發展我國綠色政府債券：問題及對策

崔惠玉 徐 穎 王寶珠

自黨的十九大報告提出推進生態文明建設和綠色發展以來，各地發展綠色金融、推進綠色產業轉型的動力和積極性不斷提高，對綠色資金的需求也不斷加大。2015年起，我國綠色債券市場不斷發展壯大，逐漸形成綠色金融債、綠色企業債、綠色公司債等多種類綠色債券。綠色債券融資逐漸成為綠色金融體系的重要載體之一，成為加速企業綠色轉型、實現可持續發展的重要資金來源。2020年9月22日，習近平總書記在聯合國大會上作出承諾：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前實現碳達峰，努力爭取2060年前實現碳中和。”(1)習近平.在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的重要講話[EB/OL].中國政府網，2020-09-22.實現“碳達峰、碳中和”的目標成為“十四五”期間中國積極應對氣候變化的重點工作，對綠色發展提出了新要求。據統計，“碳達峰、碳中和”需要的資金投入規模介于150萬億～300萬億元，相當于年均投資3.75萬億～7.5萬億元，(2)助力碳達峰碳中和，金融扮演關鍵角色[EB/OL].中國經濟網，2021-06-14.這無疑給財政帶來巨大的壓力，同時也為綠色政府債券的發展帶來新機遇、新挑戰。

面對綠色發展的新要求以及綠色債券的興起，政府作為市場的參與者之一，應當順應發展的新趨勢，逐步發行和完善綠色政府債券，引領市場潮流，確保綠色發展理念在公共領域順利開展。目前，我國正在逐步完善對地方政府債券的管理，而綠色政府債券的發行應該著重考慮如何避免進一步增加地方財政壓力、避免新一輪地方政府債務風險的集聚、如何與地方政府現存的一般債券和專項債券相銜接、如何提高債務資金使用效率等方面問題。

一、對綠色政府債券的一般認識

(一)綠色債券和綠色政府債券的內涵

綠色債券是將所籌集的債務資金用于符合規定的綠色項目或綠色產業活動的有價證券。經濟合作與發展組織(OECD)指出，綠色債券是指一種由政府、跨國銀行或企業發行的，為促進低碳經濟和適應氣候變化的項目籌集必要資金的固定收益證券。(3)OECD. Working Party on Climate, Investment and Development [R].https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ENV/EPOC/WPCID(2012)3&docLanguage=En.國際資本市場協會(ICMA)認為，綠色債券是將募集資金專用于為合格綠色項目提供融資或再融資的各類型債券工具。(4)ICMA. Green Bond Principles[EB/OL].https://www.icmagroup.org/sustainable-finance/the-principles-guidelines-and-handbooks/green-bond-principles-gbp.中國人民銀行對綠色債券的定義則是募集資金專門用于支持符合規定條件的綠色產業、綠色項目或綠色經濟活動，依照法定程序發行并按約定還本付息的有價證券，包括但不限于綠色金融債券、綠色企業債券、綠色公司債券、綠色債務融資工具和綠色資產支持證券。(5)中國人民銀行發改委證監會印發《綠色債券支持項目目錄(2021 年版)》的通知[EB/OL].中國政府網，2021-04-22.由以上定義可以看出：綠色債券由于發行主體不同，可以區分為綠色政府債券、綠色企業債券或綠色公司債券等；而綠色政府債券是以地方政府為發行主體，向社會公開發行主要用于為公眾提供節能環保、清潔能源、綠色交通等領域的綠色公共產品和服務的有價證券。

(二)綠色政府債券的特點

以地方政府為發行主體的綠色政府債券與其他綠色債券相比具有鮮明的特點。一方面，綠色政府債券的安全性比綠色金融債券、綠色企業債券等其他綠色債券的安全性以及信用評級更高；另一方面，綠色政府債券更多地投向綠色公共產品和服務等領域和項目，更加注重生態效益，經濟效益微乎其微，甚至沒有經濟效益。

綠色政府債券具有地方政府專項債券的特點，與普通政府債券相比有其獨特性。首先，綠色政府債券具有獨特的綠色屬性，即綠色政府債券籌集的資金嚴格用于綠色債券指引所規定的綠色產品或綠色項目。其次，綠色政府債券借債周期長。由于綠色項目收益周期長，收益速度慢，所以綠色政府債券還本付息所需要的時間與普通債券相比有所延長。最后，綠色政府債券發行成本低。綠色政府債券是以政府信用作為保障，且綠色項目具有公益性特征，所以綠色政府債券的發行成本要低于其他債券。綠色政府債券能夠在為綠色項目提供資金、形成環境效益的同時，又避免地方政府產生高額債券發行成本。

二、我國綠色債券和綠色政府債券的發展歷程及現狀

(一)我國綠色債券的發展歷程

1.我國綠色債券起步階段(2015～2017年)

我國綠色債券市場起步相對較晚，2015年12月中國人民銀行和國家發展改革委相繼發布《綠色債券支持項目目錄(2015年版)》(以下簡稱《目錄(2015年版)》)和《綠色債券發行指引》，對我國綠色債券支持項目進行了界定，同時對國內綠色債券市場進行了規范，標志著我國綠色債券市場的正式啟動。2016年3月上海證券交易所和深圳證券交易所相繼開啟了綠色公司債券的試點工作。之后，國家有關部委、證監會等機構也相繼出臺了《中國證監會關于支持綠色債券發展的指導意見》《非金融企業綠色債務融資工具業務指引》等綠色債券管理的相關文件，在規范和完善我國綠色債券市場的同時，也進一步支持我國綠色債券的發行。在這段時期內，我國綠色債券市場框架基本建立，綠色企業債券尤其是綠色金融企業債券發展迅速。

2.我國綠色債券快速發展階段(2018～2020年)

我國綠色債券市場框架的建立，為綠色債券的發展提供了機遇，綠色債券市場迅速發展。截至2020年底，我國境內外綠色債券累計發行規模達到1296億美元，超過德國、法國(6)截至2020年底，德國綠色債券累計發行規模為933億美元，法國綠色債券累計發行規模為1243億美元。等綠色債券發行大國，居全球第二位。美國居第一位，綠色債券累計發行規模為2237億美元。我國綠色債券累計發行規模與美國仍存在一定的差距。需要指出的是，2019年我國正式發行第一只綠色政府債券，即江西省贛江新區發行的貼標綠色市政專項債券。這些都得益于我國綠色債券市場制度的不斷完善，以及我國有關部門相應措施的不斷出臺。中國人民銀行2019年出臺的《綠色金融債存續期信息披露規范》，規范和完善了綠色金融債券的信息揭露機制，更加有利于對綠色債券的信息進行監管，完善了我國綠色債券市場發展機制。

3.我國綠色債券發展的新時期(2021年至今)

這一時期我國綠色債券市場在“雙碳”目標的指引下，迎來了新的發展時期。要實現“雙碳”目標，需要大量資金向節能減排、能源結構調整領域投入。2021年，為順應新的發展趨勢，中國人民銀行、發展改革委、證監會發布了《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》(以下簡稱《目錄(2021年版)》)，統一了綠色債券支持項目的范圍。2021年2月，我國碳中和債券市場迅速興起，在近半年的時間內，碳中和債券發行總量就超過了千億元，碳中和債券發行規模占綠色債券總發行規模的比重已高達44.77%，(7)Wind數據庫。這有效引導資金投向我國低碳產業，推動了我國產業結構的轉型升級。

(二)我國綠色債券和綠色政府債券的現狀分析

1.我國綠色債券認證標準

《目錄(2021年版)》對綠色債券支持項目的范圍進行了統一界定，來提升我國綠色債券的綠色程度和市場認可度。具體來說，將綠色項目分為節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業、生態環境產業、基礎設施綠色升級、綠色服務六大領域。其中，節能環保產業包括能效提升、可持續建筑、污染防治、水資源節約和非常規水資源利用、資源綜合利用、綠色交通六個二級目錄；清潔生產產業包括污染防治、綠色農業、資源綜合利用、水資源節約、非常規水資源利用五個二級目錄；清潔能源產業下設能效提升、清潔能源兩個二級目錄；生態環境產業包括綠色農業、生態保護與建設兩個二級目錄；基礎設施綠色升級包括能效提升、可持續建筑、污染防治、水資源節約和非常規水資源利用、綠色交通、生態保護與建設六個二級目錄；綠色服務包括咨詢服務、運營管理服務、項目評估審計核查服務、監測檢測服務、技術產品認證和推廣五個二級目錄。

《目錄(2021年版)》在對綠色債券管理方面進行了很大的改進。一是統一國內對綠色債券的界定標準，加快綠色債券市場的融合。此前，綠色金融債券、綠色公司債券等債券的發行遵循《目錄(2015年版)》，而綠色企業債券則按照《綠色債券發行指引》來發行，各項綠色債券的發行和監管處于割裂狀態，綠色債券市場難以統一。二是綠色債券范圍有所擴大，促進綠色債券市場的發展。與《目錄(2015年版)》相比，《目錄(2021年版)》范圍擴充很大，從38項三級目錄到204項四級目錄，綠色項目范圍更加細化，并且新增了綠色服務、綠色裝備制造類項目、產業園區綠色升級相關項目等內容，整體覆蓋范圍更廣、分類更細，為綠色債券市場的發展提供了更大的空間。三是綠色債券的界定標準更加合理。《目錄(2021年版)》為支持低碳發展，采納國際通行的“無重大損害”原則，使減碳約束更加嚴格。將煤炭清潔利用以及清潔燃油生產、煤炭清潔生產、燃煤電廠超低排放改造、非常規油氣勘查開采裝備制造等多項與化石燃料相關的綠色項目剔除出去。四是與國際接軌，更好地得到國際的認可。《目錄(2021年版)》實現二級和三級目錄與國際主流綠色資產分類標準基本一致，有助于境內外主體更好地識別、查詢和投資綠色項目。

2.我國綠色債券的現狀分析

我國綠色債券自2015年開始發行，與國外相比發行較晚。但是，我國綠色債券自發行以來，市場發展迅速，規模快速擴大，呈現逐年上升的趨勢(見圖1)，尤其2019年綠色債券發行規模急劇上升，雖然2020年受新冠肺炎疫情的影響有所下降，但截至2020年底我國符合標準的綠色債券發行量已超過了德國、法國等綠色債券發行大國，以1296億美元的累計發行額居全球第二位，僅次于美國。當然從綠色債券占全部債券發行比重上來看，綠色債券所占的比重仍然較低，近年來始終低于1%(見表1)，綠色債券發展潛力巨大。

圖1 2016～2020年我國綠色債券發行規模 注：Wind數據庫中我國綠色債券統計口徑包括企業債、金融債、公司債、中期票據、可交換債、資產支持證券、海外債券等。資料來源:Wind數據庫。

表1 2016～2020年我國國內債券及綠色債券一級市場發行規模

從我國綠色債券結構來看，綠色債券種類豐富(見圖2)。其中，金融債在綠色債券中占比最高，達到45.1%。其次是公司債17.9%，企業債13.5%。以金融債為主的綠色債券體系的形成與綠色債券發行人所在行業密不可分，在綠色債券發行人所在行業的統計中，金融行業的發行人占據51.0%的比重(見圖3)。此外，由于工業行業產業升級和能源轉型的需要，對于綠色債券需求量加大，其發行綠色債券的比重為24.3%，成為僅次于金融行業第二大綠色債券發行行業。從綠色債券的投向來看(見圖4)，綠色債券主要投向于清潔交通、清潔能源和污染防治等領域。

圖2 2013～2020年我國綠色債券類型分布 資料來源:Wind數據庫。

圖3 2013～2020年我國綠色債券發行人行業分布 資料來源:Wind數據庫。

圖4 2016～2019年我國綠色債券募集資金投向分布 資料來源:Wind數據庫。

3.我國綠色政府債券的發展現狀

隨著我國綠色債券市場的不斷發展以及綠色債券市場制度框架的不斷完善，綠色債券種類不斷豐富，綠色政府債券也適時推出。綠色政府債券發展的初期是地方政府原有的一般債券與專項債券中逐漸出現“實質綠”項目，如天津市發行的生態保護專項債券和綠色港口專項債券、浙江省污水處理專項債券、江西省發行的生態環境綜合整治專項債券以及云南省發行的生態環保與治理專項債券等都用于綠色項目。而真正意義上的綠色政府債券是2019年6月18日江西省贛江新區發行的貼標綠色市政專項債券。這只專項債分三期發行，募集資金總計12.5億元，其中當期發行規模3億元，發行利率4.11%，期限30年。其債務資金主要用于儒樂湖新城一號綜合管廊興業大道項目和儒樂湖新城智慧管廊項目建設，并經獨立第三方機構進行發行前評估認證，募投項目屬于節能類項目，給予綠色貼標。(8)江西發行全國首單綠色市政專項債券[EB/OL].江西省地方金融監督管理局,http://www.jiangxi. gov. cn/art/2019/6/21/art_398_700809.html.2020年5月12日，全國首只水資源領域的綠色市政債券——珠江三角洲水資源配置工程專項綠色債券在深圳證券交易所成功發行，發行金額為27億元，期限為10年，年利率為2.88%。該綠色專項債券通過第三方認證機構的評估，給予綠色貼標，并且募集資金將全部給予廣東粵海珠三角供水有限公司，用于珠江三角洲水資源配置工程項目建設。(9)廣州綠色金融再創新 首發綠色政府專項債支持大灣區重點基建[EB /OL]. 廣東省地方金融監督管理局, http://gdjr.gd.gov.cn/gkmlpt/content/2/2995/post_2995833.html#1216.我國綠色政府債券已經得到投資人的認可，并且債務資金能夠遵從綠色政府債券的綠色屬性，投向綠色項目，為綠色發展提供資金支持，取得了良好的效果。但是，地方政府貼標的綠色債券的發行量以及占中國境內所有貼標綠色債券的比重仍然很低。從2020年我國貼標綠色債券發行情況來看(見圖5)，地方政府貼標綠色債券的發行量僅為27億元，僅占中國境內貼標綠色債券發行總量的1%。而在我國2020年非貼標綠色市場中，地方政府作為最主要的發行人，發行債券數量高達734只，發行規模為8514.12億元，(10)中央財經大學綠色金融國際研究院。在我國非貼標綠色債券發行總量中占比超過一半。因此，目前我國綠色政府債券的形式仍然主要以非貼標綠色債券為主，并且發展綠色政府債券的潛力巨大。

三、發展我國綠色政府債券存在的主要問題

(一)缺乏綠色政府債券指引，引發違規風險

綠色政府債券仍然是地方政府債券的一個構成部分。根據《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)的規定，在規定的限額內，地方政府可以通過發行地方政府債券的方式籌集必要的建設資金。綠色政府債券與其他政府債券相比，具有獨特的“綠色”屬性，因而對于綠色政府債券所籌集資金的使用方向應進行嚴格的限制，但是目前我國綠色政府債券的發行缺乏相應的指引，綠色資金用途沒有明確的規定。如果按照現有《非金融企業綠色債務融資工具業務指引》規定的資金用途發行綠色政府債券，則綠色資金可以用于綠色債券項目建設、運營以及補充配套流動資金，或償還綠色貸款等。這將與《預算法》規定的地方政府債券的用途產生沖突，有違規風險的可能。(11)中國財政投融資2021年年會觀點：綠色政府債券供給明顯不足[EB/OL].央廣網，2021-11-14.同時，《目錄(2021年版)》主要是以企業綠色債券為出發點設計的，更加專注于產業轉型、節能生產、清潔能源使用等方面的綠色債券發行項目，而綠色政府債券發行應更加注重公共設施和服務等方面的綠色轉型，同時引導社會資本更多地投入到綠色行業中。所以，綠色政府債券與企業綠色債券的投入方向和管理模式應該有所不同，現有的綠色債券標準難以對綠色政府債券起到真正的約束和指引作用。

(二)綠色政府債券與現有地方政府債券管理之間存在一定的矛盾

目前，我國地方政府債券包括地方政府一般債券和專項債券，綠色政府債券的發行會對原有的債券體系產生一定的影響。首先，從綠色政府債券發行者的角度來看，由于綠色項目收益慢，而以經濟增長為主要指標的“晉升錦標賽”使得地方政府更加傾向于發行有利于經濟快速增長的非綠色政府債券，同時綠色政府債券“貼標”發行難度較大，因此地方政府對于綠色政府債券的發行積極性不是很高。其次，綠色政府債券與地方政府債券中原有的“實質綠”項目重復而產生管理沖突。地方政府普通債券發行中，也存在“實質綠”項目。例如，2020年天津市發行地方政府專項債券1207.08億元，其中生態保護專項債券和綠色港口專項債券用于綠色項目，其在專項債券中占比為43.44%，(12)根據中國國債登記中心數據整理而得。由此可見，“實質綠”項目占地方政府專項債券近一半，在綠色政府債券發行過程中難以忽略。同樣，如2020年浙江省發行的污水處理專項債券、福建省發行的生態環保水利專項債券以及廣東省發行的生態環保專項債券等都含有“實質綠”的成分。但是，在對綠色政府債券貼標過程中，有些“實質綠”的項目可能混入“非綠色”的部分，難以明確區分出真正用于“綠色”的債券資金，進而會錯誤地將非“綠色”債券資金納入綠色政府債券管理的范疇。最后，從認購主體的角度看，綠色政府債券進行貼標認證之后，使得認購主體更加了解綠色政府債券的“綠色”屬性，同時基于目前綠色發展理念的深入以及政府信譽的作用，認購者通常會優先選擇認購綠色政府債券，而對于非綠色政府債券的購買熱情下降，造成非綠色項目可能產生融資困難，加劇綠色政府債券與其他政府債券之間的矛盾。

(三)綠色項目成本收益錯配，引發地方政府債務風險

目前我國發行的綠色政府債券，如我國第一只綠色政府債券——江西省贛江新區發行的綠色政府專項債券、珠江三角洲水資源配置工程專項綠色債券等，都是以專項債券的形式發行。根據《預算法》規定，我國地方政府債券根據項目是否有收益可以劃分為一般債券和專項債券。綠色政府債券按照專項債券原有的形式發行可能產生綠色項目成本收益錯配的結果，引發地方政府債務風險。首先，綠色項目具有收益回收期慢的特點。目前地方政府專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，(13)地方政府專項債券發行管理暫行辦法[EB/OL].財政部網站，2021-01-07.綠色政府債券如果按照原有專項債券的發行期限進行管理，發行期限較短，容易出現在規定的期限內收益效果并不明顯的問題，債券資金難以如期償還，進而對地方政府信譽產生影響。其次，綠色政府債券的發行更加注重綠色公共產品和綠色公共服務等綠色公益項目的提供，而綠色公共產品和服務通常屬于經濟效益低的項目。例如，荒漠治理及生態自然保護區修復、管理和保護等，更加注重生態效益，經濟效益微乎其微，甚至沒有經濟效益。如果以綠色政府專項債券的形式籌集資金，其項目收益難以償還債務資金，容易增加地方財政壓力，引發地方政府債務風險。

(四)缺少嚴格的監管體系，影響資金使用效率

綠色政府債券募集資金的投向為符合條件的綠色項目，與其他地方政府債券的區別主要在于其具有“綠色”屬性。綠色政府債券在發行時，需要對項目進行界定，看是否屬于節能減排、污染防治、清潔能源等綠色項目。同時，為保證籌集資金能更好地流向綠色項目，綠色政府債券發行前及項目運行期間，一方面，需要由專業的評估認證機構進行第三方認證，即對綠色政府債券籌集資金的投向進行跟蹤管理；對綠色項目的運營環境、經濟效益、環境效益等進行評估篩選等一系列專業評估認證，從而保證資金真正流向綠色項目，增強綠色政府債券公信力，吸引更多投資者投資綠色項目。另一方面，發行人的信息披露與外部認證評級是建立市場對綠色政府債券的信任的基礎，也是解決投融資雙方的信息不對稱問題的保障機制。因此，基于科學目標的評估工具對于向投資者提供透明的信息非常重要，不僅應關注用于綠色項目的資金，更應關注債務資金產生的環境效益。但是，現有的地方政府債券監管方式難以滿足綠色政府債券對于監管體系的嚴格要求。首先，現有的第三方認證機構認證標準不統一，出具的認證報告結果不一致，評估認證質量參差不齊，信息缺乏橫向可比性，使得綠色政府債券的信息披露透明度降低；其次，綠色政府債券投入的綠色項目更加注重環境效益，對于綠色項目環境效益的衡量缺少相關的環境績效評價標準，缺乏定量化指標，導致綠色項目的透明度不高，公眾監督比較困難，進而影響資金的使用效率。

四、發展我國綠色政府債券的對策和建議

(一)制定綠色政府債券指引，合理規劃資金用途

為保障債務資金的使用效率，應當制定符合我國國情的綠色政府債券發行指引，嚴格規定資金用途，對債務資金進行有效管理，提高資金的使用效率。首先，明確政府的職責，合理界定綠色公共產品和服務范圍，明確綠色政府債券所籌集資金的使用方向。合理、明確地區分綠色政府債券和金融綠色債、企業綠色債、公司綠色債等債券資金使用方向，避免綠色政府債券同其他綠色債券在綠色支持項目上產生沖突。其次，在市場經濟條件下，部分具有收益的公共產品和服務可借助市場的力量，由市場來提供。如供水、供熱、供氣、污水和垃圾處理，甚至包括舊城改造等，可以在政府的統一規劃下利用特定的形式(如PPP等)，讓市場來發揮作用，避免政府包攬過多而造成過大的財政壓力。再次，細化綠色政府債券籌集資金所支持的綠色項目，讓每一筆債務資金都有據可依，提高資金的使用效率，便于債務資金的管理。最后，綠色政府債券指引的制定不僅應參考國際綠色債券標準與國際接軌，而且要根據我國的實際情況對綠色政府債券資金所投入的項目進行合理界定。

(二)合理確定綠色政府債券發行規模

綠色政府債券發行規模的確定對于防范地方政府債務風險的產生具有重要的作用。我國綠色政府債券的發行規模應在地方政府債務的限額內，綜合考慮地方經濟發展狀況、地方政府償債能力以及信用評級等方面指標，同時還要考慮避免與地方政府原有的一般債券和專項債券項目產生沖突。首先，地方政府一般債券與專項債券支持的項目中存在“實質綠”項目，可衡量生態保護專項債、水資源專項債等債券投入“實質綠”項目的資金中真正發揮“綠色”作用資金所占的比重，并且根據該比重判斷是否對該“實質綠”項目進行貼標，歸于綠色政府債券的范圍，按照綠色政府債券的管理標準進行管理，避免綠色政府債券與地方政府一般債券、專項債券之間的沖突。其次，優化地方政府一般債券和專項債券投入項目的資金分配結構，提高項目資金的使用效率，為綠色政府債券的發行規模留出一定的空間，盡量避免地方政府債務的進一步擴大。最后，根據地方政府之前債務發行情況、信用評級、環境質量以及經濟發展狀況等綜合因素，合理地確定地方政府綠色政府債券的發行規模，判斷綠色政府債券的發行規模在地方政府債券中所占的比例，避免綠色政府債券發行規模過大而影響非綠色政府債券的發行。

(三)豐富綠色政府債券種類，合理規范貼標

綠色政府債券籌集的資金主要投向公共綠色產品和服務等環境效益大于經濟效益的綠色項目領域，所以如何平衡債券的成本與收益，避免新一輪地方政府債務風險的產生是至關重要的。一方面，豐富綠色政府債券種類。目前，我國地方政府債務根據公共項目的收益情況分為一般債券和專項債券。綠色政府債券大多是以專項債券的形式發行，其償還資金主要來自該綠色項目收益，而對于環境效益大、經濟效益小的綠色項目，則可以通過發行一般債券的形式來籌集資金，避免地方政府債務風險的產生。另一方面，適度降低綠色政府債券發行成本，合理規范化貼標。對綠色政府債券貼標能夠更加便捷、嚴格地對綠色政府債券進行管理，但也增加了綠色政府債券發行成本。要創新綠色政府債券貼標制度，在充分保證綠色政府債券貼標的公平、公正、合理的情況下，適度簡化綠色政府債券貼標程序，降低債券發行成本。

(四)建立獨立的綠色政府債券監管體系

綠色政府債券與其他地方政府債券相比的“綠色”屬性，決定了綠色政府債券需要建立更加嚴格且獨立的監管體系。對于政府內部監督，地方政府要按照一定的標準開設專門賬戶，記錄綠色政府債券籌集資金的使用情況，建立綠色政府債券跟蹤報告機制，加強內部監督。對于外部監督，一方面，建立獨立的第三方評估機制。首先，綠色政府債券是以地方政府為主體發行的，與地方政府信譽密切相關。而由于宏觀經濟的不穩定性、市場波動以及社會不確定性等因素的作用，使得綠色政府債券發行存在難以預料的風險。一旦綠色政府債券所籌集資金投入的項目出現問題，不僅會給投資者造成損失，還會直接影響政府聲譽，并給我國綠色債券市場帶來較大影響。所以，應建立第三方評估機構，對綠色政府債券所籌集資金的投入項目進行審核。其次，綠色政府債券要求具有獨立性，發揮認證機構的專業能力，對于綠色項目的社會效應進行獨立評估，保障投入項目綠色屬性。獲得認證資格的第三方機構要具有獨立性，且具備較強的技術實力和公信力，認證結果具有說服力。另一方面，提高信息的披露效率，接受公眾的監督。綠色認證和信息披露相關信息涉及發行人、認證機構及綠色項目運營機構等多方，定期持續披露要求較高。充分及時的信息披露是防范綠色政府債券發行人道德風險的重要手段，也是投資者和監管部門監測綠色政府債券運行情況的基礎。建議研究引入區塊鏈、大數據等技術，提升相關信息的透明度和準確度，簡化認證和披露流程，降低操作成本。

(五)建立獨立的績效評價標準，提高地方政府積極性

地方政府的積極性是綠色政府債券能否順利發行以及充分發揮其“綠色”屬性作用的重要前提。首先，要建立獨立的績效評價標準。綠色政府債券資金的績效評價方式應與其他資金使用的績效評價方式相區別。綠色政府債券資金使用的績效評價應當更加關注其環境效益，但由于環境效益周期長，所以在短時間內不能僅僅以環境效益作為績效評價標準，而應當充分考慮綠色政府債券資金投入項目的投資建設情況，對其可能產生的環境效益、政府信用等進行綜合評估，制定績效評價綠色綜合標準體系。其次，將綠色政府債券資金使用績效評價結果納入官員晉升考核標準之中，提高地方政府發行綠色政府債券、建設綠色項目的積極性，同時有效避免地方政府官員為追求自身利益而選擇以犧牲環境為代價的經濟增長模式。最后，建立綠色政府債券等級體系。根據綠色政府債券評價結果，對各地方政府發行的綠色政府債券進行等級劃分，對具有嚴格綠色政府債券發行規劃、綠色政府債券績效評價結果較好的地區給予財政補貼，以彌補地方政府債券發行費用，激勵地方政府在積極發行綠色政府債券的同時提高債務資金使用效率。