論我國競爭政策法治保障的體系及其實現機制

文/黃勇

當今，世界正處于百年未有之大變局。國際金融危機陰霾未散、貿易爭端和摩擦愈演愈烈、新冠疫情沖擊經濟、俄烏沖突持續(xù)不斷，全球產業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈隨之發(fā)生變化，國際市場正朝向新型全球化的方向發(fā)生演進，并塑造著新的國際格局。在這個過程中，部分國家和地區(qū)基于保護本土市場國際競爭力的目的，圍繞價值倡導、貿易投資協(xié)定和國內法律制度等方面已經形成或正在醞釀競爭政策的新工具，使競爭政策呈現出域外適用擴大化、拘束力強化和法治政策化與政策法制化的特點。我國作為具有外向型經濟特點的世界第一貿易大國和第二大經濟體，理應對此充分重視、加強研究、形成方案，在國際格局演進的背景下構建好中國競爭政策的法治藍圖，為進一步深度參與國際競爭治理和適應全球化的新局面做足理論、思維、制度及實施等方面的法治準備。

我國競爭政策法治保障體系構建的必要性

競爭政策是一系列旨在充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的、以市場為優(yōu)先的法律法規(guī)、規(guī)章和政策的統(tǒng)稱。現代市場經濟國家普遍擁有包含貨幣、金融、競爭、財政、貿易、消費、環(huán)境等政策的綜合法律法規(guī)和政策工具箱，實行市場經濟體制必然要確立競爭政策在其中的基礎地位。實施競爭政策也以法治為首要路徑，反壟斷法是重要的法律制度工具。這部法律旨在保護境內市場的競爭，當境外壟斷行為對境內市場產生排除、限制競爭影響時，同樣具備適用境內反壟斷法的合法正當性基礎，這被稱為反壟斷法的域外適用制度。過去，這種域外適用制度的作用范圍是相對有限的，僅集中在經濟壟斷行為領域，且這一領域尚不存在也難以形成有拘束力的國際公約、區(qū)域性協(xié)定或雙邊條約，現有貿易協(xié)定的競爭章節(jié)均不適用爭端解決機制。但近年來，一些以美國、歐盟等重要經濟體為主導的競爭倡導、經貿協(xié)定文本和部分法域已經實施或正在制定的法律，正在使競爭政策域外適用的范圍開始向行政性壟斷行為領域延伸，并表現出越來越強的拘束力。這種變革趨勢使我國在開展投資和貿易往來時，有著受到顯著影響甚至遭遇排斥的可能性。除了外部壓力和不確定性，我國國內經濟在實現高質量發(fā)展的過程中也正在受到來自內部市場的壓力和考驗。構建競爭政策法治保障體系是應對當前環(huán)境和形勢的必然選擇。

我國競爭政策法治保障體系構建面臨的挑戰(zhàn)與問題

構建競爭政策法治體系是應對新型全球化的外部環(huán)境和推動高質量發(fā)展建設全國統(tǒng)一大市場的必要之舉。我國1993年修改《憲法》，尤其是2008年實施《反壟斷法》以來，競爭政策的法治保障已經形成了一定的基礎。構建我國競爭政策的法治保障體系是一項系統(tǒng)工程。我國競爭政策在認識和共識、制度體系建設和剛性約束及實施改進方面，均存在著一定的挑戰(zhàn)。

1.對經濟治理方式的認知及其瓶頸。競爭政策旨在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，無論是經濟的快速發(fā)展期還是暫時進入經濟周期，都應當堅持競爭政策，并使產業(yè)政策等其他經濟政策自動服從于競爭政策的目標。當前我國市場體系建設中，地方保護、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等現象還較為廣泛地存在。特別是當經濟遇到不確定性或發(fā)展瓶頸的時候，政府能否堅持競爭政策的治理方法是能否加深認識、轉變思維和形成共識的重要標志。當下我國需要通過競爭政策實現經濟目標，其現實基礎也比以往任何時候都要堅實。

2.既有的競爭政策體系及其改善空間。競爭政策的制度體系，應涵蓋所有有利于通過市場方式發(fā)展國內產業(yè)、增強國際競爭力的制度，這些制度在覆蓋面、適用性和效力位階上，均應當達到能夠適應當前我國市場發(fā)展的程度。目前，我國競爭政策的制度體系構建方面，還存在改善優(yōu)化提升的空間：一是制度覆蓋范圍需要進一步擴大，二是效力位階需要得到進一步提升，三是適用性需要得到進一步優(yōu)化。

3.競爭政策實施機制的剛性及其改進。《反壟斷法》雖然專章規(guī)定了禁止濫用行政權力排除、限制競爭，但國務院反壟斷執(zhí)法機構只享有調查權和處理建議權，不具有強制力，這就令執(zhí)法機關在開展相關執(zhí)法工作時容易陷入被動；公平競爭審查制度除了存在上述效力層級不足導致地位不突出和適用優(yōu)先性不彰顯的問題外，最重要的剛性約束就是責任的追究和落實機制。國務院反壟斷執(zhí)法機構在各地方開展公平競爭審查專項督察時，政策制定機關未進行自我審查、審查不到位的問題還時有發(fā)生，但目前為止尚未看到后續(xù)的反壟斷執(zhí)法銜接以及黨紀政紀審計責任的追究。

我國競爭政策法治保障體系構建的理念與原則

論證構建競爭政策法治保障體系必要性以后，從邏輯上對體系構建進行分析，能夠引申出兩個問題：一是，我國需要什么樣的競爭政策；二是，我國需要為這樣的競爭政策構建怎樣的法治保障體系。對此，既要考慮一般性的市場法治原則，也要結合競爭政策和反壟斷的自身特點，考慮本土的競爭政策法治需要。

（一）我國競爭政策法治保障體系構建的基本理念

競爭政策及相應法治保障體系應具有國家治理層面的高度，從我國競爭政策的發(fā)展過程和現狀來看，還需要進一步提升競爭政策在治理體系中的高度，落實強化競爭政策基礎地位的內在要求。雖然我國已經擁有《反壟斷法》和近14年的執(zhí)法經驗，并通過這部法律的實施推動制定和實施了公平競爭審查制度，但仍有必要注意的是，競爭規(guī)則的法制化和付諸實踐并不足以充分地表達競爭政策法治的內涵和要求，競爭政策法治應當具備更高的站位，需要被納入國家治理體系層面的話語范疇，真正地使競爭政策成為國家的頂層設計。

還需要明確的一點是，賦予競爭政策法治國家治理層面的屬性是為了從《憲法》上明確其應然定位，而并不表示讓競爭政策完全脫離于市場運行的規(guī)律和規(guī)則。競爭政策已經形成的規(guī)則是競爭政策法治的實在性來源，競爭政策法治的定位升格，則是為了更好地指導競爭規(guī)則的制定、完善和實施。筆者傾向于認為應當更多地賦予競爭政策法治以國家治理層面的屬性和意義。理由在于：從文義解釋來看，根據《憲法》第15條中“國家實行”的這一定位，市場經濟中的競爭政策法治天然地具有國家治理這一更高層面的法治含義。

（二）我國競爭政策法治保障體系構建的一般原則

在討論一般性市場法治原則的時候，可以把這個討論對象進一步劃分成法治和市場兩個部分，前者重在揭示法治的基本原則和構成要件，后者則著重突出法治在市場這一特殊語境下?lián)碛性鯓拥脑捳Z體系。法治并不僅僅指代法律制度的通過、生效和實施，而應當是一個由法治精神、原則和要素有機組成的系統(tǒng)性工程。

從市場的角度看待法治，市場法治的第一個作用是約束政府，第二個作用是約束經濟人行為。通過法治約束市場主體以通過法治約束政府為前提，只有厘清政府和市場的關系，使政府和市場保持一定的距離，政府才能夠更好地促進市場運作。從政府的角度看待法治，就是要將政府納入法治規(guī)制的范疇。在競爭政策領域，我國已經擁有禁止濫用行政權力排除、限制競爭的《反壟斷法》和公平競爭審查這一國務院政策制度，然而，在個案中分析這些規(guī)則判定標準的適用性時，則會發(fā)現我國競爭政策的法制建設仍然存在著完善空間，特別是公平競爭審查制度對補貼的力度有待加強以及《反壟斷法》第37條的要件和標準需要明確。

我國競爭政策法治保障體系的實踐路徑

（一）完善以競爭為核心機制的政策治理體系

1.推進競爭政策實施的法制化及其制度體系。我國《反壟斷法》是競爭政策的重要制度工具，也是落實黨的十九大“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”這一部署的關鍵法律路徑。在《反壟斷法》對反壟斷執(zhí)法特別是行政性壟斷執(zhí)法如何保障和落實的問題上，一方面應當強化反壟斷執(zhí)法機構開展行政性壟斷執(zhí)法的程序性保障機制，增加行政性壟斷行為執(zhí)法的可操作和可落實性；另一方面要在充實反壟斷監(jiān)管力量的基礎上，進一步增加反壟斷執(zhí)法機構的權威性，以強化執(zhí)法機構在針對大型企業(yè)和強勢部門開展執(zhí)法時的調查和博弈能力。

2.推進產業(yè)政策轉型及其法治化實施。理論上看，競爭政策側重市場決定，而產業(yè)政策強調政府主導，二者之間是相對應的關系，并且競爭政策理論上對產業(yè)政策具有約束作用。但如果將目光投射于實踐就會發(fā)現，不同國家和地區(qū)競爭政策和產業(yè)政策之間的具體關系有著細微的差別，由此也將導致競爭政策與產業(yè)政策之間的協(xié)調關系甚至協(xié)調路徑發(fā)生根本性變化。就我國而言，長期以來我國經濟社會發(fā)展過程中的政策體系結構呈現產業(yè)政策一家獨大和競爭政策嚴重缺位的狀態(tài)，即便經歷了經濟轉型，產業(yè)政策基于過去計劃經濟時期產生的慣性思維仍然存在于我國經濟治理體系當中，而競爭政策正處于生根發(fā)芽期，尚未深度嵌入國家治理體系當中，還難以發(fā)揮出對產業(yè)政策的制約作用。因此為了加快推動建立競爭政策法治保障體系，發(fā)揮競爭政策對產業(yè)政策的約束作用，應當為產業(yè)政策施加自我約束機制，為競爭政策發(fā)揮作用預留更加廣闊的空間。

（二）競爭政策保障體系實施的具體機制及其路徑

1.進一步完善競爭政策實施的體制機制。我國《反壟斷法》實施至今，反壟斷執(zhí)法機構經歷了兩次改革。2008年《反壟斷法》通過之時，反壟斷執(zhí)法工作由國家發(fā)展改革委、商務部和原國家工商行政管理總局分頭負責；2018年國家機構改革后，新組建的市場監(jiān)管總局統(tǒng)一負責反壟斷執(zhí)法。2021年11月，國家反壟斷局成立，市場監(jiān)管總局實際負責反壟斷執(zhí)法的司局由一個增加至三個，反壟斷執(zhí)法資源得到擴充，更加常態(tài)化的執(zhí)法格局將為我國市場競爭狀況帶來持續(xù)改善。同時也應當看到，開展行政壟斷執(zhí)法和實施公平競爭審查制度，不可避免地會與上級政府或部門以及同級別但更加強勢的部門發(fā)生對抗，因此持續(xù)提升反壟斷執(zhí)法機構的權威性依然存在現實需要。

2.進一步改革經濟掛帥的政務考評體系。黨的十九大以來，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。建設現代化經濟體系，既需要依靠競爭政策法治，也需要依靠各級政府部門予以貫徹和落實，此時政務考核評價指標體系與競爭政策的實施之間就產生了千絲萬縷的聯(lián)系。在經濟的高速增長階段，經濟掛帥的評價體系使得短期就能見效的產業(yè)政策大行其道；而在高質量發(fā)展階段，應當建立起一套鼓勵實施競爭政策促進轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的新型政務考核評價體系，為競爭政策法治參與服務國家治理、推動高質量發(fā)展打通深層次的關卡。

3.進一步提升反壟斷和公平競爭審查質量。提升反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性是全球反壟斷法實施中的永恒話題，而此處需要著重予以強調的是在行政性壟斷領域同樣要不斷提升專業(yè)性，特別是在違法性分析、競爭分析和改正措施的設計等方面。執(zhí)法專業(yè)性的提升也依賴于對市場治理整體把握能力的增長，為此應在政府系統(tǒng)特別是執(zhí)法機構內部建立起競爭政策和市場完善方面的調研方法和評價體系。

4.進一步發(fā)揮各級人大和人大財經委對經濟治理方案的監(jiān)督作用。按照競爭政策的理念和反壟斷法、公平競爭審查制度的規(guī)定，產業(yè)政策的制定和實施應當以不損害市場競爭為前提；政府如何實施產業(yè)政策和競爭政策，也應該受到國家權力機關的監(jiān)督。在我國，產業(yè)政策與國民經濟和社會發(fā)展計劃、財政配套落實之間的聯(lián)系密切，但幾者在銜接中如何體現競爭政策，仍存在空白。一些地方性實踐經驗表明，各級人大和人大財經委能夠在此方面發(fā)揮積極和實際的作用，建議今后通過總結、試點，推廣相應做法，從源頭抓起，使我國產業(yè)政策的制定和實施更加符合競爭政策的理念和規(guī)則要求。

結語

我國經濟正轉向高質量發(fā)展階段，競爭成為經濟發(fā)展不可或缺的內生驅動機制，與之相應的競爭政策也在國家經濟政策體系中具有基礎地位。盡管競爭政策在不同經濟體中有不同的內涵和外在的實踐方式，但無不強調競爭機制在經濟增長中的地位和作用，無論是對內經濟治理還是對外貿易流通，都要求堅持市場決定資源配置，以競爭促增長、以增長保質量。我國也不例外，強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施成為市場經濟建設、經濟治理現代化的內在要求和核心內容。唯有通過法治化的競爭政策實施，方能消除經濟轉型中以干預代替市場、以權力代替法治、監(jiān)管不嚴不到位等問題，以法治思維和法治方式來促進和維護競爭在經濟發(fā)展中的作用，對外進一步提高我國市場聲譽和改善營商環(huán)境。也只有通過前述對內強治理、對外重改善，著力推進競爭政策法治化，并依法治化思維和方式來推進和保障競爭政策的實施，才能在實踐中確保競爭的內生驅動作用，以競爭促創(chuàng)新、保質量，在治理中實現高質量發(fā)展，提高社會福利水平。