舉國體制演進如何推動關鍵技術升級？
——中國3G到5G標準的案例研究

文/張三保 陳晨 張志學

引言

核心技術成為當今世界大國競爭的關鍵。作為技術競爭的最高層次，“標準競爭”是綜合了技術、市場、政治等多方面因素的復雜競爭過程。新型舉國體制是攻克關鍵技術、建設科技強國的重要手段。

因應時勢，國家“十四五”規劃強調“堅持創新核心地位，加快建設科技強國”。黨的十九屆六中全會提出，“健全新型舉國體制，推進關鍵核心技術攻關和自主創新，加快建設創新型國家和世界科技強國”。《國家標準化發展綱要》提出，到2025年實現“標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變”，到2035年全面形成“市場驅動、政府引導、企業為主、社會參與、開放融合的標準化工作格局”。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，強調“發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優勢，強化黨和國家對重大科技創新的領導，充分發揮市場機制作用，圍繞國家戰略需求，優化配置創新資源，強化國家戰略科技力量，大幅提升科技攻關體系化能力，在若干重要領域形成競爭優勢、贏得戰略主動”。

在此背景下，本文以中國參與3G到5G標準競爭為研究情境，從標準生命周期的視角全面分析中國移動通信技術標準的演進，闡述面向技術標準競爭的傳統舉國體制如何向新型舉國體制演化、不同階段的舉國體制中政府與市場如何互動、如何利用舉國體制推動關鍵技術升級等問題。通過探究政府、企業和產業聯盟三大主體分別在三代標準競爭中的縱向角色轉換及橫向協同變遷，揭示技術標準競爭中新型舉國體制的具體內涵和外延。

本文突破了既有研究多聚焦于一代、兩代標準，或主要從單一參與主體切入的局限；彌補了既有研究缺乏對新型舉國體制的具體內涵、機制的解釋的局限，將對舉國體制的解釋回歸到移動通信標準競爭這一具體情境和實踐；從宏觀、中觀、微觀三個層面為中國更好地深度參與全球5G乃至6G技術標準競爭提出了詳細建議。

研究方法

本文采用縱向案例研究法，按照產業演進的時間順序對技術標準競爭所涉及的關鍵問題進行復盤與推理，厘清政府、企業和產業聯盟三大主體的角色與協同過程，以及背后所體現出的政府與市場之間的互動關系。

本文選擇移動通信產業作為案例研究對象，主要有以下原因：第一，移動通信產業對于研究后發國家參與技術標準競爭的問題具有很好的適應性，而標準競爭又是新形勢下全球競爭的關鍵所在；第二，移動通信產業對于揭示舉國體制從傳統到新型的演進，以及解釋新型舉國體制的具體內涵和外延的問題具有很好的適用性；第三，中國移動通信技術發展的時間跨度較長，且更新迭代明顯；第四，中國移動通信產業可供搜集和使用的資料較豐富。

首先，搜集相關二手數據，主要包括中央和地方政府頒布的相關政策文件、行業年鑒、公共合同信息、經核實的媒體報道、政府公開信息、期刊與數據庫等。其次，對數據進行交叉檢驗，相互印證、補充以提高研究的信效度。然后，按照時間順序梳理關鍵事件，并將各代移動通信標準的發展按照標準生命周期的三個階段（形成、實現、擴散）劃分，以追蹤不同階段、不同代際之間的變化。進一步將各階段的推動性因素按照主體進行歸納總結和理論抽象。最后，比較不同階段、不同代際，分析技術標準競爭的關鍵制勝要素，識別政府與市場之間的關系演化，揭示傳統舉國體制向新型舉國體制的演變。

研究發現

標準生命周期視角下中國移動通信產業三代標準競爭包括政府主導下的3G跟跑（1998—2013年）、政府與市場并重的4G并跑（2004—2018年）和市場主導下的5G領跑（2016年至今）。

1.移動通信標準競爭中的舉國體制演變與比較

中國參與三代移動通信標準競爭的過程體現了舉國體制的演變。3G階段，舉國體制最突出的特征是政府主導，具體表現為政府高度參與；國有企業大唐“一枝獨秀”；產業聯盟初露鋒芒。4G階段，舉國體制表現為政府與企業并重，具體表現為政府從主導轉向引導，依舊發揮重要作用；企業方面，“國家隊”與“民營隊”并駕齊驅；產業聯盟轉型升級。5G階段，新型舉國體制表現出明顯向企業傾斜的特征，具體表現為華為“一馬當先”；政府化身“守門人”；區域性、技術性產業聯盟相繼涌現。

政府角色從主導逐漸演變為引導，在國際標準競爭中發揮了無可取代的作用。政府的大力支持，推動中國在國際移動通信領域取得突破，通過實施特定的公共政策，如控制牌照發放時間節點來引導標準的商用化進程，大力促進自主標準技術及產品的規模推廣和應用。但是，從3G到5G，技術和經驗不斷積累，標準之間的過渡變得更加平滑，政府不再需要全程操盤，但仍發揮著關鍵引導作用。當前5G國際標準競爭面臨著復雜多變的形勢，政府對標準競爭的干預顯得更為關鍵，在國際標準競爭局面中發揮不可替代的作用。

企業的主體作用越來越突出，甚至主導了標準化的發展流程。企業作為核心技術專利的提出者、擁有者，全程參與標準競爭各環節，推動著標準的形成、發展與擴散。大唐、華為及中興等企業深入參與3G、4G移動通信標準國際競爭，積累了一定的標準競爭經驗，提升了自主創新能力和國際競爭力，并為新一代移動通信標準國際競爭奠定了堅實基礎。5G競賽中主力企業繼續加強標準技術研發創新，將技術優勢轉化為競爭優勢，力求在國際5G標準主導權的競爭中占據領先。

產業聯盟承上啟下，未來仍待進一步發展。TD產業聯盟在政府與企業之間扮演獨特的橋梁角色，是標準競爭的有力助推器。在3G和4G階段，TD產業聯盟為TD-SCDMA、TD-LTE及其演進技術進行標準推進與完善，并為移動通信產業的快速健康發展貢獻了重要力量。邁入5G時代，TD產業聯盟積極尋求轉型變革，憑借前兩代標準競爭積累的產業建設成就經驗，繼續推動新一代移動通信技術發展及5G產業化進程。然而，現階段中國產業聯盟發揮的作用還十分有限，未來還存在很大提升空間。傳統的TD產業聯盟以及新興的區域性和技術性5G產業聯盟需要充分發揮其獨特的橋梁作用，進一步擴大在國際標準化組織中的影響力和發言權，助力中國5G標準成功“走出去”。

三種舉國體制雖然具體特征不同，但都與當時移動通信技術標準競爭的國內外背景相契合，有助于推動中國甚至全球移動通信技術的發展。盡管3G標準最后未能成功擴散至國際市場，但其積累的產業鏈、創新鏈和人才隊伍對于后來4G及5G的成功不可或缺。因此，從長遠的國家戰略與發展角度來看，不論是政府主導還是企業主導，移動通信標準競爭過程中的三種舉國體制都可謂是“有為政府”與“有效市場”的結合。三大主體都是推動標準競爭的關鍵主體，發揮著不可替代的作用。

2.新型舉國體制的內涵解讀

中國移動通信產業的技術追趕以社會主義市場經濟下關鍵核心技術攻關新型舉國體制為支撐，堅持企業的創新主體地位，持續發揮政府制度創新作用，實現產業聯盟的組織創新，最終形成多元主體的協同創新模式。正如中央全面深化改革委員會第二十七次會議所明確的，“健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要把政府、市場、社會有機結合起來，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關”，“要構建協同攻關的組織運行機制，高效配置科技力量和創新資源，強化跨領域跨學科協同攻關，形成關鍵核心技術攻關強大合力”，“要推動有效市場和有為政府更好結合，強化企業技術創新主體地位，加快轉變政府科技管理職能，營造良好創新生態，激發創新主體活力”。

堅持企業的創新主體地位。核心技術是推動經濟高質量發展的關鍵要素。技術創新的主體在于企業，企業落實各項國家政策，積極從事技術研發活動，進行專利和產品開發，不斷推進標準的技術革新和代際更替。在三代移動通信標準國際競爭中，企業的主體作用越來越突出，主導著整個標準化的發展流程，中國企業的技術水平和創新水平得到顯著提高。在未來的標準競爭中，繼續保持高水平的技術創新能力是企業獲得競爭優勢的關鍵。

持續發揮政府的制度創新作用。政府從主導轉變為引導，始終將移動通信標準的制定作為重要的國家戰略，致力于通過頂層設計實現制度創新。黨的十四大以來，我國進行以市場配置創新資源的制度改革，政府積極探索市場導向的制度創新，對促進企業創新活動具有關鍵引導作用，為整個創新生態系統建設和有效運行提供了不可或缺的服務支撐。首先，政府的制度創新作用體現在政策制定方面，政府通過制定創新活動規則、實施科技創新戰略、頒布配套法律法規等，對創新資源進行優化配置，指導創新主體開展相應的創新活動。其次，政府會對創新主體活動進行直接或間接的引導干預。但由于政府干預行為存在內在局限性，政府在參與前幾代標準競爭的過程中，也出現了干預過度和不足的問題，造成公共政策效率低下或無效。

實現產業聯盟的組織創新。產業聯盟吸引相關企業參與產業鏈和創新鏈的建設，通過推動產業結構優化和組織創新，為聯盟內部的創新主體提供多樣化的服務和資源，同時加強與外部創新環境的聯系，進一步整合各種創新要素，通過創新活動產生規模經濟，最終推動創新發展和經濟增長。中國產業聯盟是在國家部門的支持下，由產業鏈內企業自愿成立的一種介于政府與企業之間的中間性組織，力求進行組織層面的創新。一方面，它向政府傳達企業的發展現狀和需求，為政府決策提供建設性的參考意見；另一方面它對聯盟內部資源進行有效組織，有效地協調成員企業的生產經營活動。而以TD聯盟為代表的中國產業聯盟一直致力于扮演好連接政府與企業的橋梁角色，其傳遞資源和信息的重要作用日益凸顯。但當前階段下，中國產業聯盟尚未充分發揮作用，未來還需要進一步擴大在國際標準化組織中的影響力和發言權。

多主體的協同創新模式。中國在移動通信技術標準競爭中從追趕到領先的發展模式表明，轉型經濟體的增長戰略在于政府、企業與產業聯盟之間的動態互動。具體而言，政府提出整體規劃和優化資源配置，為各創新主體的活動提供指導；企業積極跟進，積極從事技術創新，發揮其市場主體的作用，從而實現政府干預與企業主導的有機結合；此外，作為聯系的橋梁和互動的平臺，產業聯盟努力協調各方，建立生態體系，這成為一種新的合作競爭組織形式。最終，成功實現政府、企業與產業聯盟之間的協同創新。與發達國家相比，后發國家的自主創新能力與國際先進水平相比仍存在一定差距，創新的風險性、復雜性以及不確定性使得單個創新主體無法獲取創新活動所需的全部資源，難以實現獨立創新。總之，該模式為更好理解政府、企業與產業聯盟之間協同作用，以及新興經濟體發展創新性經濟、實現高質量發展提供了重要啟示。

啟示與建議

雖然中國已經渡過了3G、4G模仿追隨的技術追趕時代，掌握了5G國際標準競爭的話語權，但在當前發達國家對華技術封鎖的嚴峻形勢下，以華為為代表的中國企業仍無法左右5G技術的發展，中國在5G全面商用和6G國際標準競爭上依然面臨著巨大挑戰。加速5G規模應用，抓住“時間窗口”做好6G的提前部署是“十四五”時期中國通信產業的發展重點。為此，標準競爭各主體要各自發力，實現多元主體協同創新。以下對中國繼續發展5G以及參與6G國際標準競爭提出三個方面的建議。

1.微觀層面

主體企業能否繼續保持高水平的創新能力與科技實力是影響標準競爭力、獲得標準競爭優勢的關鍵。具有較強自主創新能力和國際競爭力的大型企業可以與國內相關技術研發主體、運營商、科研機構以及國外先進企業合作，進一步提升技術研發能力和國際影響力。同時，企業還應該與政府密切配合，借助政府力量，增添國際競爭和標準談判的籌碼。

2.中觀層面

產業聯盟應與政府部門加強溝通聯系，發揮紐帶作用。一方面要更好地統籌資源，加強國內外企業間交流和產業鏈上下游的合作，促進產學研與政企銀等單位結合；另一方面，積極承擔國際標準化組織工作，作為產業代表在國際標準競爭舞臺上為中國企業發聲，向國際社會貢獻中國智慧和中國方案。

3.宏觀層面

政府應充分利用體制優勢，建立具有中國特色的標準化管理體系，加強頂層設計，在標準化的不同階段發揮引導、支持和監管作用。在當前錯綜復雜的國際形勢下，政府更應堅定地推進標準國際化進程，提升標準化開放合作水平。為此，要更加積極參與國際標準化活動，提高對外標準磋商和談判能力，推動中國自主技術的國際標準化進程。未來6G標準的形成、實現和擴散很可能會同步進行，政府應充分利用中國龐大的市場和廣泛的消費者群體，提高其作為用戶基礎的市場價值；加快中國6G標準的國內牌照發放進度，率先搶占并保護國內市場，通過實際應用獲取與國外技術標準競爭的優勢。