黨的十八大以來我國農村教育的改革與發展

□姚 巖

黨的十八大以來，黨中央高度重視教育在鄉村振興中的作用，持續采取有力措施促進城鄉教育均衡和一體化發展，努力讓每個孩子都能享有公平、有質量的教育，以阻斷貧困的代際傳遞。

一、黨的十八大以來我國農村教育改革與發展的成效

（一）農村教育投入明顯增加

2012—2021 年，我國財政性義務教育經費從1.17 萬億元增加到2.29 萬億元，占國家財政性教育經費投入的比例始終保持在50%以上。[1]黨和國家不斷改進和完善農村教育投入機制，農村教育投入明顯增加。

我國建立了城鄉統一、重在農村，中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉義務教育經費保障機制，農村中小學生均一般公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公用經費支出明顯增加。農村學前教育投入在學前教育國家財政性經費中的比例不斷提升，2016年農村學前教育財政性經費占比達到了51.27%[2]。

（二）農村學生受教育機會不斷提升

黨和國家持續采取有力措施保障農村學生平等的入學和升學機會，農村學生受教育機會由此不斷提升。

2021 年全國幼兒園數量達到29.5 萬所，比2011 年增長了76.8%，其中60%左右的新增幼兒園分布在農村地區，且農村普惠性幼兒園覆蓋率達到90.6%，每個鄉鎮基本形成有一所公辦中心園，大村獨立辦園、小村聯合辦園的格局，[3]極大地提升了農村兒童的入園機會。

2021 年全國九年義務教育鞏固率達到95.4%，比2012 年提高了3.6 個百分點，因貧輟學學生自2020 年底保持動態清零；國家、地方和高校三個層次高等教育專項計劃的實施，建立了農村學生進入重點高校的長效機制，累計錄取農村和貧困地區學生82 萬余人。[4]在黨和國家進一步 “加大對農村地區、民族地區、貧困地區職業教育支持力度” 的背景下，農村學生接受職業教育的機會也顯著增加。

（三）鄉村教師隊伍建設成效顯著

黨的十八大以來，國家聚焦鄉村教師隊伍建設，不斷補齊政策短板，加強政策之間的歷時協同、部門協同和措施協同[5]，出臺 《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》和 《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》 等頂層設計性文件，建構了一支補充機制多元化、結構科學合理、支持服務體系愈加完善、留任意愿高且專業化水平明顯提升的鄉村教師隊伍。

我國現已建立起包括 “特崗計劃”、公開招聘畢業生、本土定向培養、城鄉教師交流輪崗、退休支教等多種方式在內的鄉村教師補充機制。農村學校師資供給日益充裕，師生比由2001 年的1∶22.68 提升至2018 年的1∶11.51[6]，教師隊伍的年齡、性別和職稱結構日趨科學合理：2020 年我國鄉村教師隊伍中35 歲（不含）以下的青年教師占比43.4%，男教師占比接近40%，本科以上學歷的教師占比51.6%，具有中級以上職稱的教師占比44.7%，結構趨于科學合理。

鄉村教師支持服務體系日益完善，中西部22 個省份8 萬所鄉村學校的129.8 萬名教師受益于鄉村生活補助政策，[7]31 個省/自治區鄉村小學教師人均實發工資和補貼超過縣城。[8]日益完善的服務體系提升了鄉村教師的留任意愿，83.46%的鄉村教師表示愿意繼續留在鄉村學校任教。[9]除此之外，鄉村教師的專業化水平也在近十年來明顯提升，“國培計劃” 累計培訓校長、教師超過1700 萬人次，大幅提升了農村校長管理和農村教師教學的水平。[10]

（四）農村學校布局進一步優化

我國農村學校曾一度呈現出“鄉村弱，城鎮擠” 兩極分化的現象，黨的十八大以后，基礎教育學校布局堅持以人為本，盡量使每個適齡兒童都能 “上好學”，享受到公平而有質量的教育，促進了農村學校布局的優化。

《國務院關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》 《教育部辦公廳關于農村義務教育學校布局調整有關問題的通報》 《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》 等文件相繼頒布，加強了對小規模學校、教學點和鄉鎮寄宿學校的建設，提高了補助水平。[11]鄉村教學點數量因之持續增加，鄉村小規模學校占比穩定，占全國小規模學校總數的87.98%，[12]保障了學生就近入學的機會。

國家同時出臺 《農村普通中小學校建設標準》，采取措施有序擴大縣鎮學位供給，消除現有大規模、大班額學校，嚴防新的大規模、大班額學校產生。2012—2021年，我國大班額比例由17.8%降至0.71%，超大班額比例由6.6%降至0.01%。[13]

（五）農村辦學環境極大改善

黨的十八大以來，我國愈加重視農村學校標準化建設，辦學環境得到極大改善。

這一時期，我國繼續深入實施農村及貧困地區義務教育薄弱學校改造重大項目，加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設，出臺《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（2017 年），對農村學校辦學條件的改善與優化狀況進行評估。十年間，中央和地方累計投入14 000 多億元，農村中小學學校危房面積不斷減小，學校信息化水平不斷提升，“最好最安全的建筑在學校” 得到農民群眾的公認。[14]

我國農村小學危房面積從2009 年的8989.4 萬平方米減少到2016 年的714.14 萬平方米，減少92.06%；農村初中危房面積從2009 年的4732.97 萬平方米下降到2016 年的469.86 萬平方米，減少90.07%；農村小學建網學校比例從2012 年的11.84%增加到2017年的56.81%，生均計算機配置從2012 年的0.05 臺提升至2017 年的0.12 臺，農村初中建網學校比例從2012 年的38.69%增加到2017 年的68.33%，生均計算機配置從2012 年的0.11 臺上升至2017 年的0.21 臺。[15]

（六）弱勢群體教育環境更加友好

黨的十八大以來，黨對以隨遷子女、農村留守兒童、貧困兒童，以及 “三區三州” 兒童為代表的農村弱勢群體教育愈加重視，優化了他們的教育環境。

在堅持 “兩為主” 的基礎上，黨和國家鼓勵地方政府通過購買服務豐富義務教育階段的學位供給，探索建立以積分、居住證為依據的入學政策。[16]家庭、政府、學校、社會力量積極參與的農村留守和困境兒童關愛服務體系逐步得到建立。我國出臺20 多項與學生資助有關的政策，覆蓋所有學段，保障不讓農村和城市的任何一名學生因家庭經濟困難而失學。[17]黨的十九大以后，明確以 “三區三州”為重點開展教育脫貧行動，學前教育毛入園率快速提升，義務教育鞏固率顯著提高，面向貧困地區優秀人才的培養力度加大，學生資助項目和覆蓋面擴大，“三區三州” 教育環境明顯得以改善。

二、黨的十八大以來我國農村教育改革與發展的經驗

（一）堅持黨在教育上的全面領導

堅持黨在教育上的全面領導是我國農村教育事業改革和發展的政治保證。從中國共產黨成立之日起，便非常重視農村教育問題，強調農村社會和教育對整個國家穩定、繁榮和發展的重要性，且一直在農村教育改革和發展方面進行積極探索。[18]黨中央更是看到了大力發展農村教育在阻斷貧困的代際傳遞，以及鄉村振興中的重要性，進一步重視農村教育改革與發展。中國共產黨執政為民，堅持以人民為中心的發展方向，竭力滿足廣大人民群眾在公共服務上的需求，教育便是其中一個重要目標。農村人口是我國人口構成的主要部分，關注廣大農民群眾的教育訴求，努力辦好他們滿意的教育也是中國共產黨在公共服務供給上的重要目標之一。

除此之外，中國共產黨在發展過程中還非常注重提升自身能力，著力 “增強改革系統性、整體性、協同性”[19]。具體到農村教育上，黨和國家在原有基礎上加強頂層制度設計，從中華民族偉大復興的戰略高度調整農村教育事業的發展定位，將發展重點放在 “補短板” 上，尤其重視農村教育的經費投入、師資隊伍建設和弱勢群體教育等問題，[20]通過細化補充、強化保障、優化管理和深化質量等方式不斷完善相關政策。

（二）堅持教育公平的價值選擇

教育公平是指 “每個社會成員在享受公共教育資源時受到公正和平等的對待”，主要包括起點公平、過程公平和結果公平三種表現形式。追求教育公平是黨的十八大以來我國農村教育改革和發展的重要價值選擇。

從新中國成立到21 世紀初葉，我國已經基本實現了農村學生 “有學上” 的目標，基本實現了教育起點上的公平，此后農村家庭對 “上好學” 的訴求日益凸顯。習近平總書記強調要關注教育公平問題，滿足廣大人民群眾對 “上好學” 的需求。黨的十八大報告提出，“大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜”，黨的十九大報告再次強調 “推進教育公平”，2018 年的全國教育大會 “把教育公平作為國家基本教育政策”，這些論述豐富了我國教育公平的內涵，也彰顯了黨和國家在建設農村教育事業過程中始終堅持促進教育公平的價值目標。[21]

為此，國家加強教育公平的頂層設計，為更高層次和高質量的教育公平提供了堅實保障。2015 年修訂后的 《中華人民共和國教育法》，將 “國家采取措施促進教育公平，推動教育均衡發展” 寫入總則，明確將教育公平從教育發展的價值追求和政策要求上升為國家意志。[22]2016 年7 月，國務院頒布了 《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，以法律形式明確提出了 “城鄉教育一體化” 的戰略，主張發揮城市教育對農村教育的補給力，深化城鄉間的教育資源配置，擴大鄉村優質教育資源的有效供給，最終實現城鄉教育優質均衡的目標。

（三）形成多元主體協同參與的工作機制

地理因素、歷史積累、傳統城鄉二元體制、城鎮化進程等多重因素的疊加，使得農村教育在發展過程中面臨著多重困境，突破這些困境需要綜合協同多方力量與關系。黨的十八大以來，我國充分發揮制度優勢，注重協同發展，形成了多元主體協同發展農村教育的機制。這種協同既包括不同層級政策執行主體之間的協同，即央地之間的協同，也包括同一層級不同部門、組織機構之間的協同。

在鄉村教師隊伍建設上，除了在國家層面出臺 《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》（以下簡稱《計劃》）之外，各省（市）也紛紛出臺了 “支持計劃實施辦法”，開啟了新時代鄉村教師隊伍建設的新征程。[23]《計劃》 本身不僅從“拓寬鄉村教師補充渠道” “增強鄉村教師職業吸引力” “提升鄉村教師能力素質” 三個方面突出政策措施協同，也強調教育行政部門與財政、編制、人力資源與社會保障等部門的協同。[24]在教育精準扶貧上，我們構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體社會扶貧體系。[25]在農村兒童，尤其是留守兒童的關愛體系上，我們堅持家校社合作，建構學校、社會和家庭協同育人的環境，這些都是多元主體協同參與工作機制建立的表征。

三、我國農村教育改革與發展的未來展望

農村教育改革與發展無論是對于實現教育現代化，還是全面建設小康社會的目標都具有重要意義。未來我們需要在堅持原有經驗、鞏固原有成效的基礎上，通過加強鄉村高質量教師隊伍建設、建設更加適切性的農村教育課程體系，激活農村教育發展的其他內部要素，并建構起城鄉教育一體化的監測體系，實現農村教育的提質增效。

（一）加強高質量鄉村教師隊伍建設

盡管從縱向層面看，黨的十八大以來，我國鄉村教師隊伍建設取得了顯著成效，但與城市相比，鄉村教師隊伍質量不高的問題依然突出。未來隨著鄉村教師 “量的滿足” 基本實現，我們要將重點轉向教師隊伍 “質的提高”。

具體來說，在繼續加強對鄉村教師師德師風教育的同時，我們還要關注鄉村教師的職業認同問題，增進鄉村教師對鄉村文化的了解，充分發揮鄉村教師在鄉村文化傳承和鄉村振興中的作用。在發展路向上，我們有必要構建一體化的“輸入—輸出” 機制：激發 “輸入”活力，明確鄉村教師的職業準入標準；強化 “過程” 質量，落實鄉村教師綜合素質培養；提高 “輸出”門檻，加強鄉村教師素質監控；轉變 “培訓” 思維，建立鄉村教師培訓的分級反饋機制。[26]

（二）建設更有適切性的農村教育課程體系

文化是鄉村振興之魂，而農村教育和課程則是鄉村文化的 “孵化基地”。當前我們尚未充分認識到農村教育的特殊性，照搬城市課程體系，會導致農村教育實踐在孵化和振興鄉村文化中的作用不夠突出。未來農村教育在發展過程中要注重加強建設更加具有適切性的課程體系。

具體來說，我們要認識到農村教育在傳承農村文化中的重要作用，重視鄉土特色課程的開發問題；要充分利用農村的自然、社會、產業和文化等特色資源，改革與完善學校課程設計與內容安排；要尊重鄉村兒童原有的生活經驗和認知基礎，探索出符合農村社區和兒童特點的現代化教育模式，鼓勵學生在此過程中進行主動學習、參與學習和體驗式學習。[27]除此之外，還要重視提升校長在地化課程領導力與教師素養，以便更好地設計、實施和評價課程。

（三）激活農村教育發展的其他內部要素

當前我們已經建立了多元主體協同參與農村教育發展的工作機制，但這些主體大多屬于農村教育發展的外部要素，相對而言，以基層黨組織、廣大民眾為代表的農村教育發展的內部要素，有待于進一步被激活。

為此，基層黨組織需要加強對黨的理論的學習，以黨建為統領，緊跟時代步伐，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用，實現黨對教育事業的全面領導；拓展農村廣大群眾參與農村教育的渠道，發揮他們歷史創造者主體的功用，延展農村教育的發展空間。[28]數字教育的時代背景下，學校作為鄉村教育治理的主要場域，要積極落實政府推行的教育數字化和教育治理現代化的戰略，協調好來自教師、社會、家長等方面的訴求，為社會、家長參與鄉村教育治理提供良好條件。[29]

（四）構建城鄉教育一體化的監測體系

城鄉教育一體化是農村教育改革與發展的重要目標，當前我國雖然已經采取一些措施對城鄉教育一體化的效果進行評價，但存在評價方式相對傳統的問題，影響了評價的全面性和準確性。

未來我們可以充分發揮大數據在教育質量監測中的作用，構建城鄉教育一體化的監測體系。定期對城鄉教育進行有效、客觀、準確的監測，通過數據采集、核查、分析、報告和使用機制，對城鄉教育差距進行全面、準確的把握，及時發現問題并采取有效干預措施，促進城鄉教育一體化。[30]