聚焦精準性合規性有效性 推動長江大保護及綠色發展政策落實

國家開發銀行武漢審計分部

2021年，國家開發銀行（以下簡稱國開行）審計部認真學習貫徹落實黨中央關于推動長江經濟帶發展的重大決策部署，緊密結合國開行實際，把握目標導向、政策導向、問題導向，組織由武漢審計分部牽頭，上海、成都審計分部參加的聯合審計組，聚焦政策落實的精準性、合規性、有效性，開展長江大保護及綠色發展貸款審計，在審計目標、審計重點、審計程序等方面探索創新，系統研究建立重大政策落實跟蹤審計的方法論，取得較好成效。

一、主要做法

（一）明確目標導向，聚焦主責主業開展跟蹤審計

國開行以“增強國力、改善民生”為使命，緊緊圍繞服務國家經濟重大中長期發展戰略的改革目標，發揮中長期投融資和綜合金融服務優勢，籌集、引導和配置社會資金，支持的領域主要包括：基礎設施、基礎產業、支柱產業、新型城鎮化、節能環保、高端裝備制造、普惠金融等。

推動長江經濟帶發展是關系國家發展全局的重大戰略。習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出，必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。國開行深入貫徹落實習近平總書記關于推動長江經濟帶發展重要講話和指示精神，將長江大保護及綠色發展工作作為重大政治任務，積極發揮自身優勢，發放長江大保護及綠色發展貸款，涵蓋環境保護與生態修復、節能減排、新動能發展、基礎設施、綠色交通等各個領域。

考慮到長江大保護及綠色發展貸款業務具有很強的政策性和創新性，為保障黨和國家相關重大政策措施得以貫徹落實，推動該項業務可持續發展，及時發現業務發展中存在的問題，防范政策風險和監管風險，國開行審計部于2021年開展了此項審計。

（二）把握政策導向，吃透政策要義，精準審計重點

1.研究政策制度，梳理審計重點。開展政策跟蹤審計，首要問題是全面了解和掌握黨中央、國務院的決策部署，相關部門的政策和監管要求，以及行內相關規章制度。因此，審計組在外部政策制度層面收集了《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》等23項宏觀政策制度。在國開行制度層面收集了20項關于項目開發、授信評審、貸款定價等方面的規章制度。通過對政策制度的進一步研究梳理，審計組從精準性、合規性、有效性三個方面確定了20項審計內容，并細化成32個審計要點及相應的審計程序。例如，在精準性方面，審計重點包括行內制定的目錄及統計口徑是否符合國家政策、貸款項目分類是否準確、綠色交通和戰略新興產業等領域的項目是否符合相關政策要求等內容;在合規性方面，審計重點包括評審模式、信用結構的構建、審批流程、風險管控等方面是否合規;在有效性方面，審計重點包括外部合作機制是否搭建、內部業務運行機制是否順暢、貸款成效是否符合預期等內容。

2.科學抽樣，鎖定現場檢查項目。堅持采用非現場數據分析的方法開展審前調查，充分利用國開行相關信貸和數據庫系統、審計非現場監督系統，運用數據篩查模型，對全行長江大保護領域的信貸數據進行統計、篩查和分析。按照“貸款金額大、項目數量多”的原則，在長江上、中、下游各選取2家分行開展現場審計;按照“風險導向、重點突出、特點覆蓋”的原則，從資產質量、借款人性質、貸款類型、項目大小、評審模式、擔保方式、非現場篩查疑似問題等7個維度，在選取的6家分行范圍內抽取了100個現場檢查項目。

3.精準定位，一個項目一個策略。根據抽樣項目的不同特點分配不同的審計要點，將100個項目與梳理的32個審計要點分別進行關聯，每個項目列出3至5個審計要點，在審計方案中明確優先核查列明的審計要點。

（三）落實問題導向，集中審計資源，確保重點突破

1.集中資源。為提高審計效率，充分發揮區域審計資源效能，審計采取集中聯合審計模式。主要包括三個組織層級，第一層級由國開行審計部統籌調度，制定審計計劃和目標，審定審計方案和報告;第二層級由武漢、成都、上海三家審計分部組成聯合審計組，其中，武漢審計分部負責牽頭開展審前調查、編制審計方案、撰寫審計報告等工作;第三層級由三家審計分部派出人員組成現場審計小組，對轄區內的分行進行現場檢查。

2.建立機制。一是建立定期調度機制，三地審計分部定期進行會議溝通，對疑難問題集中研判，統一問題定性的標準和尺度。二是建立共享機制，及時收集現場審計發現的問題，定期發布工作動態，交流共享典型問題案例。三是強化責任，嚴格按照審計方案開展工作，合理安排審計資源，明確責任分工，確保按時完成任務。

（四）聚焦制度完善，提出建設性意見，提升審計價值

1.堅定了發展信心。通過本次審計，厘清了全行長江大保護及綠色發展貸款業務的基本情況，讓行內高管層心中有底。從整體上來看，國開行在該領域的發展方向沒有偏離黨和國家的方針政策，內部的相關規章制度與外部的要求保持了較好銜接，貸款所支持的項目符合環保和綠色發展理念，未來值得進一步大力探索和發展。

2.找到了業務發展中的不足。一是授信評審的差異化不明顯，無法體現綠色發展項目的精準性。二是貸后管理過程中對綠色信貸管理的要求執行不到位，合規性有待進一步完善。三是部分項目建設進度不及預期，貸款成效需進一步落實。

3.提出了針對性建議。一是進一步研究細化相關制度，出臺差異化的授信管理制度。二是建立項目后評價及跟蹤機制，及時關注項目落實效果，保障政策得以貫徹落實。三是加強項目和資金的管理，進一步增強貸款的有效性。

二、經驗總結與借鑒意義

本次審計走出了一條政策落實跟蹤審計的實踐之路，在審計方法論上完成了系統性探索創新，主要是對此類審計中明顯表現出的政策把握難、落實實施難、審計評價難“三難”問題，研究提出了“九解”。

（一）政策把握的難與解

由于長江大保護及綠色發展業務的主管部門多、跨越領域廣、涉及行業多，相關政策制度總體數量多、層級跨度大，在短時間內研究吃透政策精神，存在相當的難度。對此，破解之道是：

一是提升政治站位。增強政治意識，從思想上充分認識政策落實跟蹤審計是內部審計的重要職責任務，是黨和國家監督體系的重要一環，對促進國家政策措施有效落實、防范和化解重大風險、推動內部審計更好服務于國家治理等方面具有重大意義。為此，審計部認真學習習近平新時代中國特色社會主義理論中關于綠色發展的論述，深入學習貫徹習近平總書記推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話精神，全面把握各項政策脈絡，確保審計工作的正確方向。

二是深入開展專題研究。提前有針對性地深入學習把握政策，2019年底就開展了預研究，由武漢審計分部對轄區分行的長江大保護業務進行調研，形成了專項調研報告。2021年結合審計項目開展，以分組專項研究、集中學習、視頻培訓等方式進一步深入學習政策制度，確保每位參與審計人員認識到位、理解一致，為科學推進審計實施成果打下堅實基礎。

三是精心設計審計程序。在審計方案中制定了詳細的審計程序，對照政策制度逐條梳理限制性條款，歸納審計重點，把政策要求對標到審計實踐，規定了為實現審計目標所必須實施的各項具體步驟。通過審計程序，不僅使審計負責人隨時掌握審計工作的進度和方向，還可以避免審計人員忽略重要的審計內容，確保了審計工作質量。

（二）落地實施的難與解

政策落實跟蹤審計必須有一定的覆蓋面，才能全面準確反映實際情況。這就為審計工作帶來如工作量大、統籌難度大等困難。為全面了解情況，充分揭示問題，本次審計抽取了長江上游、中游、下游6家分行的100個項目進行審計，地域跨度大、項目數量多，時間緊、任務重。對此，破解之道是：

一是精準抽樣。在審計方案中創新構建了“集中分析、精準定位、現場核查”的大數據審計模式。首先，通過非現場大數據集中分析，梳理出所有的審計要點，確定抽樣項目;其次，根據抽樣項目不同特點分配不同的審計要點，精準制定每個項目的審計策略;最后，現場審計人員嚴格按照項目分配的審計要點優先進行核查，極大地提高了審計的效率和精準性。

二是統籌實施。強化審計工作統籌謀劃，在充分研究評估本次審計目標、內容、對象、實施難度、資源需求等的基礎上，采取有針對性的審計組織形式和審計策略，實現審計項目貫通聯動、審計資源整合融合、內設機構高效協同、有力保障審計計劃落實。同時，把握審計體系垂直管理內在要求，牢固樹立審計“一盤棋”理念，以有效履行審計部門整體職責為出發點和落腳點，在充分發揮審計分部派出監督作用的基礎上，通過統籌調配，消除審計任務與資源分布結構性不均衡。

三是協同工作。尊重審計項目制的特點和規律，壓實審計組職責，組內強化專業管理、淡化行政邊界、消除條塊分割，簡化流程、提高效率，更好發揮審計獨立客觀的專業監督作用。同時，處理好審計組與審計分部的管理銜接，避免出現管理交叉和管理真空的情況。

（三）審計評價的難與解

與合規、風險類審計具有明確、具體、可操作性的審計依據不同，政策落實跟蹤審計所依據的國家政策制度具有宏觀性、動態性。一些政策從頂層設計到相關制度規定出臺，為適應不同地區不同情況，在總體政策框架內留下了一定的執行選擇空間，由此出現地區之間的差異化、不同政策條線之間的差異化。同時，政府、企業、銀行等有關參與各方，出于自身職能定位考慮，有時對政策的理解把握也會不同。上述因素層層疊加后，使審計評價進入模糊地帶。對此，破解之道是：

一是嚴把政策邊界與鼓勵創新發展相結合。嚴守“政策紅線不能碰”的底線，對相關政策制度中明文規定“嚴禁”“禁止”“不得”類的規定，從審計角度把握為紅線，一旦發現問題，直接定性為最高問題等級。對相關政策制度規定“可以”“原則上”類的規定，綜合政策規定、實際情況、各方面意見，對發現的問題，從初衷、方向、程序、緣由、后果等方面綜合分析，合理劃定容錯界限，客觀審計評價，把“三個區分開來”落到實處。

二是多方聽取意見建議，確保審計評價客觀公允。在現場審計時走訪了各地長江辦、生態環境廳等外部管理部門，對重點項目進行現場實地調研，全方位了解相關情況，從外部聽取了解對國開行工作的意見和評價，綜合考慮各方面因素研究審計評價，確保客觀公允。同時，向國家審計對標，努力實現標準協調、同向發力。在全國層面，政策落實跟蹤審計的倡導者和推動者是審計署，審計署發布的政策落實跟蹤審計結果公告是最權威的政策解讀，對此，審計組深入研究分析相關公告，對標對表研究確定內部審計的評價標準。

三是抓大放小，把握好樹木與森林的關系。對于一般的信貸管理問題，要求被審計單位立查立改，如能落實的不做進一步追究;對于普遍性、同質性的問題，歸納總結其產生的規律，從管理體制機制上予以反映;對于個性化的突出問題，深入分析其產生的原因，由點及面揭示隱患。

（執筆人：張軍）