張琦 陳紅娜 羅雨澤





摘要:數字化轉型推動全球數字貿易快速發展,引發經貿格局變革與全球產業鏈供應鏈深刻調整。“數字全球化”背景下,各國政策調整疊加全球秩序重塑,數字貿易規則已成為國際經貿規則重構和各方博弈的焦點議題。數字貿易發展涉及的規則領域日益廣泛,有些規則是與數字貿易直接相關的顯性議題,有些則是與數字治理環境密不可分的隱性議題,議題范圍持續拓展且復雜交叉。目前已開展的數字貿易規則談判主要集中于貿易便利化、市場準入、關稅與數字稅、跨境數據流動、知識產權保護、可信賴的互聯網環境和數字營商環境等七大主題。要加快推進數字貿易國際規則體系的構建,鼓勵采用更具靈活彈性的談判框架,鼓勵探索合作發展新議題規則和監管實踐經驗分享;要多邊、區域、雙邊、諸邊等多種平臺路徑協同發力,多措并舉促進數字貿易規則制定和國際治理體系完善。與此同時,我國需對標國際規則新趨勢,積極推進國內市場開放與監管創新,構建安全高效的風險防范機制。
關鍵詞:數字貿易 數字化轉型 經貿格局 國際規則
作者簡介:
張 琦,國務院發展研究中心對外經濟研究部部長、研究員;
陳紅娜,國務院發展研究中心對外經濟研究部副研究員;
羅雨澤,國務院發展研究中心對外經濟研究部副部長、研究員。
數字化轉型推動全球數字貿易快速發展,數字貿易在服務貿易中的比重持續上升,已成為國際貿易和經濟增長的新引擎,引發經貿格局變革與全球產業鏈供應鏈深刻調整,并賦予全球化新內涵,為世界經濟發展注入新動力。與此同時,數字貿易開放發展對制度環境與監管協調提出更高要求。近年來主要經濟體高度重視數字貿易發展,普遍將其作為國家發展規劃、政策法規制定、對外合作競爭和參與國際規則制定的重點。“數字全球化”背景下,各國政策調整疊加全球秩序重塑,數字貿易規則已成為國際經貿規則重構和各方博弈的焦點議題。
一、數字化轉型推動全球數字貿易快速發展
數字服務貿易在服務貿易中的主導地位逐步顯現。全球數字經濟蓬勃發展,基于數字技術開展的線上研發、設計、生產、交易等活動日益頻繁,極大促進了數字服務貿易的發展。2020年全球數字服務貿易規模達3.13萬億美元,在服務貿易中占比從2011年的48.1%提升至2020年的62.8%。
數字服務貿易在新冠肺炎疫情面前展現出較強韌性。2020年,全球數字服務貿易規模雖同比下降1.9%,但遠低于服務貿易(-20.0%)和貨物貿易(-7.5%)的降幅。一方面,相比旅行等高度依賴面對面接觸的服務貿易,通過數字手段交付的服務貿易受到疫情沖擊有限;另一方面,疫情加速傳統服務貿易的數字化轉型和新興數字服務產業發展,在線辦公、短視頻、云計算等新興數字服務產業由此獲得發展機遇。
二、數字貿易規則制定涉及的主要內容
信息通信技術的快速進步和數字經濟的廣泛滲透,推動數字貿易的交易內容和業務模式加速創新。未來貿易格局的變化、利益的分配,取決于系統性規則制定與制度構建,是“數字全球化”背景下各方關注的重點。目前,數字貿易發展涉及的規則領域日益廣泛,有些規則是與數字貿易直接相關的顯性議題,有些則是與數字治理環境密不可分的隱性議題,議題范圍持續拓展且復雜交叉(表1)。
目前已開展的數字貿易規則談判,主要集中于貿易便利化、市場準入、關稅與數字稅、跨境數據流動、知識產權保護、可信賴的互聯網環境和數字營商環境等七大主題。
一是貿易便利化。隨著貿易方式數字化轉型不斷深化以及國際連通性的持續提升,市場主體參與國際貿易的交易成本大幅降低,以“即時性、小規模、大批次、無紙化”為特征的跨境電商迅速發展,對貿易便利化的需求顯著提升。目前相關規則談判主要涉及提升跨境電商通關效率及支持使用電子認證、電子簽名、電子合同、電子支付、電子發票等具體規制及措施。
二是市場準入。數字貿易依賴并受制于既有國際貿易規則,所涉及的商品或服務能否進入國內市場以及進入的方式,取決于各成員在《服務貿易總協定》(GATS)和區域及雙邊協定下做出的具體承諾。目前,數字產品非歧視待遇、服務市場準入承諾、第三輪信息技術協定擴圍談判、更新GATS的電信附件等,成為數字貿易自由化與市場準入談判的重要議題。
三是關稅及數字稅。在數字經濟發展初期,各大經濟體給予大量稅收優惠政策,隨著數字貿易規模迅速擴大,相關稅制改革與協調成為國際規則談判焦點之一。關于中止征收電子傳輸關稅問題,由于各國僵持不下,目前僅通過連續更新“暫停對電子傳輸征收關稅”決議保持其法律效力,最近一次為2019年12月,效力將延長至2021年底的第十二屆貿易部長級會議。關于數字服務稅問題,近年來,跨境數字貿易對傳統貿易替代及跨國公司避稅導致稅源流失,各國趨于強化管轄權要求,對稅收利益分配提出更高期待。一些國家選擇開征數字服務稅,將各類數字服務納入本國稅收體系,且范圍正由歐洲向亞非拓展,作為緩解稅收損失、解決分配不合理的重要手段,一度引發貿易摩擦,成為各方爭議焦點。2021年,七國集團(G7)就跨國公司最低稅率達成一致意見,可能影響各方在數字稅上的政策選擇。此外,對跨境電商最低免征稅額和電子傳輸免關稅政策,也是規則探討的重要內容。
四是跨境數據流動。作為新的生產要素和可交易的重要資產,數據及其流動是智能制造發展的關鍵,是云計算等新興服務快速增長的核心,是實現全球生產經營與供應鏈管理的重要依托。無論是貨物貿易業態及模式變化,還是服務貿易數字化轉型,抑或是平臺企業發展、跨國公司內部治理與全球化布局,都對數據跨境自由流動提出迫切需求。但與此同時,數據的跨境流動也對隱私與商業秘密保護、網絡安全等提出更高要求。因此,如何促進數據跨境自由安全有序流動,就成為當前數字貿易規則談判的核心議題,其中跨境信息傳輸、計算設施位置(即“本地存儲要求”)是各方關注的焦點。
五是網絡安全和消費者保護。互聯網環境下,為營造安全可靠、可信賴的網絡環境,提高交易雙方開展數字貿易的積極性,需要對個人信息保護、在線消費者保護、垃圾郵件治理和網絡安全事務合作等給予必要保障,以通過適當保護和有效追責來規范數據交易。
六是數字知識產權保護。數字經濟時代,平衡好知識產權保護和信息安全維護的關系是數字貿易發展及監管不可回避的重要議題。主要涉及數字內容版權、源代碼等數字資產的保護。關于數字內容版權,主要包含“版權保護期延長”“電子復制納入復制權范疇”和“承諾政府僅使用正版軟件”三項。關于源代碼保護,現有自由貿易協定(FTA)規則均采用“原則+例外”結構。原則性規定基本相同,談判焦點在于確定禁止強制披露源代碼的范圍。
七是打造公平競爭的市場環境。數字貿易因其平臺屬性容易形成高度集中的市場結構,多數情況下面臨網絡經濟和有效競爭之間權衡的問題。科學有效地實施反壟斷,既鼓勵平臺經濟發展,又能維護公平競爭的市場環境,是監管機構面臨的挑戰,也是國際規則談判磋商的重要內容。當前,規則談判既包括對電信通道、互聯網、大型互聯網平臺等數字基礎設施的公平使用,又包含平臺責任、打擊市場壟斷、建立包容性的技術創新環境等內容。未來,數字基礎設施的技術標準等也將成為國際合作的重要內容。
三、規則制定的主要平臺及路徑
各國數字經濟發展水平和競爭力不同,對構建數字貿易國際規則體系的目標訴求各異,利益復雜交織,參與規則制定的路徑選擇也呈現多元化趨勢。
一是多邊談判:各方對多邊談判和針對世界貿易組織(WTO)現有規則的修訂抱有期待,但議題設置、立場協調困難,目前尋求以電子商務談判取得突破。數字貿易在交易對象、交付方式、生產組織方式上不斷創新,現有多邊貿易規則難以覆蓋新業態、新模式的規制與監管需要。2019年1月,在世界經濟論壇電子商務非正式部長級會議上,包括中國在內的76個WTO成員發表《關于電子商務的聯合聲明》(JSI),宣布愿意共同推進多邊談判。為降低談判難度,各成員同意在現有WTO框架基礎上僅就與貿易有關的電子商務問題進行談判,但實際上探討的議題超出電子商務范疇,主要涵蓋促進電子交易、開放與電子商務、信任與電子商務、交叉問題、電信附件和市場準入等六大方面。
二是諸邊談判:存在共識的部分國家先行達成高水平的協定,再尋求談判成果的多邊化。為促進服務貿易高水平開放,彌補現行GATS的不足,2013年美歐發起全球服務貿易協定談判(TISA),參與成員覆蓋全球服務貿易的70%以上,但中國、印度、巴西等發展中國家尚未加入談判。TISA談判采取非公開形式,開創性地采用市場準入“正面清單”與“負面清單”的混合模式,并引入凍結條款和“棘輪機制”,以保證自由化水平不出現逆轉。數字貿易規則是TISA核心議題之一,但主要成員在跨境數據流動、隱私保護、文化例外等議題上存在較大分歧。隨著美國特朗普政府宣布退出,談判陷入擱置狀態。
三是區域或雙邊自貿安排(RTAs):引領全球規則制定走向的新平臺。在多邊談判難以取得突破性進展的情況下,各國轉而通過在區域或雙邊自貿協定中設立專門的電子商務章節,將數字貿易議題納入規則制定范疇,其影響力不斷提升,正在成為推進和引領全球數字貿易規則制定的重要平臺。截至2021年4月,全球有109個區域或雙邊自貿協定包含數字貿易相關條款,涉及WTO 2/3的成員。談判議題根據是否被納入JSI成員已簽署的區域或雙邊RTAs,可大致分為三類:第一類有較強談判意向的議題,即超過75%的成員在其參與的RTAs中包含該議題,主要為消費者保護、電子傳輸免關稅、電子認證和電子簽名、未經請求的電子商業信息、無紙貿易和電子商務框架等。第二類是近期部分成員關注的議題,涉及接入和使用互聯網、以電子方式傳輸信息、源代碼和網絡安全事務合作等。第三類是因開放難度大或分歧較大導致談判意向較弱的議題,不足50%的JSI成員在RTAs中納入該議題,如設施本地化、政務數據公開、交互式計算機服務和數字產品非歧視性待遇等。
其中,基于美國推動達成《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)文本的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)及《美墨加協定》(USMCA),體現了美國推動數字貿易規則構建的主要訴求,代表了區域自貿安排中數字貿易規則的新趨勢。USMCA更是首次以“數字貿易”為章節名稱,涵蓋領域更為廣泛,規制更加嚴格,如禁止公開“源代碼中表達的算法”、禁止包括金融服務在內的數據本地化等。中國推動簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP),電子商務章節包含數字貿易規則多數議題,是發展中國家參與高水平數字貿易規則建設上的重要一步。
四是數字貿易協定:專門就數字貿易做出制度性安排。近兩年,一些國家以專門商簽數字貿易協定的方式,推動市場開放與規則制定。如美日數字貿易協定(UJDTA)、新加坡—澳大利亞數字經濟協定(SADEA)、新加坡—新西蘭—智利數字經濟合作伙伴協定(DEPA),規則條款體現了全面性、高水平和靈活性。美日數字貿易協定借鑒了USMCA數字貿易章節,增加了數字服務稅、金融服務計算設施位置等規定,更加強調知識產權保護。DEPA協議雖未涉及上述條款及源代碼問題,但其三大特征值得關注:一是開放性,歡迎其他成員加入;二是全面性,將協議內容從數字貿易拓展到數字經濟;三是強調包容性,特別是以“模塊化、寬覆蓋、重合作”的模式設置議題,允許參與方選擇不同水平的議題模塊進行談判,推動在議題設置和吸納新成員上更加靈活,大大降低了談判難度,提高了協定可參與性,為更多國家參與提供了新的談判架構與路徑選擇。
此外,不少政府間對話平臺或專業性組織在專項領域規則和技術標準規范上更具影響力,對數字貿易的國際規則制定發揮著重要作用,也可被視為規則制定的“第五大路徑或平臺”。主要包含四類:第一類是當前依舊發揮重要作用的早期國際公約或規范,如聯合國貿易法委員會(UNCITRAL)所制定的《聯合國國際合同使用電子通信公約》和《電子商務示范法》,是CPTPP和RCEP等協定制定監管框架的重要參考;亞太經濟合作組織(APEC)的《跨境隱私規則體系》(CBPR),則是美國、日本、新加坡等簽署協定中確定個人信息保護國際標準的重要依據。第二類是國際機構或治理對話平臺發揮促進作用,例如在數字稅探索上,二十國集團(G20)充分發揮其作為全球經濟治理重要平臺的引領作用,指導OECD歷經數年研究確立全球數字服務稅的基本原則與支柱框架。近期,G7貿易部長就規制數字貿易和數據跨境的各項原則達成一致,涵蓋了數字市場開放、數據跨境流動、勞動者消費者和企業的保障措施、數字交易系統,以及公平和包容性全球治理等,強調支持開放的數字市場,數據應該能夠在可信任的狀態下自由跨境流動,以及數字和電信市場應當是具有競爭力的、透明的、公平的,并且有利于國際貿易和投資。第三類是成員方國內單邊規制外部化。例如,歐盟出臺《通用數據保護條例》(GDPR),促使與歐盟市場有聯系的國家修改國內法以滿足GDPR的要求,否則將會影響數字貿易企業正常的經營活動,由此對全球商業規范塑造產生較大影響,該現象被稱作“布魯塞爾效應”。第四類是影響基礎設施的技術標準與商業規范。一方面,依靠領先企業的積極性和優勢地位,如在5G等數字基礎設施建設上,由于數字設施聯通需要統一的技術標準,處于市場領先地位的跨國公司確立的標準或規范會使后來者不得不遵守,成為實際意義上的國際規則。另一方面,部分國家致力于構建數字基礎設施聯盟,如美國、日本建立數字聯通與網絡安全伙伴關系(DCCP),與澳大利亞共同發起“藍點網絡”計劃,意欲打造“全球標準”的基礎設施建設標準體系,以此影響區域數字設施聯通和網絡安全能力建設的標準與規范。
四、主要議題的談判進展
(一)基本形成共識且推進較快的議題
全球電子商務談判(JSI)是在WTO框架下進行的最主要數字貿易規則談判。目前,談判方已增至86個WTO成員,涵蓋主要經濟體和不同發展水平的國家,貿易規模合計占全球90%以上;談判各方已在垃圾郵件治理、電子認證/電子簽名、電子合同等多項議題上取得實質性進展或基本共識。雖然部分發展中國家由于缺乏電子商務監管框架與隱私保護等國內法規,相關條款的落地適用仍面臨不小挑戰,但在WTO改革遲遲未真正啟動情況下,這些談判成果可能成為多邊框架下數字貿易規則制定的早期收獲和最大亮點。
(二)存在較大分歧的議題
一是跨境數據流動。各方高度重視跨境數據流動所蘊藏的巨大發展潛力,但為防范信息泄露和網絡安全威脅,許多國家不斷強化監管限制。關于跨境數據流動,目前主要存在四種方案:一是美國方案,強調跨境數據自由流動,禁止本地存儲要求,在國家安全敏感和關鍵領域設置“例外條款”;二是歐盟方案,在支持數據跨境自由流動的同時,更加注重隱私保護,在確保公民隱私權得到同等保護的前提下,通常不會設置其他“例外條款”;三是中國方案,支持與貿易有關的跨境數據流動,對個人信息和重要數據給予特殊保護,倡導兼顧發達國家關注的數字貿易利益,尊重發展中國家關注的數據安全與產業發展利益,支持采取相應的本地化管制措施;四是日本方案,提出了“基于信任的數據自由流動倡議”的G20“大阪方案”,嚴格保護個人信息與涉及知識產權和國家安全的數據,鼓勵工業和商業數據自由流動。關于設施本地化,GATS沒有對設施/數據本地化做明確規定,諸多RTAs原則上禁止計算設施的本地化要求,但為滿足特殊監管需要,允許設置例外條款,尤其在金融服務及關鍵基礎設施等領域。目前,各方對例外條款設置不存在太大爭議,博弈焦點和規則制定難點在于確定適度的例外范圍。
二是電子傳輸免關稅和數字稅。隨著數字貿易規模迅速擴大,稅制改革與協調成為國際規則談判焦點之一。主要涉及兩大議題:一是關于電子傳輸免關稅。美、歐均支持免關稅,在2021年10月22日G7貿易部長發布的數字貿易原則中,特別強調電子傳輸(包括傳輸的內容)應免征關稅,支持永久禁止此類稅收;大多數發展中國家則倡導維持現行做法,印度、南非等認為免關稅將嚴重侵蝕成員財政收入。目前,僅通過連續更新“暫停對電子傳輸征收關稅”決議保持其法律效力,最新效力延長至2021年底的貿易部長級會議,成為此次會議的重要議題之一。二是關于數字(服務)稅(DST)。數字貿易蓬勃興起帶來跨國間稅權劃分與收益歸屬之爭。圍繞數字經濟對國際稅收分配與管理的影響,一些國際組織相繼發起了經濟數字化的國際稅收改革研究,如OECD的“雙支柱”計劃、聯合國的雙邊協調方案。在多邊方案尚未達成廣泛共識的情況下,作為臨時性補償措施,部分國家宣布或已實施具有單邊性質的數字(服務)稅易引發廣泛爭議甚至貿易摩擦。目前,按各國公布方案的征收范圍,從寬到窄可大致分為三類:以歐盟版提案為主,主張對在線廣告、在線中介與數據銷售的收入課稅,新西蘭、意大利、西班牙等國都按此范圍設計DST;以英國方案為主,主張對搜索引擎、社交媒體平臺和在線市場(中介)的收入課稅,土耳其、以色列采取同類方式;以奧地利、匈牙利等國方案為代表,僅對在線廣告收入征稅。此外,歐盟層面也在推動形成統一的數字稅法案。
三是數字知識產權保護。談判焦點集中在源代碼保護上。大多數成員方原則上同意“不要求披露與保護知識產權有關的源代碼”,分歧在于如何確定源代碼例外情況的范圍等,其根本在于平衡商業利益與公共政策目標之間的矛盾。美國認為,金融交易的源代碼需要向財政部披露,以便防止洗錢或逃避經濟制裁;歐盟認為,禁止披露源代碼規定“不妨礙”違反競爭法、保護知識產權和維護國家安全利益等方面的執法;日本給予政府控制的網絡和執法事項例外處理。此外,TRIPS規定數字內容版權的保護期限為50年,美國則進一步延長至70年。
四是數字產品的非歧視待遇。非歧視待遇是WTO的基本原則之一,美日等發達國家主張“對數字產品及其提供者的待遇不低于其他同類產品的待遇”。但絕大部分發展中國家對此持反對態度,原因在于,作為數字貿易凈進口國,這項規則一旦實施,就意味著,即使一國在WTO框架下沒有做出具有約束力的開放承諾,也必須適用非歧視原則,允許數字產品或服務自由進入本國市場。國內企業將面臨較大競爭壓力。
五是平臺責任。相關條款首次出現在USMCA數字貿易章節,美日等為支持本國互聯網企業全球拓展,積極推行網絡服務提供者(ISP)“安全港”制度,避免互聯網中介服務者承擔額外責任,以降低平臺運營成本,促進互聯網平臺發展。其他大多數國家則主張,平臺應承擔公共管理責任與用戶權益保護雙重義務。
(三)談判存在分歧的原因
一是數字貿易涉及領域廣、內容新、復雜性強,達成共識的難度較大。數字貿易業態發展快、模式差異明顯、更新迭代迅速,大大提升監管要求與創新難度,難以就數字貿易、數字產品、數據流動和電子傳輸等基礎概念達成共識,范圍界定也因動態發展而難以明確,規則談判缺乏必要的前提。同時,數字化轉型全面快速滲透于經濟社會方方面面,帶來隱私泄露、道德倫理等新問題,各方理念上的差異和認知上的不同,進一步加大達成共識的難度,多邊談判進展緩慢。
二是主要經濟體核心關注不同,利益分歧難以彌合。發達國家數字經濟先進,產業發展起步早,企業國際競爭力較強,更強調擴大市場準入和減少貿易壁壘,已開始向高標準新規則轉型,以服務其企業在全球發展需要。而絕大多數發展中國家面臨“數字鴻溝”,總體上處于劣勢地位,在監管能力、產業基礎、規則話語權等方面存在較大差距,不但面臨安全監管問題,還面臨貿易權益和發展權保護問題,參與高水平規則談判的積極性受到較大影響,更為關注貿易便利化層面的開放發展以及中小微企業權益保護等議題。
三是談判議題相互交織,單點突破的可能性較小。隨著貿易數字化轉型的深入推進,數字貿易議題眾多、利益交織、談判錯綜復雜。例如,跨境數據流動與隱私保護、設施本地化、服務市場準入、數字產品的非歧視待遇、信息技術協定擴圍等都具有相關性,往往要在一項議題上達成全球共識,都需要多個領域的國內配套改革和國際廣泛協調,單一談判取得實質性突破的難度較大。
五、推進全球數字貿易規則制定應努力的方向
當前,數字貿易在全球范圍內呈快速發展之勢,潛力巨大、前景可觀,新冠肺炎疫情下更突顯了其發展優勢和對全球經濟復蘇的重要性。
推動數字貿易開放發展與合作意義重大。一是數字貿易是國際貿易創新發展上的一次巨大飛躍,為貿易和經濟增長注入新動能。二是數字貿易將推動全球價值鏈發生深刻變革,為全球數字經濟發展和供應鏈穩定提供有力支撐。三是數字貿易促進全球數字化轉型和市場空間拓展,是發展機遇的藍海。四是數字貿易為包容性發展創造了有利條件,促進可持續平衡發展。五是數字貿易助力全球協同抗疫與物資供給,有效應對疫情挑戰。
相比之下,數字貿易規則制定相對滯后,呈碎片化態勢,加強國際協調磋商,推進規則體系構建的重要性、緊迫性凸顯。各方已充分認識到,共同完善數字貿易規則體系、確保數據安全利用、數字貿易有序開展,將有助于構建良好的數字貿易發展環境,促進各方共享數字貿易發展機遇,推動世界經濟復蘇和新一輪增長。
加強數字貿易創新發展與開放合作。一是各國應堅持開放包容、平等合作、互利共贏原則,以共商、共建、共享匯聚合力,著力完善國際合作機制。二是要強化數字基礎設施合作,筑牢硬能力,增強數字基礎設施聯通,推動標準互通互認,加大對最不發達國家和發展中國家的綜合援助,積極推進縮小“數字鴻溝”。三是要促進數字貿易企業合作,增強商業源動力,順應信息化、數字化、智能化發展要求,搭建企業國際交流平臺和公共服務平臺,加強協同創新。四是要加強聯合應對疫情磋商,充分發揮數字貿易在抗疫和復工復產中的作用。五是加強規劃對接,促進智庫合作,持續優化數字貿易發展環境,分享發展經驗與監管實踐,促進各方共享數字貿易發展新機遇。
加快推進數字貿易國際規則體系的構建。要鼓勵采用更具靈活彈性的談判框架,鼓勵探索合作發展新議題規則和監管實踐經驗分享;要多邊、區域、雙邊、諸邊等多種平臺路徑協同發力,多措并舉促進數字貿易規則制定和國際治理體系完善,確保數據安全利用、數字貿易有序開展,為數字貿易和數字全球化發展營造良好的制度環境。與此同時,需對標國際規則新趨勢,積極推進國內市場開放與監管創新,在推動數據跨境安全有序流動的同時,加強國際監管與政策協調,構建安全高效的風險防范機制。
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責任編輯:谷 岳