永安市耕地“非農化”“非糧化”問題及其對策探討

葉浩東，許星朋

（廣西大學農學院，廣西南寧 530000）

近年來，由于城鎮化發展，農村人口大規模流向城市，再加上鄉村振興戰略的提出，農業農村現代化的快速發展，土地撂荒等已成為一個嚴峻問題，堅守1.2 億hm2土地基本紅線已成為當務之急。但從我國近期的土地調查結果來看，耕地面積、糧食產量還在繼續下降，部分地區占用基本農田進行果樹栽培、種植，甚至進行綠化植樹造林、土地硬化建設廠房。習近平總書記在中央財經工作座談會上的重要講話指出，中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧[1]。由此可見，耕地保護刻不容緩。

1 永安市“兩非”問題概況

1.1 政策支持情況

為進一步壓緊壓實糧食生產責任，穩定糧食播種面積和產量，提高糧食安全保障水平，鼓勵和支持糧食生產，充分調動農民種糧積極性和主動性，有效遏制耕地拋荒，永安市根據《福建省人民政府辦公廳關于穩定發展糧食生產九條措施的通知》等文件精神，結合糧食生產實際，相繼印發《永安市人民政府辦公室關于穩定發展糧食生產八條措施的通知》《永安市人民政府辦公室關于做好2022 年糧食生產工作的通知》等文件，對“兩非”問題工作的開展進行支持[2]。

1.2 工作開展概況

永安市地處福建省西部，境內群山連綿，耕地資源十分寶貴，由于歷史遺留問題，永安市存量違法圖斑較多。特別是近年來，受利益驅動等影響，一些耕地流向果園、茶園、坑塘養殖和建設用地，影響了糧食安全。同時，由于農村建設用地供需矛盾突出，導致“違建”屢禁不止，增量圖斑也不少。

對此，永安市堅持兩手抓。1）以“零容忍”的態度堅決遏制新增。①強化常態化巡查，對于重點糧食生產區域，做好定期巡查，及時糾正、制止改變耕地用途的行為。②強化網格化管理，組織鎮、村兩級網格員分片包段，厘清地塊的承包關系、位置、面積、土地現狀等情況，對承包耕地進行有效管護。2）分類施策去“存量”。①“一圖斑一審查”。逐一排查上級下發的2021 年度耕地流出圖斑現狀，再梳理可即時復耕、誤判及需要整改的圖斑類別。②“一團隊一片區”。分團隊、劃片區進行全方位、拉網式排查，全面摸清可復耕復種的耕地面積。③“一鄉鎮一臺賬”。對所有排查的底數建立動態庫，實行臺賬管理，實現全市統籌調配。對已摸實的圖斑逐地塊制訂整改方案，針對性提出復耕計劃，做到分類整改、逐個落實[3]。

為全力做好耕地“非糧化”“非農化”整治工作，永安市重點從政策引領、財政投入、技術指導等方面綜合施策，大力開展復墾復耕工作，把廢棄地變為“良田沃土”。在舊村復墾項目推進中，永安市燕東街道把拆遷補償標準充分“陽光化”，通過公告、聽證、公示等方式，保障農民的知情權、參與權。同時，組織包村干部進村入戶，曉之以法、動之以利，做好群眾思想工作，極大地調動了群眾的復墾積極性，讓沉睡土地“活”起來[4]。

1.3 完成情況

2022 年，永安市糧食計劃播種面積1.08 萬hm2，產量6.60 萬t，其中水稻面積0.82 萬hm2，旱糧0.26 萬hm2。截至2022 年8 月8 日，永安市已全面完成水稻播種任務，其中早稻收獲面積813.33 hm2，預計產量0.61 萬t，早稻面積與產量與2021 年基本持平，完成中晚稻播種面積0.74 萬hm2，秧苗長勢好于2021 年；完成旱糧播種面積0.25 萬hm2，其中大豆0.067 萬hm2、玉米0.136 萬hm2、甘薯0.033 萬hm2。

2 永安市“兩非”工作存在的問題

2.1 農民種植水稻積極性不高

與蔬菜、煙草等經濟作物相比，水稻種植周期長，經濟效益不顯著。2016 年以來，稻谷最低收購價持續下調，2020 年以后雖有上調，但上調幅度較小。與此同時，農資、雇工、租地成本持續上漲，特別是農資成本，2022 年漲幅大于35%。在此背景下，農民種稻收益下滑，導致農民種糧積極性下降。

2.2 扶糧惠農政策激勵效應不夠顯著

耕地地力保護補貼、實際種糧農民一次性補貼、水稻種植（制種）保險等強農惠農政策及糧食產能區項目建設，確實給種糧農民帶來了一定的實惠，降低了農民種糧成本及種植風險。但由于種糧成本的逐年提高、申請各類補貼程序復雜及各類補貼政策申請門檻高等客觀原因，對山區小農戶種糧激勵效應不明顯。

2.3 水稻生產功能區田間基礎設施不夠完善

糧食種植，尤其是水稻種植，需要較完善的農田基礎設施建設，但受地理位置、自然條件的限制，部分山邊田的交通不便，地力條件較差，耕種難度大。在現有惠農政策的基礎上，若要提高糧食綜合產能，農戶仍需投入大量的資金進行生產條件改造，增加種糧主體的成本費用，影響糧食生產主體的積極性。

2.4 基層農技人員隊伍建設薄弱

鄉鎮農業服務人員是基層農技推廣的主力軍，但因鄉鎮事務繁多，一些專技人員專業崗位穩定性不夠，人員一崗多職、兼職、老化斷層現象較突出，“專技不專”的實際情況影響了糧食“五新”技術推廣效果，對糧食生產工作推進落實有一定的影響。

2.5 拋荒撂荒統籌推進難度大

當前耕地拋荒撂荒既有人為主觀上的原因，也有經濟結構調整、自然條件限制等客觀原因，部分耕地無法產生經濟收益，出現拋荒撂荒。目前，上級政策文件對耕地拋荒復墾種糧認定標準等實施細則尚不明晰，缺乏制止耕地拋荒撂荒的對策措施，再加上已有的扶持政策無法兼顧到小農戶，耕地拋荒撂荒統籌推進難度大[5]。

2.6 勞動力缺口較大

隨著城鎮化步伐加快，農村青壯勞動力逐年減少。目前，永安市種糧主體平均年齡在50 歲以上，50 歲以上種糧戶占總種糧戶80%以上，年齡結構老齡化現象嚴重，農業生產社會化服務及糧食生產適度規模經營發展受限。

3 永安市“兩非”工作中的主要做法

3.1 黨政同責推進有力

永安市委、市政府高度重視糧食生產，主要領導親自部署。2022 年1 月17 日、1 月20 日，市委、市政府主要領導分別開展糧食安全工作專題調研；2 月1日，市委常委會研究落實全市糧食生產任務和春耕備耕工作；2 月10 日，市委、市政府分管領導組織召開糧食生產專題會議，對保障糧食安全作具體安排，并建立以農業農村部門及鄉鎮（街道）主要領導為主、分管領導具體負責的永安市糧食安全黨政同責工作組，全面落實糧食安全“黨政同責”，確保完成全年糧食生產任務；2 月22 日，市委組織由市、鄉鎮（街道）、部門領導參加的“糧食安全”中心組學習。

3.2 分解任務確保面積

按照“穩水稻、增旱糧”的思路，永安市人民政府辦公室下發《關于做好2022 年糧食生產工作的通知》，將面積1.08 萬hm2、產量6.60 萬t 糧食生產任務分解到各鄉鎮（街道），落實到村、到田，明確各季節、各糧食作物的生產任務，進一步壓實糧食生產責任。

3.3 落實政策惠農扶糧

加大各級惠農扶糧政策宣傳和落實力度，切實抓好耕地地力保護補貼、水稻種植（制種）及玉米種植保險補貼、稻谷最低收購價、再生稻催芽肥補貼、農機購置補貼、種糧大戶補貼、拋荒復墾種糧補貼和扶持新型經營主體發展糧食生產等各級惠農扶糧政策。截至2022 年8 月8 日，永安市已完成第一批188 萬元和第二批149 萬元實際種糧農民一次性保護補貼的發放工作，受益農戶20 767 戶；完成耕地地力保護補貼面積1.27 萬hm2，發放補貼資金1 709 萬元；落實規模種植雙季稻補貼資金3.09 萬元；購置旋耕機、微耕機、插秧機等農業生產適用機具668 臺（套），使用農機購補資金177.4 萬元；核實水稻、玉米保險面積0.87 萬hm2，并完成承保面積0.67 萬hm2。為保護農戶種糧積極性，永安市也相應出臺惠農扶糧政策，在規模種植雙季稻、2 hm2以上種糧大戶、拋荒復墾和種糧保險等方面給予支持，預計投入財政資金500 萬元以上。

各鄉鎮（街道）也結合種糧實際，加大扶糧力度。例如，貢川鎮結合糧食產能區項目實施，加大對拋荒復墾種糧農戶的獎勵扶持力度；槐南鎮以“黨支部+黨員+合作社”的模式進行土地流轉，提高土地利用率，防止耕地拋荒；曹遠鎮出臺農村致富帶頭人和致富能手申報，鼓勵和調動種糧大戶積極性[6]。

3.4 項目引領技術落地

依托糧食產能區、優質稻示范與推廣、鮮食玉米示范與推廣、農業生產社會化服務等項目，永安市共建立百畝（1 畝=667 m2）以上優質稻示范片9 個，示范面積超300 hm2，示范片“五新”技術覆蓋率達90%以上。同時，建立省級鮮食玉米優質、專用、綠色新品種展示示范片2 個共40 hm2；推動永安市大豐米業有限公司簽約大湖鎮新沖建立千畝優質水稻示范基地，以點促面，以示范促推廣，提高水稻、玉米等綠色生產水平和經濟效益。結合項目實施，在關鍵農時組織專家和農技人員，深入田間地頭、種糧大戶、農民專業合作社、農業生產龍頭企業等做好線上線下技術培訓、指導和答疑。春耕以來，永安市已組織農技人員520 人次，深入基層開展技術服務；開展農機具檢修4 700 次，確保技術落地保障糧食生產。

3.5 強化監管保障農資

按照“屬地管理、檢打聯動、部門協同、標本兼治”原則，強化源頭治理和全程監管，進一步規范農資市場秩序。春耕以來，抽樣檢查農藥8 個、肥料5 個；出動執法人員60 人次，檢查農資經營部50 家，肥料生產主體4 家，聯合農產品質量監管科約談農產品生產主體6 家，下發責令改正通知書13 份。

3.6 遏制“非農”控制“非糧”

通過懸掛橫幅、發放惠農政策明白紙、科技下鄉、專題工作會議、村級培訓等形式，加大對耕地“非農化”“非糧化”政策的宣傳力度，印發《永安市防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的實施方案》。截至2022 年8 月8 日，永安市完成水稻生產功能區“非糧化”整改5.36 hm2，初步完成補劃面積5.47 hm2。永安市人民政府出臺《永安市耕地撂荒整治工作方案》，按照有關政策要求，因地制宜、分類施策、統籌推進撂荒耕地整治工作，2022 年計劃復耕50%以上撂荒地，面積121.47 hm2，目前已完成89.07 hm2。

3.7 專班服務防災減災

永安市成立農業生產低溫天氣應急領導小組及技術小組，確保防災減災工作有序開展。1）針對春播期間氣候異常、極端天氣頻發的情況，密切與氣象部門溝通會商，研判災害發生趨勢，及時發布預警信息，落實防災減災關鍵技術。2）通過微信工作群轉發短期氣候預測16 期、重要氣象信息專報5 期、春播氣象專題5 期，制定下發《關于做好低溫霜凍天氣防范工作的通知》，切實提高廣大種植戶防災減災意識。3）加強病蟲測報，抓好病蟲害檢測預警工作，開展水稻螟蟲、紋枯病、玉米草地貪夜蛾等重大病蟲冬后殘留基數調查，發布病蟲簡報6 期，為春種糧食生產病蟲發生趨勢提供依據。

4 結語

我國農村土地問題應結合具體問題具體分析，不僅要保護好1.2 億hm2耕地紅線，還要保護好生態多樣性，大力發展生態農業。農業現代化、農業產業化任重而道遠，耕地就是底線，只有抓住耕地這個基本點，現代化目標才能夠實現。當前，土地流轉機制還不夠完善，由于每個地區的經濟發展模式和發展體制存在一定的差異，很容易出現耕地“非農化”“非糧化”的風險，“兩非”問題在當今社會沒有得到足夠的重視，農村土地流轉沒有貫徹落實到位，個體矛盾逐漸顯露。所以，提升風險意識，建立健全機制是當前的重中之重，加強農村土地管理，進行“非農化”“非糧化”整改，也是我國糧食安全保障的必經之路。