三管齊下，規范零工平臺

陳兵

保就業就是保民生，穩就業就是穩經濟。

國務院總理李克強在2021年全國兩會期間強調：中國靈活就業已涉及2億多人，應當以機制性的辦法為他們提供基本的權益保障，幫助靈活就業市場更加健康、穩定地向前發展。

當前，新興的各類“零工經濟服務平臺”（下稱“零工服務平臺”）可以為靈活用工、增加就業機會、降低用工成本、激活勞動力市場、提高勞動力配置效率提供專業化、便利性的服務，已成為平臺經濟、共享經濟發展的重要設施。

零工服務平臺為新就業形態勞動者——在實踐中這類群體通常被冠以新經濟個體經營者之名，以便享受各種稅收優惠政策。平臺企業及監管部門提供勞動服務分包、信息撮合、收入結算、稅收籌劃、稅費代繳、社保繳納等多種便捷功能，極大提升了靈活用工領域的經濟效率與治理水平。

同時，新興的零工服務平臺同質化競爭加劇，臨時性稅收優惠政策不可持續，國家對平臺經濟領域強監管趨態已現，大數據信息安全風險頻發等現實問題，已成為零工服務平臺健康發展的主要障礙。因此，亟待厘清其中的稅收征管、勞動保護、數據安全法治風險并予以系統應對。

據專業機構測算，2019年靈活用工（即零工經濟）國內市場規模已達4787.69億元，年均復合增長率達45%。在疫情影響和政策推動下，用工需求持續上升，預計2020年市場規模約7258.2億元，市場滲透率8.24%。

《中國靈活用工發展報告（2021）》藍皮書顯示，2020年中國企業采用靈活用工的比例達到55.68%。目前，全國范圍內較為知名的零工服務平臺，如愛員工、云賬戶、薪福社、博爾捷、杰出、邦達、椰云、邦芒、仁聯等已累計為2億多人次提供零工服務。其中，行業頭部平臺2020年總收入更是達到380多億元，納稅約25億元，緩解了6400家平臺企業的用工壓力，幫助1000余萬勞動者實現就業脫貧。

作為體量如此巨大、服務對象如此廣泛的新興產業，零工服務平臺的商業模式并不像傳統產業那般清晰明了，確有必要對其進行簡明剖析：首先，其主要服務對象包括新就業形態勞動者用戶（C端）、發布靈活用工需求的企業用戶（B端）、零工服務平臺業務流程中需要對接的政府監管部門（G端）。

目前，規模較大的零工服務平臺一般不強調其“勞務屬性”，而是在承接了B端的靈活用工需求后，將C端注冊為“新個體經營者”（此時C端演變為名義上的B端經營者身份）以進行分包合作。各方不存在管理、考核、發傭的“勞動關系”，僅為一般商事主體間的“經營合作關系”，且平臺將其外包、分包行為整合為一項“綜合服務業務”，為B端開具“現代服務業”名目的增值稅專用發票。

該商業模式的顯著優勢在于，能為B端企業用戶節約人力資源稅收成本，并通過提供“新個體經營者”防范用工風險;為C端（名義上的B端）降低個人所得納稅額，并幫助其代繳社會保險;為G端規范了靈活用工中的稅收代征、擴充了部分稅源，并協助人社部門為新就業形態人員提供勞動保障。

作為溝通C端（名義上的B端）、B端、G端的重要橋梁，零工服務平臺通過線上數據運營管理模式，能夠有效撮合用工需求、降低用工成本、提升監管水平，因此該產業一經誕生便發展迅猛。但在實際運行中，該模式存在著稅收制度盲點、勞動保障痛點和數據安全風險點，隨著產業快速膨脹，相應節點的違規運營問題也逐漸凸顯。

在疫情防控常態化的當下，零工服務平臺對于新發展格局下暢通國內經濟大循環——促進就業、保障民生、企業減負、鞏固稅源發揮了關鍵性作用。但也要看到，同質化競爭加劇，臨時性稅收優惠政策不可持續，國家對平臺經濟領域強監管趨態已現，大數據信息安全風險頻發等，已成為零工服務平臺健康發展過程中亟待面對的現實問題。

受自貿港政策利好影響，截至2020年8月，海南省累計已有200余家平臺企業獲得稅務委托代征資質。但是，海南省稅務局后續開展的委托代征清理整頓專項行動中，終止了惠多多、慧用工、云工享、節稅通等60多家靈活用工服務平臺的委托代征協議，退出率高達30%。整頓原因包括：平臺業務風控不合規、平臺業務涉嫌違法違規、公司主動申請退出、同一股東在海南省內有多張代征牌照等。

縱觀全國，天津、湖南、河南、海南、山東、浙江、江蘇、遼寧、江西、安徽、甘肅等十多個省份的地方稅務機關已授權超千家企業開展委托代征業務。其中出現了部分企業為了利益頻繁觸碰監管底線的情況，因此多個省份已暫停發放委托代征資格證，并相繼開始清理整治違規平臺。

2020年11月，煙臺市公安局查處一起利用互聯網共享經濟服務平臺虛開增值稅專用發票案件，涉案發票金額高達13億余元。無獨有偶，2021年6月，山東青島某靈活用工企業因涉嫌虛開發票被警方調查，牽連企業74家，涉案金額高達300億元。零工服務平臺違規利用國家稅收、地方招商引資優惠政策及委托代征制度漏洞故意騙取、漏逃國家稅款，其社會危害之大令人咋舌。

同時，零工服務平臺也被指刻意引導新就業形態人員注冊個體工商戶以規避用工企業勞動責任，特別是外賣配送、家政裝修、網約車等高危行業，由此引發的“勞務糾紛”層出不窮。且零工服務平臺是否能夠妥善管理用戶注冊時收集的個人信息，以及同政府部門對接時接收的敏感數據也未可知。由此觀之，化解零工服務平臺蓬勃發展背后的違規風險已刻不容緩。

檢視零工服務平臺風險頻發的特征及原因會發現，并不局限于稅費代征代繳問題，其核心是互聯網新業態發展初期出現的新興法律關系與現有法律規范及實施間的矛盾沖突，表現為產業數字化或數字產業化對法治實施體系和政府治理能力、水平的挑戰。進一步結合零工服務平臺的智能報稅、保險繳費、業務分包、證照辦理、身份核驗、收入結算等主營業務，可將主要的風險來源整理為稅收征管、勞動保護、數據安全等三類風險。

首先看稅收征管風險與應對。

稅收征管是零工服務平臺最重要的風控點，雖然宏觀政策環境較為包容，但從嚴格意義上講，目前大多數平臺難以達到合規要求。問題的核心在于，現行稅收法治體系在立法文本、征管實踐、央地關系上存在堵點，致使稅收法定的地方性適用差異明顯。各地間的稅收競爭，加劇了全國性平臺向“稅收洼地”轉移，加之復雜多樣的稅收優惠體系，平臺企業逐利本性下的監管套利行為難免完全杜絕。

為此，建議盡快系統協調央地及地方政府間在財權事權分配上的差異，補充和細化央地稅收權限法律依據，以及地方間財政稅收轉移規范，堅持中央稅管方針在地方實施中的落實落地。同時，制定和施行科學合理的相關政策規范，因地制宜設置各地方政府的稅收優惠寬宥期，以轉移支付形式平衡區域財政收支，保持地方稅收競爭的公平性。

其次看勞動保障風險與應對。

隨著平臺經濟和技術的高速發展，同時在全球新冠疫情下，無接觸式經濟等新業態、新產業迅猛增長，從事相關行業的個體勞動者數量及需求量成正比上漲，在活化勞動力市場的同時，也引發了諸多新型勞動場景下用工權益保護與救濟的問題。

實踐中，經由零工服務平臺聚合的大量新就業形態勞動者，與平臺之間為合作關系，而非勞動或勞務關系，雙方類似于“合作共贏、風險自擔”的市場主體，在一定程度上打破了現行勞動法對單位職工的權益保護規則，特別是騎手、保潔、裝修等高風險職業將很難直接認定用工責任，由此產生的勞動糾紛頻現，引發社會各界廣泛關注。

故此，針對零工共享模式，明晰不同場景下個體勞動者的收入來源、職業范疇、責任分配、侵權救濟等勞務要素，識別勞動者個體與服務平臺間的權利義務界限，判斷平臺責任承擔類型及限度，應作為補充情形納入現行勞動法體系。同時，針對零工服務平臺，需區分從業環境，設立契合勞動者基本權益的合作協議，尤其對高風險職業，服務平臺原則上應向個體勞動者提供勞務合同，在提示相關勞動責任風險后，方能提供承包合同，兩者的最終約定由實際工作承擔者自主選擇，零工經濟服務平臺應盡到事前告知義務。

第三是數據安全風險與應對。

零工服務平臺在對接新就業形態勞動者、用工平臺企業、政府各部門的過程中，對其收集、使用、管理的個人隱私、商業秘密、國家安全類數據存在信息泄露和非法利用的風險。特別是零工服務平臺通常能夠接觸到稅收、社保這類普通平臺難以涉及的敏感數據，其數據安全保護義務應更加嚴格。

因此，對零工服務平臺可能涉及的敏感數據分類分級治理，應聚焦數據采集、分析、開發、共享過程中存在的個人隱私、商業秘密、國家安全等數據信息的有效保護，制定并優化符合個人利益、商業利益、國家安全、社會公共利益的分類分級標準及流轉規范。同時，對于治理技術及經手人員合規問題，政府部門及平臺企業均要評估現有數據處理技術手段與業務人員的資格和能力，建立符合實際運行需要的具有科學性、規范性、約束性的機制與程序，重點檢驗區塊鏈等輔助工具的基礎架構與控制節點，補足企業內部數據管理規約的機制盲點。

當然，保障零工服務平臺健康發展，并不局限于事中事后監管與救濟，還需要重視事前預防與風控，加快社會信用體系建設，建立社會征信評價機制等，亦能有效紓解服務平臺發展中陌生群體信任缺失、征信成本過高、失信恢復困難等服務平臺發展過程中的痛點與堵點。

（作者為南開大學競爭法研究中心主任、法學院教授，中國新一代人工智能發展戰略研究院特約研究員;編輯：朱弢）