣體、有機污染物從尾氣中排出，對周圍環境造成不良影響。

隨著社會發展，環保日益得到重視，環保標準越來越高，對所有的垃圾焚燒發電項目的環保支出和企業存續都帶來了不確定性，2017年“環保風暴”中關閉的企業可為借鑒。

3.4 市場容量不確定性分析

垃圾焚燒發電產品是電，這個市場同樣面臨不確定性，尤其是電價。2012年 3月28日，國家發展改革委發布了《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》（發改價[2012]801號），《通知》規定，以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算，每噸生活垃圾折算上網電量暫定為310kW時，并執行全國統一垃圾發電標桿電價每千瓦時0.65元；其余上網電量執行當地同類燃煤發電機組上網電價。在完善垃圾焚燒發電費用分攤制度方面，《通知》規定，垃圾焚燒發電上網電價高出當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分實行兩級分攤。

4.垃圾焚燒發電PPP項目盈虧平衡對策

4.1 積極且慎重推進垃圾焚燒發電項目

加快生活垃圾處理設施建設，提高垃圾處理系統的穩定性和安全性，提高垃圾處理能力和水平，是滿足垃圾處理需要、避免垃圾危機、保障城市可持續發展的必由之路。從長遠看，建設垃圾焚燒發電項目是實現垃圾減量化、有效延長填埋場使用壽命的根本途徑。城市經濟持續發展，城鄉居民收入實現倍增，物質文化生活水平迅速提升，尤其是生態文化、生態文明教育普及，公眾對環境問題將越來越關注，對環境品質的訴求將越來越強烈。

4.2 提高垃圾焚燒發電技術水平

技術是解決垃圾焚燒發電項目盈虧問題的關鍵。目前，在我國一般民眾對垃圾焚燒處理技術尚有一個了解、熟悉的過程，項目周邊的群眾對該項目可能存在有環保、健康等方面的疑慮和誤解。比如選用工作效率高、可靠性強的優秀焚燒爐型；選用較完備的煙氣處理工藝，并設置煙氣在線監測裝置；設計應急停機和各項自動控制系統等。采取上述措施，相信可以將此類風險概率降到最低，從而保障項目低風險運營，盈虧平衡才有保障。

4.3 繃緊環保主線防患于未然

根據“三廢治理與生產裝置同時設計、同時施工、同時建成使用”的原則，在生活垃圾垃圾焚燒電廠和餐廚垃圾處理廠，以及配套的飛灰處理、爐渣處理、污水處理等設施的設計、建設、運營中，采用成熟先進的工藝技術嚴格執行國家和地方有關環保規定和標準。

4.4 通過公共參與避免風險

垃圾焚燒發電項目要不斷地聽取社會公眾意見，及時發現新的風險隱患，堅持信息通報制度，對群眾反映的普遍性、突出性問題，研究制訂解決辦法，從源頭上避免社會矛盾的發生，確保項目的順利實施，維護社會穩定大局。