穩脫貧下基層金融機構普惠金融服務實施的問題及對策研究

□郭艷斌，唐 玲，李 葉

（湖南文理學院，湖南 常德 415000）

我國第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要提出全面實施鄉村振興戰略。無論是鞏固拓展脫貧攻堅成果，還是深化農業供給側結構性改革等，都需要金融服務的支持。鄉村振興戰略的實施需要資金、人才、土地等關鍵要素的支撐，然而長期以來各種要素傾向于由農村流向城市，農村的資源要素嚴重匱乏。

普惠金融也稱包容性金融，其秉承充分增加社會發展中弱勢群體在金融服務占比的發展理念。關于普惠金融的概念界定，周小川（2015）[1]、姜頡（2018）[2]等提出普惠金融的服務對象是社會各階層，尤其是農民群眾、低收入群體和小微實體經濟；星焱（2016）[3]總結分析了普惠金融的發展特點，其落腳于可持續性、價格和理性、便利性、安全性和全面性；郭田勇（2015）、丁瀟（2015）、韓菡（2020）分別提出普惠金融的功能在于支持實體經濟和消除全球貧困事業。

普惠金融的概念于2006 年被中國學者引入，主要是通過小額信貸、微型金融概念的延伸和擴展，闡明普惠金融的內涵，同時也闡明這一內涵是金融公平性的體現。其他學者提出普惠金融的本質是以商業可持續的形式，為包括貧困人群在內的所有人提供多方位、多角度的金融服務。

對于普惠金融在我國的實施途徑，很多學者針對相應問題提出了建議，楊鑫等（2020）[4]提出應加強基礎設施建設，即增設銀行網點、升級銀行服務網點、提升網點業務水平等。劉靜（2018）指出創新金融產品和服務模式，要針對普惠金融的主要服務對象和業務進行再造。陳永明等（2018）[5]提出的強化政府部門管理與服務職能，將農村金融機構的業務和機構準入等行政許可事項與政府職能相掛鉤，與政府的各項扶持政策措施相結合，引導金融機構加大對農村經濟的支持力度。王艾君（2018）[6]提出強化宣傳教育，提升普惠金融素養，減少社會人群對金融知識的“文盲率”，發揮教育引導作用等。

2013 年普惠金融在我國開始實施，并逐步發展成我國金融體系的重要構成部分。2015 年國務院發布《推進普惠金融發展規劃（2016—2020 年）》，將普惠金融的實施提升到國家戰略高度。2017 年《政府工作報告》明確要求，金融機構通過設立普惠金融業務部門，并以“三農”問題和小微企業為重點關注對象，以解決其融資困難的問題。如何應用普惠金融理念和途徑，使農村金融服務發展落后的缺陷得到改善，成為亟待解決的重要問題[7]。

1 我國農村普惠金融的實施現狀

1.1 實施主體的擴大與多元化發展

在多重政策引導及落實下，傳統的金融機構與很多新興的金融機構都紛紛設置普惠金融事業部，普惠金融主體得到擴大且呈現多元化發展。由全國性金融機構逐漸擴展到地方金融機構，并發展到農村地區的金融機構。

金融機構不僅將普惠金融納入金融服務業務體系，也納入到管理體系中。例如，建設銀行構建了將普惠金融與金融扶貧相結合的普惠金融指標，并將該指標融入年度KPI 考核標準中。

1.2 普惠金融服務與信息技術發展相結合

在金融科技的推動下，普惠金融產品和服務不斷發展創新。“互聯網+”、大數據、云服務等分享經濟理念和實踐的發展，延長了傳統的普惠金融服務路徑。金融科技的應用在一定程度上擴大了銀行普惠金融的覆蓋范圍，尤其是農村偏遠地區。金融機構網點在農村地區的分布規模和數量達到了近年來的最高點。根據相關統計數據顯示，我國農村地區銀行網點數量總體上呈上升趨勢[8]，如圖1 所示。

圖1 2015—2018 年我國農村地區銀行網點數量

1.3 利好政策和監管政策不斷出臺

政府報告不斷推出發展普惠金融的利好政策、監管政策。自2010 年，我國加快了普惠金融的發展進程。2013 年，黨的十八屆三中全會提出了“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”的相關理念。2015 年發布的《推進普惠金融發展規劃（2016—2020 年）》，從宏觀層面為普惠金融的發展提出了整體思路，明確了使普惠金融發展得以推進的基本原則和發展目標，標志著我國普惠金融創新改革正式開啟。2017 年、2018 年《政府工作報告》再次倡導各金融機構提升自身能力，擴展具備普惠金融性質的業務[9]。

除了正面的支持和引導，國家和地方層面相繼出臺了一系列監管政策約束負面情況，以降低金融風險。2019 年政府發布的普惠金融發展報告中指出，要加大對普惠金融的監管力度，就如何監管給出了明確建議，例如，嚴格把控考核評估、完善差異化普惠金融監管機制等。提出優化普惠金融重點領域監管考核目標，實現差異化導向、開展“百行進萬企”融資對接民營及小微企業政策落實專項檢查、強化普惠金融業務統計的界定和監測分析措施。

1.4 國家戰略實施對普惠金融的需求增強

我國已將普惠金融的實施和發展正式提升到國家戰略高度。黨和中央制定了許多具體的、覆蓋到農村的政策和措施，以此促進建立一套與現代經濟社會相適應的普惠金融發展體系，加強普惠金融在現代社會的涉入廣度和深度。

2013 年，黨的十八屆三中全會首次提出發展普惠金融，提高金融市場的活力。2015 年《政府工作報告》中指出，要通過提高金融服務水平，持續擴大金融市場。在此之后，黨中央議決的《推進普惠金融發展規劃（2016—2020 年）》將普惠金融的發展上升至國家戰略高度。2017 年，《政府工作報告》要求各大銀行設立普惠金融事業部，以解決小微企業融資困難的問題，同年還確定了普惠金融的重點關注對象為小微企業和“三農”問題。黨的十九大報告把解決好農村、農業、農民問題作為黨政工作的重點，必須實施鄉村振興戰略[10]。

普惠金融對貫徹落實鄉村振興和全面建設小康社會戰略目標具有不可替代的作用，國務院于2016 年在《推動普惠金融發展規劃（2016—2020 年）》中明確指出，到2020 年，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，這一規劃為我國普惠金融的建設搭好了框架、鋪好了道路。國家和地方應追蹤監督發展普惠金融的政策規劃落實情況，金融機構的服務和實施效率是追蹤的重點對象。

“十四五”規劃和鄉村振興戰略對普惠金融的應用和發展提出實踐需求。由于經濟底子薄、文化技術水平低等方面的原因，導致鄉村振興的落實雖有政策的支持與指導，但在建設過程中仍存在一些問題。

在這樣的背景下，鄉村金融的發展顯得更加舉步維艱。實施鄉村振興需要資金、人才、土地等關鍵要素的支撐，長期以來，各種要素不斷由農村流向城市，農村的資源要素嚴重匱乏，鄉村振興面臨著產業水平低下、可持續發展能力不足的問題。農村大中專畢業生也不斷涌向城市發展，留在農村的大多為老弱病殘婦，鄉村“空心化”嚴重。與此同時，縣鄉服務“三農”的干部隊伍專業技術人才匱乏，服務針對性弱，農村的文化技術水平偏低，加大了鄉村振興建設的難度。例如，村民的思想意識水平不適應鄉村建設、村民的參與積極性不高等[11]。

2 存在的主要問題及原因分析

2.1 信用信息采集成本高

農村金融服務信用評估所需的信息數據主要通過3 種渠道收集，分別為實地調查、所屬村委會和征信系統。目前，農村開展金融服務的障礙是信用信息收集和評估困難，從而導致人力等成本增加。這也是很多金融機構對農村提供金融服務望而卻步的原因。信用信息采集成本高主要有兩點原因。其一，征信在農村沒有完全發展起來，征信信息與信用記錄不完整，銀行獲取農戶金融信息的渠道較少。其二，商業銀行之間存在競爭關系，不會公開共享用戶的信用評價，一位農戶的信息需要兩家或多家銀行重復記錄。

2.2 貸后風險大

農村普惠金融貸款客戶主要是當地農民和小微企業，其中農戶的還款來源主要依靠其農業收入。但農業存在經營周期長、容易受氣候等自然因素影響等特點，導致其收入不穩定。由于農業生產的不可控、不可預見因素，農戶可投保的保險受到限制，一般保險公司對農業保險承保積極性不高。

2.3 農民參與普惠金融主動性低

農民對金融的認知仍停留在傳統借貸層面，對于普惠金融的理念知之甚少。問卷調查數據顯示，農村普惠金融推廣困難的原因是大多商業銀行的普惠金融業務存在產品和服務單一、金融科技手段應用范圍狹窄等問題，不能完全滿足客戶需求。這些問題導致農民參與普惠金融的主動性低，貸后風險及信用信息采集難度大，是阻礙農民參與普惠金融的主要原因。

2.4 農村金融體系不完善

農村金融機構有信貸業務、支付結算業務、賬戶管理以及其他業務等，業務重復性高，可替代性大。隨著市場競爭加劇，大多數農村金融機構更加重視存款業務。農民存款傾向顯著等因素導致農村金融機構放貸和吸儲嚴重失衡。

3 農村普惠金融有效可持續推進的對策建議

3.1 建立健全信息采集與更新制度

建立小組負責機制、區域設立負責人與村委會等基層單位形成固定合作模式，定期、定時對某區域進行信用信息采集。同時，對主動配合信用信息采集的農民、村委會或生產大隊予以貸款利率傾斜或其他獎勵；銀行之間建立大數據信息共享系統，積極利用現代金融工具與政府征信系統相關聯，并及時更新征信系統數據內容，避免重復登記。

3.2 完善貸后政策

政府普惠金融補貼政策適當向相應保險公司農業貸款風險類業務傾斜，建立貸后損失風險管理機制，提高保險公司承保積極性。建立相應的普惠金融風險管理部門與就業部門開展合作，提高農民就業率，提升農民償還能力。加強對保險公司的社會義務與責任教育，使其積極主動承擔建設社會的責任。依據農村實情與農民償還能力，因地制宜，適當降低風險監管標準。

3.3 簡化審貸流程

相關部門應適當降低貸款難度，實事求是，減少貸款審核阻力。在政策允許范圍內調整貸款利率，提升貸款吸引力。積極與當地基層政府建立長效溝通機制，緊隨政策大方向，把握基層小領域，靈活調整當地普惠金融方針。

3.4 建立多元化、全方位的普惠金融體系

各方在已有基礎上創新管理模式。銀行加強內部合作度和商業性。政府加強對農村普惠金融市場的政策規范與監管，建立政府、金融機構、農戶等多方交流溝通平臺，促使農村普惠金融參與方充分進行經驗交流與學習。依據當地實情靈活變通，建立以合作性金融和商業性金融為基礎、政策性金融為輔助的差異化普惠金融體系。