實現基本普及普惠的新跨越
——黨的十八大以來我國學前教育發展的成就及未來展望

□羅 媛

黨的十八大以來，我國將公益普惠作為學前教育發展的戰略重點，不斷增加對學前教育的投入，合理配置學前教育資源，學前教育實現基本普及，“入園難”“入園貴” 的難題得到破解。

一、主要成就

黨的十八大以來，針對學前教育，我國先后出臺了 《幼兒園教職工配備標準》 《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》 《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》等一系列政策文件，實施了三期學前教育行動計劃，啟動了 《中華人民共和國學前教育法》 的立法工作，黨的十九大報告將 “幼有所育” 作為保障和改善民生的重要內容，構建了廣覆蓋、?；尽⒂匈|量的學前教育公共服務體系，推動了學前教育向公益普惠的方向發展，人民群眾對學前教育的滿意度不斷增強。

（一）學前教育毛入園率和普惠率顯著提高，完成普及普惠目標

據2011—2021 年全國教育事業發展統計公報數據來看，2020年，我國學前三年毛入園率達到85.2%，普惠性幼兒園在園幼兒比例達到84.74%，實現了中共中央、國務院于2018 年11 月7 日發布并實施的 《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》 所規定的目標。2011 年，我國幼兒園數量為16.7 萬所，在園幼兒數量為3424.4萬人，2021 年，我國幼兒園數量達到29.5 萬所，在園幼兒數量達到4805.2 萬人。全國學前三年毛入園率由2011 年的62.3%提高到2021 年的88.1%。作為世界規模最大的學前教育，實現了跨越式的發展，取得了歷史性成就。

（二）經費投入不斷增加，為完善學前教育公共服務體系提供保障

1.幼兒園財政性教育經費占全國各級各類財政性教育經費的比例明顯提高

十年間，我國學前教育經費投入尤其是公共教育經費投入不斷增加。從教育部發布的歷年全國教育經費執行情況統計快報看，幼兒園經費總投入從2011 年的1019 億元上升為2020 年的4203 億元，其中，財政性教育經費從2011 年的416 億元上升為2020 年的2532億元。從各級各類教育經費的占比來看，幼兒園經費占全國各級各類教育總經費的比例從2011 年的4.3%提高到2020 年的7.9%，而幼兒園財政性教育經費占全國各級各類財政性教育經費的比例從2011 年的2.2%提高到2020 年的5.9%。[1]

2.財政性教育經費占幼兒園總經費的比例顯著上升

十年來，在 “政府投入為主，家庭合理分擔” 的成本分擔機制下，各地建立起了生均撥款、收費、資助一體化的學前教育經費投入機制，逐步加大了財政性教育經費在學前教育經費中的投入比例。根據歷年中國教育經費統計數據計算，財政性教育經費占幼兒園總經費的比例從2011 年的40.8%增加到2019 年的48.9%。相比之下，學費占幼兒園總經費的比例有所下降，從2011 年的48.4%下降為2019 年的47.4%。隨著學前教育的普及，一些地方嘗試探索實行一定年限的免費教育。如甘肅省實行了學前三年免費教育，陜西省實行了學前一年免費教育。江蘇、遼寧等省份也鼓勵在有條件的地區實施學前一年免費教育。[2]

（三）多渠道增加公辦學位資源，緩解“入園難”問題

一直以來，“入園難” 問題主要表現為入公辦幼兒園難，隨著“二孩” 政策的放開，公辦學前教育資源更顯緊缺。為應對入園需求，2018 年11 月，中共中央、國務院印發 《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，要求新建改擴建一批公辦園、每個鄉鎮原則上辦好一所公辦中心園、小區配套幼兒園由當地政府統籌安排辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園等舉措，并要求 “逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020 年全國原則上達到50%”。隨后，各級政府紛紛出臺配套政策加以落實，根據歷年全國教育事業發展統計公報數據計算，我國公辦幼兒園在校幼兒占比由原有的下降趨勢轉為顯著提高，從2018 年的43.3%提高到了2021年 的51.9%。2011—2021 年，我國公辦幼兒園數量從2011 年的5.1萬所增加到2021 年的12.8 萬所，公辦幼兒園占比從2011 年的30.8%增加到2021 年的43.5%。

（四）扶持與監管社會力量辦園，推動普惠性民辦幼兒園健康發展

1.開展小區配套幼兒園治理，扶持普惠性民辦幼兒園

2018 年以來，我國出臺了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》 《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》 《關于進一步做好城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》 等文件，對城鎮小區配套幼兒園的規劃、建設、移交、使用不到位等問題進行治理，要求保障已經建成的小區配套民辦幼兒園辦成公立幼兒園或普惠性民辦幼兒園。在政策的推動下，各省都制定了普惠性民辦幼兒園認定標準，逐年確定普惠性民辦幼兒園，為實現普惠率達到80%的目標提供了重要保障。而普惠性幼兒園在獲得政策扶持的同時，也要按照政府限價標準降低收費，減輕了家長的負擔，破解了 “入園貴” 的難題。

2.遏制過度逐利行為，維護學前教育公益性

近年來，我國在辦園方向、辦園行為上對民辦幼兒園進行了規范，對社會資本在學前領域的過度逐利行為作出了明確限制，維護了學前教育的公益普惠性，促進了民辦幼兒園的規范發展?！蛾P于學前教育深化改革規范發展的若干意見》 明確規定了 “社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園”。該文件還對民辦幼兒園上市作出了禁止性規定，要求 “民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市”。

（五）將教育資源向農村地區和弱勢群體傾斜，基本建成城鄉學前教育公共服務體系

向農村地區和弱勢群體增加學前教育的投入、普及學前教育，是消除貧困代際傳遞的重要戰略。黨的十八大以來，我國堅持以人民為中心發展學前教育，連續三期學前教育行動計劃擴大了農村學前教育資源，第三期學前教育行動計劃要求為農村地區和邊遠貧困地區補充合格的幼兒園教師，在編制上予以政策傾斜。從2010 年到2018 年，農村地區幼兒園總數增加61.6%。在新增資源總量中，農村幼兒園占69.8%，以 “三區三州” 為代表的深度貧困地區通過實施 “一村一幼” 和免費教育措施，學前教育普及率大幅提升。[3]據各省教育廳公布的數據顯示，2020 年，西藏、云南、貴州學前三年毛入園率分別達到了87.7%、88.8%、90.3%。2021 年，我國農村普惠性幼兒園覆蓋率達到90.6%。[4]在脫貧攻堅的偉大實踐中，各級政府用發展教育精準扶貧，通過建立學前教育資助制度做好貧困家庭幼兒資助工作。

（六）初步建立幼兒園教師配備和工資待遇保障機制，師資力量進一步加強

黨的十八大以來，我國通過依法保障幼兒園教師工資及時足額發放，倡導同工同酬，擴大學前教育專業教師培養規模、實行教師輪訓制度、落實幼兒園教師持證上崗制度等措施大力加強幼兒園教師隊伍建設。2021 年，全國幼兒園園長和專任教師總數超過了350 萬人，比2011 年增加了200 萬人，生師比從2011 年的26∶1，下降到2021 年的15∶1。[5]幼兒園教師的專業水平也不斷提升，按照 《幼兒園教職工配備標準（暫行）》 的要求基本實現了 “兩教一?！?的配備標準。2021 年，全國學前教育專業的本?？飘厴I生達到26.5 萬人，[6]實現了 《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》 規定的 “20 萬人以上” 的學前教育教師培養目標。

（七）基本形成幼兒園保教質量評估監管體系，“小學化”現象得到糾正

學前教育需要尊重幼兒的身心發展規律和學習特點，以游戲為基本活動。我國先后印發 《幼兒園園長專業標準》 《幼兒園工作規程》 《關于開展幼兒園 “小學化”專項治理工作的通知》 《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》 《幼兒園辦學行為督導評估辦法》 《幼兒園保育教育質量評估指南》，為保證辦園行為提供了規范，改善了幼兒園的教育環境和辦學條件，糾正了幼兒園 “小學化” 的教育方式，提高了科學保教水平，引領學前教育向高質量、內涵式發展邁進。

二、目前仍存在的問題

雖然我國學前教育在近幾年取得了令人矚目的成就，但是，不論是和發達國家相比，還是和我國建設教育強國的目標相比，還面臨著以下幾方面的不足。

（一）距離全面普及學前教育還存在差距

在經濟合作與發展組織（以下簡稱 “經合組織”）國家，為保障起點公平，將義務教育的時間提前已經成為近年的政策改革重點。在哥倫比亞、希臘、荷蘭、波蘭和瑞典，義務教育的時間開始于小學入學一年之前。在法國、匈牙利、以色列和墨西哥，義務教育在3 歲就開始了。[7]在我國，目前已經實現幼兒園普惠率達到80%的目標，2025 年要達到85%，但是我國農村學前教育發展依然滯后，城鄉學前教育普及率、質量差距仍然存在。同時，經濟貧困、留守及流動等群體兒童接受學前教育的機會與質量問題也還很嚴峻，幼兒園大班額現象還較普遍，一些地區的學前教育基礎設施和課程建設依然薄弱，上學交通不便，缺乏幼兒游戲的課程、教具和環境。

（二）學前教育經費投入水平有待進一步提高

根據諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯等的研究，早期教育階段處于認知和語言能力的敏感期，進行早期教育投資獲得的回報率最高，之后回報率會隨著年齡的增大而降低，對于弱勢群體兒童尤其如此。[8]美國 “拯救兒童（Save the Children）” 學前教育與發展項目的實施結果表明，1 美元的投入能夠帶來15—17 美元的回報。[9]因此，發達國家都很重視學前教育的投入。在經合組織國家，政府部門至少承擔50%的學前教育經費，并對私立幼兒園進行資助。在新西蘭，99%的幼兒進入私立幼兒園就讀，但來自私人的經費僅占總經費的20%。[10]相比之下，我國學前教育經費來自學費的比例較高，社會參與投入嚴重不足。幼兒園除學費外的舉辦者投入、社會捐贈收入及其他教育經費之和不足5%，[11]還有待得到進一步的鼓勵。

（三）部分地區普惠性民辦幼兒園獲得的支持力度不高

由于各地對普惠性民辦幼兒園的經費保障不平衡，部分普惠性民辦幼兒園發展較為艱難。在沒有公立幼兒園的村鎮，有的普惠性民辦幼兒園辦學水平不高，難以通過普惠性幼兒園資格認定并獲得財政補貼，家長的學費負擔依然較重。對非教辦普惠性幼兒園，半數省市生均經費標準只有500 元，最低才300 元。[12]在這些地區，普惠性民辦幼兒園在降低學費的情況下承擔著高昂租金和辦學成本，加大了辦學壓力。同時，由于減少了一些高收費的特色課程，普惠性民辦幼兒園在生源競爭中處于公立幼兒園之后的次選，在公辦幼兒園學位增加的情況下，部分幼兒園生源流失明顯。

（四）幼兒園教師的待遇、地位和專業化程度有待進一步提高

目前，公辦幼兒園的在編教師和不在編教師之間、民辦幼兒園教師和公辦幼兒園教師之間的工資、福利待遇、社會保障、晉升機會仍存在差距，同工不同酬現象依然嚴重，民辦幼兒園教師的流動性仍然較強。在有的地區，幼兒教師數量短缺，保教質量參差不齊等問題還普遍存在。城鄉幼兒教師編制差距較大，農村幼兒教師編制嚴重不足。

三、未來展望

從未來趨勢來看，推進學前教育全面普及普惠安全優質發展，保障廣大兒童的起點公平將是我國在2035 年之前的長期目標。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，“十四五” 期間，要將 “學前教育毛入園率提高到90%以上”?！督逃F代化2035》也提出我國要 “以農村為重點提升學前教育普及水平，建立更為完善的學前教育管理體制、辦園體制和投入體制，大力發展公辦園，加快發展普惠性民辦幼兒園?！?/p>

（一）建立和完善學前教育的法律保障機制

目前，我國正在加快推進學前教育的立法，從法律上明確學前教育的性質、地位和目標，確立公益普惠的基本方向，明確學前教育的發展原則和辦園體制，建立學前教育的政府、家庭、社會各方責任，健全學前教育機構設置的標準，建立學前兒童資助制度，保障學前教師的地位和待遇。例如，根據2020 年發布的 《學前教育法》（征求意見稿）第六條，“發展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發展普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規范社會力量參與?！?又如，根據 《中華人民共和國教師法（修訂草案）》（征求意見稿）第三十八條，“中小學、幼兒園教師的平均工資收入水平應當不低于或者高于當地公務員的平均工資收入水平?！?學前教育法律制度的建立和完善將有力保障學前兒童享有公平而有質量的普惠性學前教育。

（二）完善學前教育的公平保障機制

第一，進一步提高農村學前教育的入學率和普惠率，提質擴容，保障入學機會和教育起點公平。第二，改善農村幼兒園的基礎設施和交通條件，通過政府財政補貼為偏遠地區優先配置校車，促進教育資源分配上的公平。第三，完善學前教育的政府資助制度，在進一步實施貧困家庭學前教育資助制度的同時，逐步為處境不利家庭的兒童免除入園費用。第四，鼓勵有條件的地區通過實行學前一年免費、為幼兒家庭發放教育補貼等制度，減輕普通家庭育兒的經濟負擔。

（三）建立普惠性學前教育投入保障機制

建立普惠性學前教育投入保障機制，加大財政性經費對普惠性幼兒園的扶持力度。在我國民辦園占比過半的情況下，要積極支持企事業單位、集體辦園。對于普惠性幼兒園，不論公辦、民辦，在辦園標準、財政補助、收費標準、教師待遇等方面都進行嚴格要求和大力支持，依法落實相應的稅費優惠、租金減免、土地劃撥等政策。在學前教育資源短缺的農村地區，加快普惠性幼兒園建設和資格認定，確保獎補資金及時發放到位。通過加大獎勵力度、延長合同期限的方式支持幼兒園舉辦者增加投入保留傳統特色課程，保障普惠性民辦幼兒園也能優質發展。通過加大教育捐贈的稅收減免力度，激勵幼兒園舉辦者增加投入和教育捐贈。

（四）健全幼兒園教師隊伍建設和待遇保障機制

通過增量安排和存量調整穩步擴大學前教育等緊缺專業人才的培養規模，鼓勵中職增設保育專業，滿足幼兒園對保育員等專業人員的需求。通過公開招考、特崗計劃、公費定向培養、上崗退費等方式，為農村貧困地區補充幼兒園教師。鼓勵地方采取政府購買服務等方式，解決農村教師編制不足的問題。加大 “國培計劃” 力度，運用現代信息化手段，加強培訓資源的共享，提高農村幼兒園教師的專業素質。發揮鄉鎮中心幼兒園在農村教師專業發展中的作用，幫助教師不斷提高教學水平。鼓勵有條件的地方為非營利性民辦幼兒園教師購買養老保險和職業年金提供財政保障。

（五）完善學前教育質量保障機制

第一，將化解大班額作為縣域普及普惠督導評估的重要指標，逐步降低農村地區幼兒園的班額。第二，對辦園條件進行督導評估，督促各級政府、幼兒園加強軟硬件建設，按照標準配備玩具和教具，創建適合幼兒身心發展的教學環境。第三，發揮城鎮優質幼兒園和農村鄉鎮中心幼兒園的示范作用，做好業務管理、教學資源共享和專業指導，引領薄弱園提高教學質量。第四，建立 “標準化幼兒園建設” 獎勵制度、“幼兒園質量提升”獎勵制度，對于達到優質發展水平的幼兒園給予激勵。

（六）創新學前教育公共服務

要根據 “二孩” “三孩” 政策對當地社會、經濟、人口的影響情況做好入園需求預測，優化學前教育資源配置，完善居住區人口配套的學位標準。各地要通過出臺扶持政策支持社會力量興辦托育服務機構，滿足更多家庭對3 歲前兒童的保教需求，鼓勵條件較好的幼兒園推進托幼一體化辦學和管理，最大限度發揮優質學前教育資源的社會效益，幫助嬰幼兒在不同發展階段順利銜接過渡。應倡導學前教育的提供方式多樣化，促進幼兒園與政府部門、社區、小學以及劇院等公益機構進行合作，為幼兒提供更加物美價廉且豐富多彩的教育活動。