營山縣農村耕地撂荒的主要原因及復耕治理建議

繆 文

(四川省營山縣農業農村局，四川 營山 637700)

習近平總書記多次強調“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。這既體現了以習近平同志為核心的黨中央，在治國理政中對糧食安全的高度重視，更是在當前復雜特殊的經濟形勢下，對糧食安全的響鼓重錘。營山縣人多地少，耕地屬稀缺資源，據營山縣自然資源和規劃局最新“三調”成果顯示，營山縣耕地面積5.65×105hm2，人均耕地793.7m2。營山縣是農業生產大縣，耕地是農業生產的基礎，必須牢牢守住耕地保護紅線，在嚴防耕地“非農化”“非糧化”的同時，也要盡量減少耕地的撂荒。雖然從2021年開始，營山縣就全面開展了撂荒耕地的復耕治理，但治理進度緩慢，治理效果不顯，目前農村耕地撂荒的現象仍較突出，必須在治理的方式方法上加以探索改進。

1 營山縣耕地撂荒的現狀

自2021年省市統一開展撂荒地治理以來，營山縣農業農村局多次召開專題會議，研究、布置該項工作。在開展調查研究、積極與鄉鎮黨委政府協調溝通的基礎上，農業農村局將全縣鄉鎮分成7個片區，整合單位技術力量，抽調業務人員，組建7個工作小組，分片包干負責。深入到田間地角，和當地黨委政府、村社干部一起，對撂荒地塊逐一進行核實，造冊登記，并發動鄉鎮農業服務中心和國土所工作人員結合撂荒地“衛星圖斑”進行多次實地比對，各鄉鎮再以村為單位進行匯總上報。截至2021年12月31日，核實清理出全縣耕地撂荒面積3660hm2，占全縣耕地總面積的6.5%，涉及26個鄉鎮2個涉農街道辦，325個行政村,37161戶農戶或新型農業經營主體。耕地撂荒后，不僅直接導致耕地數量減少，耕地質量變差，農產品供給減少，糧食危機、生存危機隨之加大，而且撂荒后，往往雜草叢生，不僅影響村容村貌，也嚴重阻礙了農村經濟的發展。從統計數據來看，在經濟比較發達的平壩鄉鎮以及偏遠的丘陵山區耕地撂荒較為嚴重。由于這個撂荒面積來源于農戶耕地承包時的土地面積，在土地承包時，部分鄉鎮為了農戶少交農業稅，大多按889m2、1000m2折算成667m2。加之在登記、核實時也難以做到一塊不漏，所以實際撂荒面積肯定遠遠大于統計上報數，若不加以有效制止，耕地撂荒還有擴大化的趨勢。

2 耕地撂荒的主要原因

2.1 農業生產的比較效益太低

目前農業生產普遍存在靠天吃飯的現象，自然風險高，加之農業生產周期長，農產品價格普遍偏低，種子、農藥、化肥、人工工資等每年都不斷上漲。從事耕種的農民文化素質普遍偏低，掌握農業新知識、新技術少，防蟲治病、栽培管理靠經驗進行等因素，造成農業生產比較效益普遍偏低。種植雜交水稻，平均純收益僅7.5元/667m2，遠遠低于其他行業收入。在營山打一天小工的收入也不低于80元，遠遠高于種地的收益。特別是改革開放以來，創造了大量的就業機會，只要有勞力、肯干，就可以獲得遠遠高于在家種地的收入，所以也加速了農村大量青壯勞力外出務工。而在外務工稍稍有點作為的年輕人也千方百計阻止留守家人從事農業生產，導致成片良田無人耕種，這是造成目前耕地撂荒的直接原因。但因還有部分農民無法離家外出，只能靠耕種土地為生，靠自己的苦力養活自己和家人。如今，農業已經成了弱勢產業，農民種地已經成了微利或無利狀態，農民棄農務工、棄農經商、棄農進城打拼就成了優先選擇。營山這類撂荒面積286.7hm2，占全縣撂荒面積7.8%。

2.2 大量農村勞動力外出務工，造成農業生產勞動力不足

改革開放以來，農村大量勞動力外出，農業生產勞動力嚴重不足這是不爭的事實。隨著人們收入的增加、農村“城鎮化”進程的加快，在營山縣偏遠的安化、大廟、孔雀、悅中等鄉鎮的丘陵山村出現了不少的“空心村”“空白戶”，一個社僅有1～2個孤寡老人留守的現象時有出現。隨著市場經濟的普及，農村互助互幫的現象已經很少見了，農村請人做事均要支付報酬，尤其是缺勞戶，由于不能與人換工，只能出錢請人幫忙。目前在農村請人做事，除了管煙、管酒、管飯外，工錢還不低于50～80元/d，由于農村勞力普遍緊缺、請人成本過高，農忙時節還請不到人，這也加速了缺勞戶不愿種地而導致耕地的荒蕪。目前營山這類撂荒面積達1733.3hm2，占全縣撂荒面積47.4%。這是目前造成營山耕地撂荒的最主要原因。現在農村種地的基本是50后、60后，而80后、90后的獨生子女，不僅不懂農業生產，而且基本都不愿意再回在農村種地了！潛在的耕地撂荒風險依然存在。

2.3 耕種地農業基礎條件差，耕種不便

營山屬淺丘帶壩，以丘陵為主，境內無大江大河，農業生產出行、灌溉、收獲等基礎條件還是較差。盡管高標準農田建設提升了部分耕地質量，脫貧攻堅也大大改善了農村耕種條件，但“十年九旱”、農業靠天吃飯的現象在很多鄉鎮還不能徹底改變，耕種困難，自然風險高的現象仍普遍存在。隨著農村“聚集點”建設的推廣，使得遠離生活“聚集點”的耕地耕種就顯得更加不便，從而造成遠離“聚集點”的部分耕地閑置荒廢，這種現象在丘陵山區尤為突出。營山這類撂荒面積1393.3hm2，占全縣撂荒面積38.0%。

2.4 農業規?；洜I管理不善，資金投入不足，資金鏈斷裂

前幾年，在“脫貧攻堅產業要發展”的指導思想帶動下，各地紛紛出臺優惠政策，引進龍頭企業、業主規模發展農業產業。具統計，僅在脫貧攻堅期間，營山縣成規模發展的“晚熟柑橘”、花椒產業近4667hm2，引進業主200多家。通過近幾年的發展，大部分業主都存在產業規模過大、物資技術準備不充分、在農業產業化發展認識上存在偏差、“重建輕管”等現象。加之這些產業大多分布在丘陵坡地，產業的機械化程度低、人工管理成本高。部分業主本身就是沖著優惠政策而來，導致產業發展效果很差，產業運轉困難。部分產業建成后就被迫交給村集體代管，個別村集體組織在管理經驗、管理能力、管理資金等方面普遍不足，致使部分農業產業規?；洜I管理不善，遲遲難見效益，或者效益不顯，甚至個別業主一走了之，造成部分產業基地荒廢。據調查，營山這類撂荒面積126.7hm2，占全縣撂荒面積3.5%。由于目前政府還在對這些產業想盡辦法進行扶持，所以目前這類撂荒面積不大，但有擴大的趨勢。

2.5 其他因素造成耕地暫時撂荒

比如因臨時工程建設、生產生活設施建設需堆碼用地等原因造成耕地暫時撂荒。營山這類撂荒面積120hm2，占全縣撂荒面積3.3%。

3 建議

3.1 堅持實施黨委政府土地撂荒總負責制

營山縣地形復雜，耕地分布廣泛，要通過實行農業機械化來解決耕地撂荒問題，還任重道遠，當前必須堅持實施黨委政府土地撂荒總負責制，縣上應成立工作專班，下設辦公室，負責全縣撂荒地復耕治理及違規占用耕地等“非糧化”工作的協調處置。必須加大對基層政府及集體撂荒耕地的處罰問責力度，將農村耕地撂荒問題納入地方政府年度目標考核。制定考核獎懲辦法，加強督查檢查和情況通報，實施監督、考核、評估為一體的解決機制，對撂荒地治理復耕成效明顯的要重獎，對制止耕地撂荒不力或有瀆職行為者，對相關責任人要嚴肅處理和問責。只有依托基層黨委政府，發動村社干部帶領當地群眾應種盡種，必要時，發動黨員干部、民兵組建助耕小分隊或開展結對幫扶，在農忙時節幫助缺勞戶、困難戶搶種搶收。發動千家萬戶的農戶主動耕種、應種盡種，才是目前解決耕地撂荒比較簡單可行的辦法。

3.2 加強政策配套、加大宣傳力度

3.2.1 繼續加大對農業生產扶持力度 建議通過立法，從制度上對扶持政策作適當調整。在對撂荒耕地進行認真清理核實，分情況分類別建好臺賬的基礎上，逐步實施“撂荒土地停發補貼”等措施，建議將長期無人耕種、撂荒在2年以上耕地由村集體暫時收回，由村集體組織代耕代種或進行流轉。對種糧大戶適當降低生產規模的要求，以增大獎補面。不斷完善土地流轉機制，改變“在一個村社，必須大家都同意才能整體流轉村社土地”的做法，積極消除土地流轉瓶頸，方便農戶流轉自己的承包地，讓農戶逐步養成不愿撂荒土地的良好習慣。

3.2.2 加大政策宣傳力度 加大農村土地承包經營、土地流轉等政策宣傳力度，解決好農戶擔心“將土地交給別人耕種，土地就是別人的了”等顧慮。鼓勵外出戶、缺勞戶將自家耕地進行農業生產托管，農戶以一定租金將土地委托給村集體，再由村集體委托給種糧大戶，農戶又以土地租金入股村集體經濟分紅，既有利于壯大村集體經濟，又可避免土地撂荒。

3.2.3 積極培育、扶持種糧大戶，走集約化、規模化、產業化發展之路 積極鼓勵農機專合社、龍頭企業、種糧大戶等實行代耕代種，將農戶承包地或無人耕種的土地委托給這些新型經營主體進行代耕代種，這是解決耕地撂荒的有效途徑。

3.2.4 對現有的農業規模產業進行認真梳理清理 加強分類指導，協助企業(業主)解決實際問題。已撂荒的產業，盡早還給農戶或村集體自行耕種；短期難見效益或效益極差的產業，該轉向的就轉向，業主無能力轉向又不愿繼續流轉土地的，該退出的堅決退出，及早終止土地流轉，對規模過大或資金鏈已出現問題的基地(業主)，積極探索托管、分租、轉租等模式，在基礎設施建設、技術、種子、肥料等方面繼續予以扶持，以化解撂荒的風險。

3.3 加大農業科技投入，提高生產效益

目前營山縣具體從事農業生產人員素質普遍不高，加之深入到田間地角從事農業生產技術服務的基層農技干部力量嚴重不足，導致農民生產存在較大的盲目性、隨意性，導致生產成本偏高，產出效益低下。這也是目前營山縣農業生產存在的普遍現象。因此，必須繼續加強基層農業推廣體系建設，管好用好現有的技術力量，不斷補充基層農業技術推廣力量，加強農業生產技術宣傳、指導和推廣力度，加大科學技術在農業生產中推廣與應用，將“測土配方施肥”“農藥化肥減量增效”等實用技術真正落到實處。結合產業建設，繼續因地制宜調結構，千方百計提高農產品附加值，提高生產質量和效益。同時，有條件的地方，要逐步整合農資公司、銀行、技術支持等要素，為農業生產提供“一站式服務”，千方百計降低農業生產成本。

3.4 加強基礎設施建設，改善農業生產條件，降低農業生產風險

結合鄉村振興建設，加強水利、產業道路等基礎設施建設和老舊水利設施維護，繼續改善農業耕種、灌溉等條件；不斷提高高標準農田建設質量。加強現有塘、庫、堰等水利設施的管護，充分發揮抗旱保收的作用，降低農業生產上的旱澇等自然風險。

3.5 保險托底，為農業降風險增動力

爭取將主要糧食作物水稻、玉米等納入農業保險，鼓勵金融保險企業，積極探索試點“在國家政策性保險的基礎上提供商業補充保險”，以降低農民種地的風險。

總之，農村耕地撂荒是由多種因素綜合造成的，屬普遍現象，短時間還不可完全避免，因此，農村撂荒地治理也將是一項長期的任務，需要各級政府主動擔當，相關部門協同配合。既要著眼解決撂荒地復耕治理，又要狠抓耕地的日常保護監管，需落實專人逐步建立從社到村再到鄉鎮(街道辦)的層層監管體系，可以借鑒濮陽市濮陽縣的經驗，成立“田長”制，建立市、縣、鄉、村四級聯動的耕地保護工作體系，實行耕地信息共享，同時加強日常巡查督查，及時發現、制止、處置耕地撂荒行為，做到撂荒一塊，就能發現登記一塊，登記一塊就及時治理復耕一塊，堅持“治理”與“監管”兩手抓，兩手都要硬。

同時還要積極探索建立避免耕地撂荒的長效機制：首先要抓好宣傳。讓社會各界普遍了解保護耕地的重要性，保護耕地對維護糧食安全的必要性；讓農戶知曉土地流轉的相關政策，掌握“輕簡實用”的技術，營造好勞動光榮、吃苦耐勞的良好社會風氣。其次要持續開展基本農田建設，努力改善農業生產出行、運輸、灌排條件，方便耕種管理。第三，要加強技物服務。開展好上門送物資、送技術等“一條龍”服務活動，強化農業生產技術服務指導，努力降低農業生產成本。第四，在政策上加大扶持。在持續開展農產品保護價收購的基礎上，對支農政策上作出適當調整，消除土地流轉障礙，在土地流轉經營、農業保險、農業產業化等方面不斷創新，千方百計提高農業生產效益，提高農民種糧的積極性。第五，要以吸引年輕人務農、培育職業農民為重點，構建新型職業農民隊伍。最終通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，從而盡可能地從根本上解決好耕地撂荒問題。