“雙減”政策下的教育App監管:現狀、困境與革新

湛中樂 鄭悠然

一、引言

2016年4月,習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上發表講話指出,“發揮互聯網優勢,實施‘互聯網+教育’……促進基本公共服務均等化”①習近平:《在網絡安全和信息化工作座談會上的講話》,人民出版社2016年版,第5頁。。教育App,即教育移動互聯網應用程序,是指通過互聯網技術傳遞教育內容或教育有關信息,實現教育目的或者輔助實現教育目的的應用軟件。義務教育階段教育App則特指服務于義務教育階段學生的教育App。教育App是“互聯網+教育”的重要載體,也是線上教育的重要組成部分,規范義務教育階段教育App是促進教育公平和教育現代化的重要內容。新冠肺炎疫情以來,教育App更是成為義務教育階段學生日常學習的重要工具,教育App也以此為契機進入新的發展階段,這給監管部門帶來了不小挑戰。①根據中科院調研報告顯示,疫情穩定后,線上課程相當程度上留住了新增用戶且相較于疫情前有近3倍的增長,這反映出了線上教育蓬勃的發展勢頭。參見《中國青少年在線學習白皮書(2021)》,https://www.sohu.com/a/472620584_141154,2022年3月20日。

當下,教育App的發展面臨著內生性和外源性的雙重危機。首先,教育App在實際運作中存在諸多內生問題。正如《教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》(以下簡稱《規范教育移動互聯網應用發展的意見》)中所描述,“一些學校出現了應用泛濫、平臺壟斷、強制使用等現象,一些教育移動應用存在有害信息傳播、廣告叢生等問題”②《教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》(教技函〔2019〕55號)。。事實上,教育App存在的問題遠多于《規范教育移動互聯網應用發展的意見》所提及的內容,例如教育App非法收集和使用未成年人個人信息、誘導未成年人沉迷游戲、侵害知識產權、違背教育教學規律進行超綱教學等。其次,外源性危機體現在如何使龐大的教育App市場契合“雙減”政策的價值和要求。2021年7月,中辦、國辦印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱《“雙減”意見》),明文規定“持續規范校外培訓(包括線上培訓和線下培訓)”“嚴禁超標超前培訓”“堅決查處超范圍培訓、培訓質量良莠不齊、內容低俗違法、盜版侵權等突出問題”。③參見《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見〉》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.htm l,2022年3月19日。這對規范線上培訓服務行為及強化常態運營監管有了新精神、新指示和新要求。教育部基礎教育司司長呂玉剛指出,“雙減”的“一減”是減輕學生作業負擔,另外“一減”是減輕校外培訓負擔。④余慧娟:《全面落實“雙減”政策 強化學校教育主陣地作用——訪教育部基礎教育司司長呂玉剛》,《人民教育》2021年第22期。《“雙減”意見》為校外培訓機構提出了四類監管舉措:第一,堅持從嚴審批;第二,加強日常運營監管;第三,嚴禁資本化運作;第四,重構監管體制。

《“雙減”意見》既要解決教育App過去的沉疴,又要使之符合減負要求。從政策實施者角度看,教育行政部門一則需要匯集行政資源、革新執法方式以完成“雙減”要求,二則要避免嚴格管理挫傷市場活力,即“一管就死”的政策陷阱。本文從審視義務教育階段教育App的現行監管模式出發,探究監管模式面臨的困境,提出新的規制思路和解決路徑,以促進教育App市場健康有序地發展。

二、義務教育階段教育App的監管歷史及模式

在談及監管模式之前,還需先明確義務教育階段教育App的概念外延,一則明確研究客體的范圍,二則避免監管行為的不當外溢。義務教育階段教育App的判斷可以從教育目的和教育對象展開。在教育目的上,App產品的設計應當以實現義務教育目的或者輔助實現教育目的作為根本目標。因此,我們首先要排除以實現其他目的但可使用在教育環境中的App,比如“China Daily”雖經常被用來學習外語,但其并非以教育為目的,本質上仍屬于新聞類App。在教育對象上,應當將App的服務對象限制于義務教育階段學生。由于這部分學生為未成年人,其身心成長應受到特別保護,所以可對義務教育階段的教育App提出更嚴格的規制要求。從法理層面來看,之所以不能用規制教育App的標準規制其他可以運用在教育環境中的App,是因為后者不具有符合更嚴苛規制標準的期待可能性,即該類App的教育功能是使用者賦予的,而非開發運營者賦予的,因此讓其承擔教育App的合規風險,是有失公平的。反之,如果某個App單獨開發教育板塊或者享受教育功能收益,則表明運營者有承擔該風險的意愿和責任。之所以不能將規制范圍擴大至義務教育階段之外,是基于《未成年人保護法》第四條所確立的“最有利于未成年人原則”和“未成年人特別保護原則”。立法原則允許行政部門對適用于未成年人的事物,提出超越一般性規則的特別規則和監管程序。另外,《“雙減”意見》已將減負的重點放在義務教育階段,將情況較為復雜的普通高中階段排除出去,較好地平衡了教育的發展性和競爭性。故本文將研究客體限制于義務教育階段教育App,是符合法理、政策和實踐的。

基于教育行政機關對義務教育階段教育App的現有監管實踐,可以歸納出基本的監管邏輯和監管模式。首先,義務教育階段教育App在監管制度設計上被劃分為校外App和進校App,形成校外App與進校App雙軌并行、部分交叉的監管模式。校外App是市場競爭者提供的,在學校范圍外由家長和學生自主選擇使用的App;進校App是學校企業合作開發或者學校自主開發,可在校園內作為教學、管理工具使用的App;校外App可以通過選用機制成為進校App。

(一)教育App監管政策的流變

歷史是理解當下的一把鑰匙。梳理我國關于教育App監管的政策演變歷史,有助于深刻全面地理解當下教育App的監管模式。本文認為,教育行政部門對教育App的監管經歷了兩個不同的歷史階段。

第一階段(2021年7月前),實行包容審慎監管政策。這一時期,政府雖然已經認識到教育App存在的問題,但基于“放管服”改革的精神以及當時鼓勵“互聯網+”產品的時代背景,政府的總體態度是比較包容的。具體而言,一方面,行政機關出于保護未成年人的考慮,下發了多個文件要求規范教育App的發展。比如,于2018年下發了首個專門規制教育App的規范性文件《教育部辦公廳關于嚴禁有害App進入中小學校園的通知》,其中要求各地全面排查教育App,特別是嚴格審查進入校園的學習類App。①參見《教育部辦公廳關于嚴禁有害App進入中小學校園的通知》(教基廳函〔2018〕102號)。次年8月,教育部等八部門印發《規范教育移動互聯網應用發展的意見》,詳細規定了教育App的內容建設、數據管理、安全保障和進校方式等內容。②參見《教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》(教技函〔2019〕55號)。另一方面,行政機關也試圖積極發展教育App等新興教育產品。這不僅體現在上述文件的指導思想中,更直接表現為對教育App采取的備案監管制度。比如,2019年教育部等六部門聯合印發《關于規范校外線上培訓的實施意見》,提出對進行學科類培訓的校外App實施備案審查制度。③參見《關于規范校外線上培訓的實施意見》(教基函〔2019〕8號)。隨后印發的《教育移動互聯網應用程序備案管理辦法》,明確了教育App備案的流程、時限和內容,并確立了“一地備案、全國通用”的備案管理原則。④參見《教育移動互聯網應用程序備案管理辦法》(教技廳〔2019〕3號)。在進校App的規制方面,2021年1月,教育部等五部門發布《關于大力加強中小學線上教育教學資源建設與應用的意見》,要求“吸收新冠肺炎疫情防控時期的在線教育寶貴經驗,繼續完善中小學線上教育平臺和資源”⑤參見《教育部等五部門關于大力加強中小學線上教育教學資源建設與應用的意見》(教基〔2021〕1號)。。可以看出,此階段行政機關不僅強調規范教育App,而且還重視引導其發展,希望能夠推動教育信息化。因此,教育App監管的方向和重點是事中和事后審查,并將備案審查作為“規范教育App管理的基礎”⑥《教育部就〈教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見〉答記者問》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-09/05/content_5427554.htm,2022年3月20日。。

第二階段(2021年7月后),實行從嚴監管政策。2021年7月,中辦、國辦印發的《“雙減”意見》,“從嚴審批”校外培訓業務是“雙減”政策的核心要求之一。該文件以構建良好教育生態、緩解家長焦慮為政策制定的主要出發點,其“指向的是教育內卷化、社會階層固化、家庭教育焦慮、高額教育支出和學生負擔過重背后的結構性矛盾”⑦余暉:《“雙減”時代基礎教育的公共性回歸與公平性隱憂》,《南京社會科學》2021年第12期。,“雙減”政策發揮的首要效能就是要破除教育的“內卷化”,令教育回歸健康而有內涵的發展。⑧參見王紅、陳陟:《“內卷化”視域下“雙減”政策的“破卷”邏輯與路徑》,《教育與經濟》2021年第6期;司曉宏、王桐:《“雙減”之下:教育焦慮現象的紓解與治理》,《中小學管理》2021年第10期。在這種情況下,教育App也無法獨善其身,勢必要接受更為嚴格的監管。根據從嚴監管精神,《“雙減”意見》第13點要求,學科類和非學科類教育App的審查機制由原先的備案制改成審批制,且對學科類教育App具有溯及既往的效力。⑨《加強教育移動互聯網應用程序管理 推動與“雙減”政策銜接》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202112/t20211213_586971.html,2022年3月20日。2021年12月,教育部通知暫停學科類教育App備案工作,重新審核已備案的相關教育App。①參見《加強教育移動互聯網應用程序管理 推動與“雙減”政策銜接》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202112/t20211213_586971.html,2022年3月20日。截至本文完稿,該項工作依然在進行中。綜上,教育行政部門在“雙減”精神下繼續推進針對教育App的精細化、嚴格化管理,是當下和未來的重點工作之一。

從上述梳理可以看出,我國對于教育App的態度經歷了從包容審慎監管到從嚴監管的理念轉變,相應地,在審查機制上,前一階段較為寬松的備案制也被后一階段嚴格的審批制取代。行政審查機制的功能主要在于預防風險發生,降低不可知風險對社會秩序帶來的損害。在公法上,根據規制對象的特點、性質、重要程度等因素,審查機制可以按照一定標準予以劃分,以契合執法者所要實現的目的。以審查時間順序為節點,審查機制可分為事前、事中和事后審查;以審查力度為標準,可以分為形式審查和實質審查,形式審查的典型制度包括備案制度、登記制度等,實質審查的典型制度主要是批準制度。事前審查、實質審查往往適用于較為重要的、一旦發生損害將會造成難以估量損失的情形,管理色彩較強,表明了國家計劃加強管理某一行業的意圖;而事后審查、形式審查是一種較為寬松的手段,管理的色彩相對較弱,往往表明國家鼓勵某一行業發展的態度。根據管理對象特點采取不同審查機制,不僅可以提高管理效率,還可以充分賦予管理對象自主性、靈活性,在管理者與被管理者、自由與秩序之間實現一種良性平衡。基于對審查機制原理的分析可以認為,備案制到審批制的變化反映出“雙減”政策出臺后,國家意圖加大對教育App的監管力度,而這進一步加重了執法部門的任務,同時也引發了新的監管困境。

(二)教育App監管模式剖析

根據App種類的不同,目前我國對義務教育階段教育App的監管主要采取兩種管理體制(見圖1)。其中,校外App監管主要依靠“多部門”管理制。非學科類的校外App在獲得相應主管部門審批后,向教育行政部門備案后即可上線運營;學科類校外App必須取得學科類培訓許可證并通過審核才能上線運營。在運營中出現問題,依據所發現問題的性質由相應職能部門負責查處,教育行政部門起到前期統籌、線索移交和協助執法等作用。進校App在前述程序之外,還要受到“雙審核”責任制的規制,經過選用程序進入校園的校外App也同樣遵守“雙審核”責任制。

圖1 教育App監管模式

1.“多部門”管理制的內涵

目前,義務教育階段教育App的監管制度可稱之為“多部門”管理制。《“雙減”意見》也再次確認了該制度的重要地位。“多部門”管理制涉及教育、宣傳、工信、網信、發改、財政、人力、公安、市場監管等多家專職部門,具體工作由教育行政部門牽頭,各專職部門實施具體監管。此處“管理”應當采用廣義理解,不僅包括具體問題的事后監管,也包括宏觀性的政策制定與宣傳。工信部門、發改部門、財政部門、人力部門、金融部門多扮演政策制定者的角色,在制定教育領域的宏觀政策時需要會同教育部門進行協商,以此實施廣義管理,但并不參與具體違法違規行為的發現和查處。由于本文研究主要集中在具體問題的事后監管,所以主要聚焦教育部門與網信部門、市場監管部門、民政部門、公安部門的協作關系。具體工作機制方面,教育行政部門不僅負責審核查處教育App教學內容和師資方面的問題,還要起到接受投訴,向其他部門移交線索、督促處理的作用。例如,教育App信息審核工作屬于宣傳部門管理,教育App的網絡安全問題屬于網信、電信、公安部門管理。按照這一管理體制,各個部門通過協商,對權責劃分、執法時間、執法路徑和執法保障措施達成統一意見,組建聯合執法隊伍,發現和查處義務教育階段教育App的違法違規行為。在“多部門”管理制下,各部門各司其職,共同發揮監管作用。

2.“雙審核”責任制的內涵

《規范教育移動互聯網應用發展的意見》中將教育行政部門和學校確定為選用和監督進校App的責任主體。①參見《教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》(教技函〔2019〕55號)。二者對進校App分別進行兩次內容審核,以保證App不含有害內容,不加重課業負擔,具有可證實的有益性,此即“雙審核”責任制。進校App有三種來源途徑:學校選用、校企合作開發、學校自主開發。某種教育App若想通過學校選用的方式進入校園,就必須通過“雙審核”制度的檢驗。首先由學校進行初次審查,在校外App中尋找符合自身教學需求且不增加學生課業負擔的App。初次審查的內容包括:確保App的公益性,不得向學生收費,或者要求強制使用;確保App內容和功能合法合規,無不良內容和消費引導內容;確保App符合教育規律,起到正向輔助效果,避免導向惰性思維;確保App網絡安全,保障未成年人個人信息安全。學校選定符合要求的App后,需要向主管教育行政部門報送,由教育行政部門進行二次審查。原則上,二次審查的內容和前次重合,重在核實信息的真實性,以及從科學性、思想性、適宜性三方面對App的有益性進行二次評估。②參見《教育部辦公廳關于嚴禁有害App進入中小學校園的通知》(教基廳函〔2018〕102號)。未經學校和教育行政部門審查的App禁止在校內使用,教師也不得在課外向學生推薦。

選用入校后的App即為進校App,根據《規范教育移動互聯網應用發展的意見》,學校和教育行政部門需對此承擔持續監管責任,如App運營中存在違法違規行為,學校和教育行政部門可以采取制止、處罰、停用等方式進行監督和處罰;如果進校App造成了實質損害,學校和教育行政部門需要承擔連帶賠償責任。

三、義務教育階段教育App監管的現實困境

經過上文對教育App監管模式的分析可以發現,義務教育階段教育App監管面臨著監管主體力量薄弱、監管方式效率低下、監管標準付之闕如等困境,這明顯與《“雙減”意見》追求的“科學高效的治理體系”目標相悖。

(一)監管主體力量薄弱

教育App具有鮮明的教育特征和因素,由教育行政部門牽頭負責App的準入和監管事項,秉持專業人做專業事的思路并沒有問題,但以教育行政部門為中心的監管體制忽視了一個重要的現實要素,即行政目標的實現需要匹配與之相對應的行政能力和行政資源。沒有行政執行力支撐的制度不但存在被架空的風險,致使運行效果不佳,還會損害政府權威。在教育App監管領域,教育行政部門亦存在著行政力量薄弱的問題,這將會在行政能力與行政職責之間引發失衡局面,致使監管目標的“破產”。具體而言,教育行政部門力量之薄弱表現在人員數量匱乏、專業能力欠缺、執法手段柔弱、自身權威不足四個方面。

其一,教育行政部門缺乏足夠的執法人員。《規范教育移動互聯網應用發展的意見》要求教育行政部門嚴格把關App的內容,《教育部辦公廳關于嚴禁有害App進入中小學校園的通知》要求教育行政部門建立義務教育階段教育App日常監管制度。由此可見,教育行政部門的基本職責包括內容審查和日常監管,而這必須配備專門的審查人員和執法隊伍才有可能完成。在機構精簡的組織原則下,基本上不可能另行組建一個專門負責該事項的機構,實務部門的通常做法是從相關職能科室中抽調人員或者向有關科室分派任務。義務教育階段教育App管理所涉及的科室主要包括:負責基礎教育的科室、負責基礎建設和技術裝備的科室(科技與信息化科室)以及負責教育督導的科室。一般而言,基礎教育科負責內容審查,信息化科負責備案,教育督導科負責監管。這些科室是教育行政部門的主要業務科室,工作強度大,人手本來就十分緊張,對于驟然新增的App監管任務必然分身乏術。此外,義務教育階段教育App的監管層級較低,區縣級教育局是監管主力軍,但是在一些經濟落后地區教育局的科室設置可能不全或者過于單薄,基本已無人可用。人員是行政組織的構成要素之一,行政組織欲實現行政目標有賴于具體執法人員的協助,故而,為行政組織匹之以充分執法的人員是保障其履行職責的必要前提。在“雙減”政策下,教育行政部門執法人員缺乏的局面,勢必無法滿足更嚴格的教育App監管要求。

其二,教育行政部門缺乏監管非教育問題的專業能力。《規范教育移動互聯網應用發展的意見》要求教育行政部門牽頭構建覆蓋App全生命周期的管理機制,制定包括評估、監測、檢查、防護等環節的技術規范。理論上,管理者必須具有高度的專業知識,了解和熟知其監管領域,但教育App監管所涉問題太廣,既包括教育問題,也包括諸多非教育問題,如網絡信息安全問題、知識產權問題、市場競爭問題、商業剝奪問題等,教育行政部門在這些問題上缺乏專業性判斷能力,制定技術規范的難度較大。

其三,教育行政部門缺乏足夠剛性的執法手段。教育行政部門負有監管教育App的責任,但是缺乏相應的處罰權限。義務教育階段教育App的行政處罰權集中在市場監管部門、網絡信息部門和公安部門,這些部門可以作出停業整改、吊銷許可證或執照的處罰,甚至將情況嚴重者移交司法。在App準入過程中,教育行政部門對學科類和進校App進行審查,其憑借自身職權可以采取的執法方式通常是行政約談、送達整改意見、吊銷學科類培訓許可證、讓不合要求的進校App退出校園。這些執法措施的效果略顯疲軟,威懾力不夠,導致教育行政部門難以有效開展監管工作。

其四,教育行政部門自身缺乏較高權威,致使其與“多部門”管理制下的其他部門之間存在協作障礙。雖然《規范教育移動互聯網應用發展的意見》規定了教育行政部門統籌網信辦、通信管理局、市場監管局、新聞出版社、公安廳(局)、民政廳(局)落實教育App監管措施,換言之,教育行政機關是教育App監管工作名義上的統籌者,但是在現實中,教育行政部門因與其他部門都屬于政府的職能部門,處于同一行政級別,最終出現的局面是,作為統籌者的教育行政部門常常無法直接指揮其他機關,部門間協作存在機制壁壘和障礙。

(二)監管方式效率不彰

在“雙審核”責任制和“多部門”管理制下,監管效果非常依賴教育行政部門對義務教育階段教育App內容的審查、對違法行為的發現和查處。以內容監管為主的互聯網監管方式會將行政機關淹沒在海量數據之中,且個案判斷也更容易引起糾紛。由此產生的結果是,行政機關一方面需要投入更多精力,以確保審查全面、準確、及時,但是另一方面,教育App內容極其繁多且更新快,審查速度遠遠無法滿足教育App內容提供者的期待,監管效率低下、收獲甚微。

此外,在現有監管模式下,教育行政部門被設定了與其行政能力和行政資源不符的監管責任。迄今為止,針對義務教育階段教育App的聯合執法隊伍仍未組建,教育部門自身的執法能力又過于孱弱。在機構精簡的要求下,任何一個行政機關要增加編制和人員都非常困難。如果以教育行政部門作為牽頭機關構建義務教育階段教育App的監管制度,并將內容審查作為主要監管方式,教育行政機關將面對大量的審查和處罰任務,實非其所能承受。特別在“雙審核”責任制下,教育行政部門和學校的審核、監管壓力更加明顯。先不論學校是否有足夠的開發、審核與監管能力,按照“一校一審”的原則,教育行政部門可能會對同一款App進行重復審核,無端耗費本就緊張的執法資源。

造成目前教育App監管效率不彰的深層原因在于,監管者采取的內容監管方式較為陳舊,在應對傳統行政管理事項時,其弊端尚未顯現,然而在處理互聯網等新興領域的事項時,此類方式往往顯得力不從心。本質上看,教育App監管屬于一種互聯網規制,而互聯網具有去中心化和多元化的特征,這要求政府應當積極轉變監管思路,將自身從海量數據中抽離出來。如果義務教育階段教育App的監管過于依賴政府規制,不但會消耗大量行政資源,而且容易造成App市場缺乏活力。

(三)監管標準付之闕如

教育App監管的另一大現實困境在于,在現有的審批制下,行政機關缺乏判定教育App是否違規的具體審查標準。監管審查標準能夠為有效開展監管工作提供方向指引,相關標準闕如將給實務工作人員造成較大困擾。監管標準由監管原則和監管規則構成。監管原則應當與“雙減”政策的精神相契合,原因在于,采取何種原則根本上體現的是國家的價值取向。雖然“雙減”政策確立了從嚴監管的總基調,但是并未明確給出行政機關審批教育App的具體指導性原則,由此產生的結果是教育行政部門難以確定執法的界限、力度,最終將可能導致監管工作止步不前或迷失方向。

監管規則即具體的技術性規定。教育App監管規則設計的難點主要在于,當教育行政部門審核學科類教育App的內容是否符合“雙減”政策精神時,難以把握好審查尺度。審查尺度問題涉及教學內容統一性和差異性之間的平衡。教育統一性的背后,是對國家教育權的尊重,同時限定學習強度以保障未成年人的身心健康;教育差異性的背后,是對個體能力的尊重,以實現個性化的發展目標。2018年,教育部、民政部、人社部、國家工商總局四部門在治理校外培訓機構時曾發文,要求校外培訓機構不得超前超綱教學;①參見《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》(教基廳〔2018〕3號)。《“雙減”意見》也要求,“建立校外培訓內容備案與監督制度,嚴禁超標超前培訓”。②參見《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見〉》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.htm l,2022年3月19日。在義務教育階段禁止超標超前培訓的行政命令具有合法性,根據《憲法》第46條和《義務教育法》第2條、第4條、第5條的規定,在義務教育階段入學接受教育是適齡兒童及其家長的義務,國家教育權在該階段優于父母教育權和社會教育權。其次,接受義務教育是不區分性別、民族、種族、家庭財產狀況和宗教信仰的,即個體的差異性在義務教育中退居次要地位。國家決定教育內容、教育節奏、學制設計和考試規則,是行使國家教育權的應然表現。正因此種權力理念和立法規定,義務教育階段應優先保障教學的統一性。

但是在此要求下,如何理解“超標超前”培訓成為了教育執法部門把握監管尺度的新課題。關于禁止“超標超前”培訓,普遍的理解是教育App應當與學校進度和教學大綱保持一致,不得提供超綱的教育內容。教育部也印發了《義務教育六科超標超前培訓負面清單(試行)》(以下簡稱《負面清單》),規定了語、數、英、物、化、生六科的培訓標準和典型違規問題。③《教育部辦公廳關于印發義務教育六科超標超前培訓負面清單(試行)的通知》(教基廳〔2020〕1號)。但在現行規制語境下,依然存在兩大突出問題:第一,普遍性理解和《負面清單》的規定仍然過于籠統,致使執法機關面對具體問題時擁有過于寬泛的自由裁量權。例如,《負面清單》中規定“培訓內容不得超出本地區使用的義務教育教科書的難度”、“禁止使用繁、難、偏、怪的練習題”然而,什么是“義務教育教科書的難度”,什么是“繁、難、偏、怪的練習題”,都屬于專業性問題且并無絕對確定的答案,這明顯超出了教育執法機關的判斷范圍。第二,現有《負面清單》存在著較大的隨意性,每個學科的具體要求存在較大出入。例如,化學學科禁止在九年級寒假之前及寒假期間進行系統的中考復習,而其他5門學科沒有該表述,不免讓人質疑政策出臺的科學性和背后的制度標準。總而言之,在監管尺度問題上,現有文件采取的“原則性+列舉式”規定,無法應對復雜且多變的現實執法問題。

四、義務教育階段教育App監管的完善路徑

“雙減”政策出臺后,線上校外培訓業務受到了更加嚴格的監管,而在從嚴治理的要求之下,監管主體力量薄弱、監管方式效率不彰、監管標準付之闕如等問題將會更加凸顯,如果不及時解決,必然將阻礙“雙減”目標的實現。監管主體力量薄弱的癥結在于教育行政機關能力有限而責任巨大,解決方法是提升教育行政機關在監管體制中的權力、地位,實現能力與責任的平衡;監管方式效率不彰的原因在于政府大包大攬的管理方式無法應對新興事務,解決方法是擺脫單一主體的內容審查策略,探索“合作型”監管方式,使行政機關走出海量數據的泥潭;監管標準付之闕如的成因在于“雙減”政策指示不清晰、超標超前培訓的概念和范圍不清,解決方法是確立審查標準的原則,并在執法實踐中建立獨立、民主、專業的第三方評估制度,統一監管尺度,此舉既能落實從嚴治理要求,又能避免過度打擊。

(一)強化監管力量

在教育App監管中,出現監管主體力量薄弱現象的深層原因在于,義務教育階段教育App作為“互聯網+教育”的新興產物,對其監管涉及多個部門職責權限,已經遠遠超出了教育部門的職權范圍;目前義務教育階段教育App的規制路徑在監管體制上過分強調教育行政部門責任,忽視了其監管能力和執法資源的有限性,這是致使制度運行效果欠佳的重要原因。“權責對等”是行政機關權力運行的基本原則,“有責無權或者權小責大的法律規定,容易……抑制公共行政的能動性,有損公共行政目標的全面實現”①宋功德:《行政責任制的結構性缺陷及其調整》,《中國行政管理》2007年第2期。,要求教育行政部門承擔主要監管責任,卻不賦予其充分的權限和執法資源,勢必會因監管主體力量薄弱而產生監管不力的后果。上文分析到,監管主體力量薄弱體現在執法人員數量匱乏、欠缺專業判斷能力、執法手段柔弱以及自身權威性不足四個方面,其中,執法人員數量匱乏問題以及欠缺專業判斷能力實質上都與教育行政部門采取的內容監管方式密不可分,完善監管方式后,這兩個問題自然也會迎刃而解。鑒于此,這里重點探討后兩個問題的解決方案。權小責大是教育行政部門目前面臨的最大問題,而在職責不減的情況下,欲實現權責天平兩端的平衡無外乎增加權力,也即強化教育行政部門的中心地位。

“九龍治水”的寓言表明,如果將全部職權同時授予多個部門,而不確立一個中心角色,必然會導致責任推諉和效率低下。在“多部門”管理制下,教育App的各個監管主體權限不清、定位不明,同樣存在著“九龍治水”的煩擾,此問題的破解之策應是,確立某一具體部門擔任監管工作的中心角色。需注意的是,擔任中心角色并非意味著需要親自履行全部監管事項,該中心角色更類似于信息處理中樞,主要功能在于匯集、發現信息,進而根據信息的類別和性質,將其導引至有管理權限的相關部門。

在“多部門”管理制中,應當由教育行政部門擔任中心角色,通過增加其權力,以消除權小責大的問題;同時,進一步厘清各部門的功能定位,構建更加科學的監管體制,建立“聯席會議”制度,統籌和整合各職能部門的力量,打通壁壘加強聯系。教育行政部門擔任協調、中樞角色,其職責是負責信息收集和問題分流,其他部門負責協助監管,以實現科學合理的監管模式。在“多部門”管理制下,教育行政部門應當被定位為一個投訴受理、違法行為發現的部門。發現問題之后,由教育行政部門固定證據并將有關情況分類投送給各個對口的職能部門,相關職能部門負責具體上門執法。此外,應當確定一個執法周期,職能部門必須在該周期之內處理完畢,并向教育部門回復。當然,要實現這個構想,須得到上一級行政機關的大力支持,并提供充足資源支持,比如將教育執法情況納入職能部門年度考核之中。最后,要建立“雙減”工作專門協調機制,做好統籌協調工作,明確“雙減”專項治理行動的工作重點、關鍵環節、薄弱地區、重點對象等,集中開展全面排查整治。同時因地制宜,由各個部門在溝通和磋商中尋找最符合當地實際的執法模式和執法機制,比如設立聯合執法小組,或者由教育行政部門人員參加其他部門的現場執法等。通過設立定期的專門協調機構,有利于張弛有度地解決長期性問題或突發情況。

(二)創新監管方式

實踐經驗表明,政府大包大攬的監管方式往往會陷入過猶不及的管理困境。在行政資源極其有限的客觀情況下,義務教育階段教育App的監管方式要處理好政府與市場之間的關系,尤其“對新技術、新產業、新業態、新模式的發展,要區分不同情況進行分類監管,創新監管方式”②《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》(國發〔2016〕30號)。。2020年新冠肺炎疫情以來,在線教育得到了廣泛普及,倘若仍然堅持當前的監管方式,將所有監管責任交由教育行政機關,在數量龐大的教育App面前,監管部門恐怕會越來越疲于監管,監管力度、效率和效果將大打折扣。因此,有必要創新現有監管方式,而“合作型”監管方式,既契合了新行政理念,又能回應“互聯網+”時代政府治理的復雜性。

1.探索“合作型”監管新方式

在現行監管模式下,教育行政部門成為教育App監管的主要主體,而由行政機關監管海量數據的做法無異于“愚公移山”,效率自然不盡如人意。在“國家-社會”的二元架構下,在法律不能也不應伸出觸角的地方會自發形成社會性的權力,國家權力與社會權力共同維系著政治生活與社會生活的有效運轉,彼此保持著相應的尊重;然而,國家權力的不斷擴張,“不僅剝奪了社會在相應領域權力運用的機會,甚至泯滅了它運用其權力的意向”①艾爾伯特·杰伊·諾:《我們的敵人:國家》,彭芬譯,江西人民出版社2019年版,第2頁。。從行政法理念的轉型來看,現代行政法治早已經完成了由“全能政府”向“有限政府”的轉變。②參見中國行政管理學會課題組:《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》,《中國行政管理》2005年第4期。隨著管理事務的日益復雜化,在某些新興領域,特別是互聯網領域,傳統行政管理模式的缺陷日益凸顯,行政職能開始朝向分散、多中心的結構模式演變,行政機關與相對人共同承擔管制功能和任務的合作行政逐漸成為一種趨勢。③參見趙宏:《合作行政與行政法的體系變革》,《行政法論叢》2015年第1期。

互聯網領域的規制方式,依主體差異可以細分為個人自保、行業自律和政府規制三類。在互聯網的去中心化和多元化特征之下,政府應當奉行“簡政放權”的管理思維,著力引導企業積極進行自我規制,用行業生態治理的方式解決現行教育App的監管難題。一般而言,要形成有效的互聯網平臺自我規制機制,需要具備以下條件:第一,行業自身有自我規制的驅動力。通常,商業主體都不希望政府過度介入其經營領域,也不會主動開展自我規制。政府必須通過強硬的姿態發出“如不改善即介入”的信號,才能激發這種驅動力。畢竟,與其讓政府管,還不如自己管,平臺必然會權衡利弊。第二,要由在行業內具有話語權、權威性的組織或者企業巨頭支持、參與、推動自我規制改革。義務教育階段教育App產業中的行業巨頭也在穩步形成中,用戶與其一個個去找滿足單方面功能的App,不如使用一個應有盡有的平臺更加方便。第三,要制定一個公平公開的自我規制規則體系,包括具有可參與性的處罰機制和糾紛解決機制。諸如騰訊在內的行業主體具有較豐富的專業知識和市場信息,再加上其長期的網絡監管經驗,相信能夠制定出切實解決該領域中突出問題的規則。第四,行政部門需要在背后對該自我規制體系進行有效監督。④李洪雷:《論互聯網的規制體制——在政府規制與自我規制之間》,《環球法律評論》2014年第1期。政府站在自我規制的背后進行監管,即扮演“‘元監管’的角色”⑤郁建興、朱心怡:《“互聯網+”時代政府的市場監管職能及其履行》,《中國行政管理》2017年第6期。,這遠比親自下場管理更加經濟和高效。

針對現有教育App監管模式中過于強調行政機關權力的做法,在監管方式上需結合互聯網去中心化、專業性、交叉性、復雜性的特性及合作行政的理念,與時俱進,實現國家權力和社會權力的共治局面。因此,解決監管方式效率不彰的突破口便是“合作治理”,也即引入平臺監管,創新現有監管方式,構建多元化、層級式的合作型監管機制。“多元化”是指豐富或擴寬監管手段、方式、主體,不再局限于行政機關大包大攬的監管方式;“層級式”的核心思想在于,構建立體、遞進的監管體制,監管主體之間并非平行關系,而是存在著監督和分工,其中,平臺的角色是“次級監管者”,負責直接監管海量教育App的具體內容,教育行政機關的角色則相應轉變為“元監管者”,負責管理這些平臺。

當前,教育App也已走到改革拐點,具備由行業巨頭帶頭發起一場自我規制變革的條件。中小學階段教育App通過正向引導,也能夠實現行業內的自我規制。故教育行政部門可以依托大型平臺,支持平臺聚合零散資源,分類引導不同教育階段和類型、不同用戶群體、不同功能用途的教育移動應用,構建良好教育生態,從而形成行業自律局面。由互聯網企業成立相應平臺,憑借其已經較為成熟的專業技術和經驗,可以對中小學教育App中存在的諸多問題實現強有力監管,從而彌補政府監管在執法資源和專業能力上的短板,克服官僚體制僵化、緩慢的缺點。

總之,教育App在監管方式上最好確立“政府+行業+平臺”的合作規制模式,其中政府應主要作為間接監管者和政策推動者,指引行業制定教育App的行業規范,平臺憑借其技術優勢更適宜作為教育App的直接監管者并定期向教育行政部門反饋監管狀況,教育行政部門的重心也由對具體教育App的繁瑣審查轉向對平臺的監督。此種合作規制模式,可以最大限度地節約行政部門資源,并契合由專業人做專業事的要求。充分發揮平臺行業自我規制的作用不僅是實現良善監管的最佳方式,也是國家治理體系和能力現代化的體現和要求。①十九屆四中全會在完善社會治理制度方面提出了要發揮行業協會商會自律功能,實現政府治理和社會調節良性互動。參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)。

2.“合作型”監管的規制體制

義務教育階段教育App作為“互聯網+教育”的產物,此類事物“法制建設的關鍵問題之一,是建立一個能夠充分發揮政府規制和自我規制各自比較優勢的規制體制”②李洪雷:《論互聯網的規制體制——在政府規制與自我規制之間》,《環球法律評論》2014年第1期。。在引入義務教育階段教育App平臺、拓寬監管主體后,需要著力解決政府與平臺在監管事項上的權限,確立具體規則,使各方都能發揮其比較優勢。

可以根據中小學階段教育App的類型劃分政府與平臺各自權限。進校App需要接受學校和教育行政部門的二次審查,但是必須嚴格控制審查范圍。App生態平臺雖然有技術上的優勢,但在教育App是否契合教學安排、是否符合中小學學生學習規律、是否滿足教學專項化需求等專業性事項上的判斷能力要遠低于學校與教育行政部門。因此,前述范圍內的監管主要依靠教育行政部門。校外App遵循著“多部門”管理的監管模式,囿于執法資源的有限性,該模式較進校App存在著明顯的監督不力現象。在引入教育App平臺規制后,可將校外App的監管權主要交由平臺,由其落實監督責任,健全資質核驗、內容審核機制,配合進行提示管理,將教育業務備案作為納入平臺資質的重要條件。義務教育階段教育App平臺根據法律法規以及相應的行業規則實現自我規制,對違反規定的教育App給予警告或者下架處理,對涉嫌違法犯罪的App進行內容收集、固定證據并將線索移送有權限的部門。相較于行政機關,平臺背后的公司可以依托其專業設備和技術條件,實現對多種教育App內容的實時動態全方位監管,最大限度地杜絕違法犯罪行為的發生。

一般而言,互聯網平臺基于市場規制者身份產生的平臺責任,同時包含著對平臺內用戶和對監管機構的內外雙重結構。③參見葉逸群:《互聯網平臺責任:從監管到治理》,《財經法學》2018年第5期。對義務教育階段教育App平臺監管規則的設計亦應從這兩個方面建構。內部機制方面,應確立公平公正的自我規制規則。參照既有互聯網平臺管理規則,教育App平臺的規則內容應至少包含處罰機制規則和糾紛解決規則。首先,賦予教育App生態平臺一定的處罰權限,針對投訴較多或者有違規違法行為的教育App,由平臺作出警告或者限期整改決定,可以有效地促使教育App依法運行,減少虛假、色情、暴力等有害信息的傳播。其次,健全糾紛解決規則。當教育App的使用者與提供者就收費、退費以及App的內容質量產生糾紛時,可以先由教育App平臺作為第三方予以解決,此種解決方式較之直接訴諸行政機關或者司法機關更加便捷高效。外部機制方面,應由行政機關監督教育App生態平臺的監管狀況。由于行業組織或平臺的自我規制仍屬于共同體內部的監管,存在監管動力不足、監管不夠公開、監管手段弱化的問題,因此,有必要由行政機關監督教育App生態平臺的自我規制狀況,鞭策其積極行使監管職責。具體而言,一方面,可以在教育行政部門內建立平臺的投訴渠道,在公民向平臺投訴App的相關違規行為得不到解決時,可以向教育行政部門或其他行政機關投訴;另一方面,行政機關可以根據線索或者抽查方式對平臺上教育App內容進行檢查,或者直接檢查平臺,及時發現平臺監管漏洞。

(三)明晰監管標準

監管審查標準不僅涉及具體的技術性事項,而且體現了國家對于教育App的基本態度和價值取向。因此,理應先行確定審查標準的指導性原則,在此基礎上再予探討監管標準中的具體審查尺度問題。

1.確定監管原則

誠然,中小學階段教育App涉及內容非常廣泛,但基于其發揮的主要功能,監管主體適用的審查標準至少應當確立兩個原則:

第一,未成年人最佳利益保護原則。該原則旨在立足于未成年人本位,關注未成年人長遠利益和身心健康,理應當作為審查標準的首要指導原則。未成年人抵御不良誘惑的能力比較弱,需要對其進行特殊保護。《“雙減”意見》第15點要求,線上培訓在課程時長、時間間隔以及時間節點方面都要受到嚴格限制,目的是為了“保護學生視力”,這便是未成年人最佳利益保護原則之生動體現。依此原則,中小學階段市場App投放的廣告在時間、數量上都應當受到一定限制,不得投放包含色情暴力、網絡游戲、違法犯罪的廣告、鏈接,不得隨意增加游戲板塊。

第二,禁止學科類教育App營利原則。學科類校外教育培訓是“雙減”政策的治理重點,“雙減”政策執行的理念是堅持教育的公益性。①薛二勇:《“雙減”政策執行的內涵、理念與路徑》,《人民論壇》2022年第6期。“雙減”政策之前,教育App的所有者多為商業機構,資本的介入及其逐利行為,加之在學校和市場資源分配中存在的不公平現象,導致教育App易出現違背教育規律和損害教育公平的教育活動。②劉復興、董昕怡:《實施“雙減”政策的關鍵問題與需要處理好的矛盾關系》,《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第1期。此外,教育App傳播不良信息、商業廣告,誘導未成年人沉迷網絡游戲的原因,很大程度上根源于其營利本能;但是,中小學教育具有明顯公益性,中小學階段教育App必須遵循公益性優位原則。這也是“雙減”文件明文要求所有學科類培訓機構統一登記為非營利機構的原因所在。因此,行政機關在審查教育App時,應當將非營利性作為審批環節的重要標準之一,具體內容包括,禁止或者限制學科類教育App的非學習功能,取締純商業投放,打擊傳播色情、暴力信息和引誘賭博、游戲的行為,維持其公益色彩和綠色的使用環境。強化學科類教育App的公益性并非意味著教育App所有者完全與利潤絕緣,教育App所有者需要支付培訓老師的工資以及設備的運行費用,這意味著其在取得利潤時才有可能持續為用戶提供更好的學習體驗和內容;因此,對于學科類教育App可以由國家給予一定的財政補貼和稅收優惠,對于其中的優質教育資源,可以“通過政府出資、學校購買服務等方式引入學校公共教育體系”,③張志勇:《“雙減”格局下公共教育體系的重構與治理》,《中國教育學刊》2021年第9期。以避免其為保持公益性而陷入運行困境,從而營造良性競爭氛圍,為廣大師生營造清朗的網絡學習空間。

2.統一審查尺度

“嚴禁超標超前培訓”是“雙減”政策中規范培訓服務行為的重點工作之一,并直接關系著社會的公平正義。教育App的出現打破了傳統教學秩序桎梏,使得有興趣、有能力的學生可以超脫既有教學秩序延伸學習知識,由此導致教育自由和教學秩序間的緊張關系。教育自由強調公民可以通過自我學習獲得自由行動、自由思考的能力,“充分尊重學生的差異和個性,讓每個學生充分發揮自己的特長和學習潛能”④翟博:《教育均衡發展:理論、指標及測算方法》,《教育研究》2006年第3期。,從而實現個體全面發展。從維護教育秩序、保障教育公平的角度來看,義務教育階段的教育制度具有國家強制性,在顧及大多數學生智力水平的情況下設計出了一套統一的教學秩序和教學安排。我們認為,在義務教育階段,教育秩序的價值優位于教育自由。從義務教育的特征看,義務教育具有公益性、統一性和強制性,其中保障教育秩序是確保教育統一性的體現,其通過統一教育內容和形式,促進義務教育的均衡發展,可以看出,教育秩序制度的存在價值實際上是為了維護社會公正。教育秩序并非為個人自由發展設定上限,而是通過劃定下限保障每個人都能得到應有發展,消解不同地區因教育資源差異產生的不公。如果允許培訓機構超標超前教學,勢必會拉大不同地區的教育差距,破壞義務教育的公平公正。

雖然《負面清單》采取“原則要求+典型問題列舉”的方式對何為超標超前培訓作出了界定,但在實務中,執法部門仍然難以準確把握培訓內容是否構成超標超前,監管工作存在著畸輕畸重、尺度不一的問題,且這一問題并未因“雙減”政策的出臺而自動消失。造成這一現象的根本原因在于,“超標超前培訓”的內涵過于模糊,執法機關不具備專業判斷的能力。統一監管尺度的關鍵除了進一步完善《負面清單》,除在理論上明晰“超標超前”的內涵外,更重要的是建立中立的第三方評價機制,協助執法部門作出判斷。

從實踐層面來說,線上培訓內容要與相應年齡段學生的學習能力保持一致,不得超標超前。教學活動是非常復雜的,會因為場景和對象的變化而呈現出不同的結果,不能一味刻板地要求培訓內容完全與教材或考綱保持一致,過于刻板的要求,只會扼殺服務的多樣性,使得教育App缺乏競爭力和創新力。線上培訓要兼顧學習者的自身能力,因材施教作出靈活調整,否則便會忽視學習者的主觀能動性和自主地位。但是,是否構成“超標超前培訓”應當是一個需要予以專業判斷而非事實判斷的問題。比如,在教育部印發的各學科超標超前負面清單中,將“禁止使用繁、難、偏、怪的練習題”作為一項原則性要求,這實際上已經超出了執法部門的專業權限,其沒有能力也缺乏權威作出令人信服的判斷。

我們認為,對于培訓內容適宜性的判斷應當由中立的第三方作出評價。這個中立的第三方評價機制要兼顧獨立性、專業性和民主性。獨立性要求第三方評價機制尤其不能與培訓機構、執法機關存在利益上的關聯;專業性要求第三方評價機制的組成人員應當由熟悉義務教育的人士構成,可以基于他們的專業性知識作出權威判斷;民主性要求第三方評價機制的人員構成應當多元,除了教育專家學者外,還應當吸納在校教師和學生家長,從而能夠回應家長關切。中立的第三方評價組織可以通過對適齡兒童學習狀況和學習能力的抽樣調查,得出培訓內容與學習能力是否相符的結論,進而為執法機關判斷教育App培訓內容是否“超標超前”提供重要的依據。

五、結語

“雙減”政策后,義務教育階段的教育活動正面臨著革新,教育權利結構也經歷著重組。教育App當下遇到的問題看似紛雜,實則逃脫不開政策和監管活動的形塑。如何讓監管措施適配于教育App的運營實際和發展需求,使其為社會提供優質且可持續的教育服務,是教育行政部門進行監管的邏輯起點。義務教育階段教育App存在的問題既包括教育問題又包括商業運營問題,前者需要加強監管活動的專業性,后者則需要進一步擴大執法資源。從監管流程的角度,教育App的執法活動又包括問題發現、分流、處理和再監督四個環節,每個環節都需要滿足及時性、合法性和準確性要求。本文認為,現行模式已不能滿足“雙減”政策后教育App的監管目標和現實需求。現行監管模式存在監管主體單一、行政資源不足,監管方式陳舊、運行效率低下,監管標準不明、執法差異較大三類問題。監管主體方面,首先依據“誰主管、誰監督”原則分解教育App的監管職責;其次構建教育行政部門牽頭,各職能部門參與的新型監管體制,以此提升教育行政部門權力和地位,實現教育App執法的權責均衡。監管方式層面,要摒棄行政機關親力親為的固有思維,探索公私“合作型”監管模式,政府應當推行行業自治,發揮平臺的監管能力,行政機關立于“元監管”者角色,既可避免鞭長莫及的情況,也可使其更專注于宏觀性、規則性問題的處理。監管尺度層面,要完善教育執法標準和單一案件中的專業性判斷程序。對于教育領域的專業性事項,行政機關應當保持謙抑性,交由專業性機構和人員予以判斷,在實踐中不斷完善教育App的執法標準。遇到單一疑難案件時,要建立第三方評價程序,保證執法的合理性和準確性。囿于篇幅所限,本文主要關注宏觀性理論和制度構建,未能分析教育App執法中的某類具體問題,這有待后續的進一步研究。