政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務及優(yōu)化路徑
——以鄉(xiāng)村振興為視角

孫 健，馮 倩，朱越美

（1.沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034；2.北京師范大學 社會學院，北京 100875）

一、引言

改革開放40多年來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化。從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，中國農(nóng)民工為這場轟轟烈烈的時代變革和社會轉(zhuǎn)型做出了歷史性貢獻。作為從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移勞動力，他們懷揣夢想、揮灑汗水，為我國鄉(xiāng)村勞動力有效轉(zhuǎn)移和解決城市建設勞動力問題開辟了成功之路。但同時，勞動力的大量流失也導致鄉(xiāng)村產(chǎn)生了人才匱乏、產(chǎn)業(yè)萎縮凋零及村莊空心化等突出問題。為重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，中共中央、國務院制定了一系列融合推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的政策制度。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確提出健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，推動農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市，同時強調(diào)要建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，提出健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)政策和服務體系，推動公共就業(yè)服務機構(gòu)向鄉(xiāng)村延伸，要求破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。國家近期頂層設計表明，現(xiàn)階段農(nóng)民工不僅是推動我國城鎮(zhèn)繁榮發(fā)展的重要生力軍，更加被視為推進鄉(xiāng)村振興的新興“城歸”力量，他們返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)將為廣大鄉(xiāng)村注入人才、技術(shù)、資金和產(chǎn)業(yè)等資源，能夠有效填補鄉(xiāng)村建設行動的發(fā)展短板。

長期以來，黨和政府對農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)極為重視，實施了諸多政策和措施持續(xù)提升農(nóng)民工職業(yè)服務能力水平，有效改善了農(nóng)民工的就業(yè)層次和創(chuàng)業(yè)質(zhì)量。特別是通過廣泛開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，使大多數(shù)農(nóng)民工已經(jīng)具備了現(xiàn)代勞動力的基本素質(zhì)和職業(yè)能力，成為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵力量。但也有部分農(nóng)民工受文化層次較低、人力資本薄弱、職業(yè)能力不足等因素的影響，在城鄉(xiāng)職業(yè)市場長期處于“邊緣化”地位，既無法融入城市主流職業(yè)體系，也難以在鄉(xiāng)村獲得穩(wěn)定的職業(yè)保障，其務工過程呈現(xiàn)出“留不了城，回不去鄉(xiāng)”的滯留狀態(tài)，所引發(fā)的農(nóng)民工失業(yè)、貧弱等社會問題導致政府治理面臨巨大壓力。為妥善解決農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)困境及職業(yè)穩(wěn)定性問題，各地政府不斷改善農(nóng)民工職業(yè)服務模式，積極調(diào)動優(yōu)質(zhì)社會力量來保障農(nóng)民工在城鄉(xiāng)“雙向”流動中的職業(yè)權(quán)益。一方面，創(chuàng)新性地運用政府購買服務工具，廣泛開展職業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)孵化等服務，持續(xù)增強農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，有效拓展農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)路徑和發(fā)展空間；另一方面，在全面推進鄉(xiāng)村振興及鄉(xiāng)村社會組織逐漸興起的背景下，各地開始探索通過政府購買鄉(xiāng)村社會組織服務為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供職業(yè)保障，不僅有效滿足了返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的客觀需求，也為各地鄉(xiāng)村振興提供了充足牢固的人力人才支撐。

二、學界關(guān)于政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的研究現(xiàn)狀

我國學界關(guān)于政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的研究尚處于起步階段，研究內(nèi)容主要聚焦在三個方面。首先是政府購買農(nóng)民工職業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)服務。諸多研究基于市民化視角探討政府購買農(nóng)民工培訓服務模式及具體效果，例如，有學者概括出政府購買農(nóng)民工就業(yè)培訓服務主要有傳統(tǒng)政府購買與就業(yè)培訓券兩種模式，認為其對提高就業(yè)培訓質(zhì)效和滿足農(nóng)民工多樣化培訓需求具有積極作用[1]。還有研究致力于發(fā)掘政府購買農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的治理效能，例如，有學者認為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)具有明顯的就業(yè)效應、經(jīng)濟效應和社會效應，政府應善用購買服務機制加強返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務供給側(cè)改革，加強創(chuàng)業(yè)園、孵化基地、實訓基地等載體建設，為返鄉(xiāng)人員提供低成本、全要素、便利化的創(chuàng)業(yè)服務[2]。其次是社會組織在政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務中的作用。諸多研究從社會組織參與視角出發(fā)探討其在促進和保障農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)中的作用，例如，有學者指出社會組織最有資格去分擔政府讓渡的職能，應通過政府購買服務方式充當直接服務的角色，以完成農(nóng)民工就業(yè)服務供給的輸出[3]。還有學者提出政府需開辟農(nóng)民工社會組織多元籌資渠道，通過政府采購、租金補貼等方式向農(nóng)民工社會組織購買服務，加大對農(nóng)民工社會組織的扶持力度，以促其更好地為農(nóng)民工提供培訓、就業(yè)等服務[4]。最后是政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務存在問題及改良建議。諸多研究認為政府購買農(nóng)民工培訓服務存在著培訓與需求失衡、績效評價機制不健全、社會組織能力參差不齊、缺乏制度保障[5]、吸引力不高、設施不完善、培訓信任度低、缺乏教學互動和監(jiān)督不力[6]，以及培訓內(nèi)容形式單一、教育主體難以多元化、配套服務不到位、職技培訓資金缺乏[7]等問題，而政府與企業(yè)在農(nóng)民工培訓中角色錯位是導致農(nóng)民工培訓缺乏實效的主要原因[8]。基于這些現(xiàn)實問題，有學者提出可通過輸出地政府購買專業(yè)培訓機構(gòu)服務的方式為農(nóng)民工免費提供“2+X”培訓（即城市生活常識、文化法律知識+農(nóng)民工自選基本技能培訓）[9]，還有學者建議通過構(gòu)建政府激勵引導、社會廣泛參與的公共服務體系，推動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)服務實現(xiàn)有效銜接、統(tǒng)籌發(fā)展[10]。

由以往文獻分析可得，我國學界開展的相關(guān)研究主要聚焦在城市視角，即多是將農(nóng)民工視為正在融入城市主流職業(yè)圈的務工群體來開展政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的專題研究。但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以及農(nóng)民工職業(yè)流動多樣性的增強，以往研究凸顯出階段性、分散性與零星化等突出特征，主要表現(xiàn)在研究領域總體失衡，基于社會政策視角的政策梳理和效能分析較為匱乏，未能形成科學化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的研究體系。同時，研究成果呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，基于鄉(xiāng)村建設視角的研究力度、研究成效明顯不足，對政府購買返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的全局性作用和規(guī)律性認知更加缺乏深刻挖掘和科學總結(jié)。事實上，深度開展政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的專題研究具有重要學術(shù)價值，特別是在推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，推動學界對政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的政策和實踐進行更全面、更深入、更系統(tǒng)的科學總結(jié)，以改善其不足、創(chuàng)新其發(fā)展、提升其水平，對有效提升政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務治理效能、助力農(nóng)民工實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)和高層次創(chuàng)業(yè)具有關(guān)鍵作用。基于此，本研究在充分參考和借鑒以往研究成果基礎上，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導，以助推農(nóng)民工職業(yè)流動城鄉(xiāng)“雙向”發(fā)展為目標，對21世紀以來政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的政策體系、實踐內(nèi)容、政策效能及優(yōu)化路徑進行全方位探討，期望在構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)服務的社會治理格局方面貢獻出新的探索思路和成果。

三、政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的政策領域與實踐探索

我國政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務開始于20世紀初，在黨的十八大后形成了燎原之勢。本研究通過系統(tǒng)梳理我國政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的主要政策和重要實踐，概括出政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的政策領域及其關(guān)鍵目標。如圖1所示，各地運用政府購買方式重點在培訓機構(gòu)和實訓基地建設、職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)孵化、職業(yè)推介等領域給予農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，并在城鄉(xiāng)協(xié)同建設與融合發(fā)展過程中涌現(xiàn)出一些典型實踐案例，其治理成效緩解了農(nóng)民工就業(yè)能力薄弱、創(chuàng)業(yè)途徑缺失等現(xiàn)實困境，推動了農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間更加規(guī)范合理的“雙向”轉(zhuǎn)移，有效提升了農(nóng)民工的職業(yè)穩(wěn)定性和創(chuàng)業(yè)成功率。

圖1 政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務主要領域和目標作用示意圖

（一）政府購買農(nóng)民工培訓機構(gòu)和實訓基地服務

培訓機構(gòu)和實訓基地是農(nóng)民工技能訓練的主要陣地，是政府購買農(nóng)民工服務的關(guān)鍵著力點。21世紀以來，我國農(nóng)民工政策注重強化培訓機構(gòu)和實訓基地的服務效能，強調(diào)運用政府購買方式調(diào)動社會力量參與農(nóng)民工培訓實訓，并以市場競爭機制為主導篩選出一批為農(nóng)民工提供便捷優(yōu)質(zhì)培訓服務的社會實體。2010年，《國務院辦公廳關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求，通過招投標方式面向全社會選擇農(nóng)民工培訓機構(gòu)。2014年，《國務院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務工作的意見》（以下簡稱《意見》）要求，形成培訓機構(gòu)平等競爭、政府購買服務的機制，鼓勵大中型企業(yè)聯(lián)合技工院校、職業(yè)院校建設一批農(nóng)民工實訓基地。2016年，人社部辦公廳等部門《關(guān)于實施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓五年行動計劃（2016—2020年）的通知》（以下簡稱《行動計劃》）明確指出，在政府購買創(chuàng)業(yè)培訓成果等方面實行公辦民辦培訓機構(gòu)平等待遇。2019年，人社部《新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃（2019—2022年）》（以下簡稱《提升計劃》）明確，政府補貼的職業(yè)技能培訓項目全部向具備資質(zhì)的職業(yè)院校和培訓機構(gòu)開放，推動落實勞動者自主選擇職業(yè)培訓機構(gòu)和培訓項目、按標準領取培訓補貼的政府購買服務方式。

在國家相關(guān)政策的指引下，各地廣泛開展了政府購買農(nóng)民工培訓機構(gòu)和實訓基地服務的實踐探索。2005年，四川省通過公開招投標方式優(yōu)選40家培訓機構(gòu)為“川妹子”勞務品牌培訓項目單位[11]。2009年，北京市人社局認定13所技工學校和35所職業(yè)技術(shù)學校為首批承擔2009年度農(nóng)民工等人員職業(yè)技能培訓任務的培訓機構(gòu)。2014年，棗莊市確定82家職業(yè)技能培訓機構(gòu)為政府定點的農(nóng)民工等人員職業(yè)技能培訓基地[12]。2015年，廣西壯族自治區(qū)通過給予財政補助專項資金的方式重點扶持建設39個農(nóng)民工培訓實訓基地[13]。2019年，河北省人社廳認定雄縣興達職業(yè)培訓學校等15家職業(yè)技能培訓機構(gòu)為雄安新區(qū)農(nóng)民工等“六類人員”職業(yè)技能提升行動定點培訓機構(gòu)，對農(nóng)民工開展焊工、砌筑工等傳統(tǒng)職業(yè)和大數(shù)據(jù)、人工智能等新興職業(yè)培訓。總體來看，通過開展政府購買農(nóng)民工培訓機構(gòu)和實訓基地服務，全國建設了數(shù)以萬計的可供農(nóng)民工進行職業(yè)技能訓練的社會化場所，為全方位推進農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)奠定了堅實的平臺基礎。

（二）政府購買農(nóng)民工職業(yè)技能培訓服務

在當前社會背景下，無論是哪一代農(nóng)民工都面臨著技能缺乏和培訓不足的問題[14]388。作為提升職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力的重要手段，職業(yè)技能培訓成為政府購買農(nóng)民工服務的關(guān)鍵內(nèi)容。基于農(nóng)民工培訓不足的現(xiàn)實境況，我國農(nóng)民工政策不僅對政府購買農(nóng)民工職業(yè)培訓服務給予了充分肯定，而且對其作出了明確具體的制度安排和規(guī)劃設計。2003年，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003—2010年全國農(nóng)民工培訓規(guī)劃的通知》要求，安排財政專項經(jīng)費扶持農(nóng)民工培訓工作，明確符合條件的教育培訓機構(gòu)均可申請使用農(nóng)民工培訓扶持資金。2010年，《指導意見》要求，積極探索培訓資金直補用人單位的辦法，按照有關(guān)規(guī)定對用人單位給予職業(yè)培訓補貼。2014年，《意見》提出，鼓勵企業(yè)組織農(nóng)民工進行培訓，對符合相關(guān)規(guī)定的企業(yè)給予培訓補貼。2019年，人社部《提升計劃》要求，實行市場化社會化培訓機制，落實相關(guān)補貼政策，減少參訓人員“先墊后支”情況，探索培訓券補貼方式。2020年，《國務院辦公廳關(guān)于應對新冠肺炎疫情影響強化穩(wěn)就業(yè)舉措的實施意見》明確表示，對企業(yè)組織新招用農(nóng)民工參加崗前培訓的給予職業(yè)培訓補貼。

隨著農(nóng)民工就業(yè)領域由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)急速擴散及農(nóng)民工代際轉(zhuǎn)換出現(xiàn)的對現(xiàn)代職業(yè)技能的迫切需要，以新生代為重點的農(nóng)民工群體對職業(yè)技能培訓和人力資本提升的服務需求明顯增加。為此，各地積極開展政府購買農(nóng)民工職業(yè)培訓服務，并綜合運用多種媒介手段、技術(shù)方式精準推動社會培訓機構(gòu)廣泛參與農(nóng)民工職業(yè)培訓，有效提升農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)、人力資本和就業(yè)能力。2007年，煙臺市3 000名農(nóng)民工通過政府購買培訓機制進入煙臺市技術(shù)學院等培訓機構(gòu)接受技能培訓[15]。2009年，商洛市對招用農(nóng)民工并簽訂兩年以上合同的企業(yè)按招用人數(shù)給予每人不超過1 000元的崗前培訓補貼[16]。2014年，《山東省農(nóng)民工職業(yè)技能提升3年行動計劃》要求，將各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓項目納入政府向社會購買服務范圍，強調(diào)要完善政府購買培訓成果機制，逐步實現(xiàn)同一地區(qū)、同一工種補貼標準統(tǒng)一。2020年，陜西省人社廳、財政廳明確對參加農(nóng)民工百日免費線上技能培訓行動的培訓機構(gòu)，按照參訓人員就業(yè)率分別確定補貼標準并給予職業(yè)培訓補貼。實踐證明，規(guī)范持續(xù)地開展政府購買農(nóng)民工職業(yè)培訓服務，不僅顯著增強了農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)，而且進一步提升了農(nóng)民工融入現(xiàn)代職業(yè)市場的復合能力，對確保農(nóng)民工充分、穩(wěn)定就業(yè)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

（三）政府購買農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務

伴隨大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的深度推進，創(chuàng)業(yè)已成為農(nóng)民工實現(xiàn)職業(yè)目標的重要路徑，特別是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不僅能開啟新的職業(yè)生涯和創(chuàng)造新的人生價值，而且對鄉(xiāng)村振興具有極為關(guān)鍵的推動作用。因此，實施政府購買創(chuàng)業(yè)服務為農(nóng)民工提供技術(shù)、孵化、補貼等創(chuàng)業(yè)支持，對推進農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)興業(yè)具有強勁驅(qū)動作用。21世紀以來，我國政府持續(xù)強化政府購買農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務政策以助推農(nóng)民工順利實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)之夢。2008年，《國務院辦公廳關(guān)于切實做好當前農(nóng)民工工作的通知》明確規(guī)定，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)屬于政府貼息的項目，要按照規(guī)定給予財政貼息。2015年，《國務院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》要求，運用政府購買服務機制調(diào)動社會各方參與積極性，幫助返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工解決能力不足、經(jīng)驗不足、資源不足等難題。2016年，《行動計劃》提出，鼓勵各類優(yōu)質(zhì)培訓資源參與農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓，打造農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓品牌。2019年，《提升計劃》要求，推動落實政府購買服務方式，積極開展農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培訓、創(chuàng)業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)能力提升培訓。2020年，人社部等部門《關(guān)于做好當前農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》明確表示，對符合條件的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工給予創(chuàng)業(yè)補貼等創(chuàng)業(yè)扶持政策。

在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策直接推動下，各地積極探索和踴躍開展政府購買農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務，支持和推進農(nóng)民工返鄉(xiāng)回流創(chuàng)業(yè)興業(yè)。2009年，重慶市政府明確將創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的小額擔保貸款貼息比例由50%提高到80%。2017年，河南省財政廳、人社廳明確對為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者開展電子商務創(chuàng)業(yè)實訓的電子商務平臺企業(yè)和開展網(wǎng)絡創(chuàng)業(yè)培訓的各類創(chuàng)業(yè)服務機構(gòu)，按照每人最高不超過1 000元的標準給予一次性電子商務實訓補貼。2018年，河北省人社廳、財政廳確定27家省級農(nóng)民工返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園并分別給予50萬元獎補資金，明確獎補資金專項用于舉辦公益性創(chuàng)業(yè)服務、項目路演、聘請創(chuàng)業(yè)導師講座等創(chuàng)業(yè)支出。從這些實踐探索中可以發(fā)現(xiàn)，政府購買農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務構(gòu)筑了鼓勵、支持、服務農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)興業(yè)的良好環(huán)境，切實激發(fā)出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱情和動力，對促進技能型、實干型、創(chuàng)新型等鄉(xiāng)村人才回歸鄉(xiāng)土，推動城鄉(xiāng)勞動力資源合理流動和優(yōu)化配置以及推進鄉(xiāng)村全面振興發(fā)揮了重要作用。

（四）政府購買農(nóng)民工職業(yè)推介服務

要想從根本上維護流動勞動力特別是農(nóng)民工的勞動權(quán)益，需要從流動勞動力的非正規(guī)就業(yè)入手，規(guī)范勞務市場，引導正規(guī)勞務中介機構(gòu)在流動勞動力就業(yè)中發(fā)揮作用[17]216。為此，我國制定了諸多農(nóng)民工職業(yè)推介服務政策，并強調(diào)運用政府購買方式推進農(nóng)民工職介機構(gòu)建設，促其及時充分地為農(nóng)民工提供安全可靠、優(yōu)質(zhì)高效的職業(yè)推介服務。2005年，《勞動和社會保障部關(guān)于開展2006年再就業(yè)援助月活動和春風行動的通知》要求，各地要重點落實春風行動所涉及的進城務工農(nóng)村勞動者職業(yè)介紹補貼和職業(yè)培訓補貼，保證資金及時到位。2015年，《國務院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》更加明確要求，改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市場中介服務，運用政府向社會力量購買服務的機制，培育和壯大專業(yè)化市場中介服務機構(gòu)。2020年，國家發(fā)改委等部門《關(guān)于推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》要求，鼓勵、支持和引導地方積極培育市場化中介服務機構(gòu)，鼓勵和支持大型市場化中介服務機構(gòu)跨區(qū)域拓展，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和企業(yè)提供管理咨詢、創(chuàng)業(yè)指導、資源對接、市場開拓等深度服務。

隨著政府對農(nóng)民工職介服務重視程度的逐步提高，各地開展的政府購買農(nóng)民工職介服務的實踐探索不斷取得新的突破。2009年，重慶市政府明確對面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工舉辦招聘會的職介單位，按照簽訂勞動合同并上崗就業(yè)人數(shù)給予100元/人的職介補貼。2018年，渭南市人社局明確對職介機構(gòu)免費為農(nóng)民工等人員提供職介服務且求職就業(yè)人員簽訂1年以上勞動合同的，給予職介機構(gòu)500元/人的職介補貼。2018年，河南省政府明確對依法設立的人力資源中介機構(gòu)免費為返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)介紹服務、實現(xiàn)就業(yè)3個月以上的，可按每人300元標準給予職介補貼。2020年，青島市人社局等部門明確符合規(guī)定條件的人力資源服務機構(gòu)可申領中小企業(yè)職業(yè)介紹補貼，補貼標準為300元/人。總體來看，各地政府創(chuàng)新性地將資金補貼手段嵌入政府購買農(nóng)民工職業(yè)推介服務，極大地增強了政府職介補貼資金的引導力和實效性，對引入社會優(yōu)質(zhì)職介資源積極參與農(nóng)民工職介服務起到了強勁的推動作用，有效推進了農(nóng)民工職介市場的良性競爭和規(guī)范發(fā)展，對拓寬農(nóng)民工就業(yè)渠道、增加農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)機會產(chǎn)生了重要影響。

四、政府購買方式嵌入農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的轉(zhuǎn)型效果

通過購買、補貼、資助等方式，我國初步建立起較為完整的政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務政策體系和運轉(zhuǎn)機制，提升了農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的質(zhì)效水平，有效彌補了農(nóng)民工職業(yè)服務的薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展短板。農(nóng)民工在均等享受就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務方面被賦予了更大自主權(quán)，他們可以通過“以足投票”方式靈活地在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間選擇更加匹配、更加優(yōu)質(zhì)的服務供給源，可以看出農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務已經(jīng)發(fā)生了深刻而廣泛的變化。

（一）服務理念上：從被動保護轉(zhuǎn)向主動支持

在農(nóng)民工增速極快、規(guī)模巨大和服務需求急速提升的情況下，政府直接供給農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的能力明顯不足，不能有效滿足農(nóng)民工對就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的多領域、多層次需求，大多時候不得不依據(jù)輕重緩急而采取能力聚焦、重點保障的服務原則，為農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供其最急切、最渴求、最基本的保護性服務。而在現(xiàn)階段，政府通過購買服務方式主動聯(lián)結(jié)優(yōu)質(zhì)社會力量，著力提升農(nóng)民工職業(yè)服務供給合力和治理效能，在加強農(nóng)民工培訓機構(gòu)和實訓基地建設、拓展農(nóng)民工職業(yè)培訓內(nèi)容和范圍、提升農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)孵化能力及水平、改善農(nóng)民工職介服務環(huán)境和條件等方面都取得了卓有成效的進展。在新服務理念的引領下，政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務持續(xù)聚集和均衡配置城鄉(xiāng)社會服務資源，推動農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系建設和服務能力建設實現(xiàn)了歷史性突破，顯著提升了農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務供給質(zhì)效和均等化水平，成功助推億萬農(nóng)民工實現(xiàn)了高質(zhì)量就業(yè)和高層次創(chuàng)業(yè)，折射出農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務從被動保護向主動支持的根本性轉(zhuǎn)變。

（二）服務內(nèi)容上：從有限保障轉(zhuǎn)向均等供給

政府直接提供農(nóng)民工服務具有明顯局限性，主要表現(xiàn)在服務供給種類較少、內(nèi)容固化、供需雙方結(jié)構(gòu)性矛盾突出等方面。為此，將政府購買方式科學嵌入農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，能夠匯集更多力量為農(nóng)民工提供各具特色、富有成效的優(yōu)質(zhì)服務，通過發(fā)揮承接主體的聯(lián)動治理作用，推動服務內(nèi)容從有限保障向均等供給轉(zhuǎn)變。以農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務為例，通過實施政府購買服務方式，使創(chuàng)業(yè)培訓機構(gòu)和孵化園區(qū)的服務熱情得到迅速提升，助推其竭力為廣大農(nóng)民工提供創(chuàng)業(yè)培訓、項目指導等多種創(chuàng)業(yè)服務，使得農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓效果和創(chuàng)業(yè)孵化成效得到顯著提高，培養(yǎng)出大批農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人。此外，通過財政補貼、財政貼息等方式供給農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)服務，破解了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)普遍存在的資金短缺、融資困難等瓶頸，筑造了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的綠色通道和優(yōu)質(zhì)平臺，切實優(yōu)化了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)興業(yè)的環(huán)境條件。由此可見，政府購買方式增強了農(nóng)民工職業(yè)服務的社會化、專業(yè)化程度，對推進農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)向高質(zhì)量、高水平方向發(fā)展起到了催化作用。

（三）服務策略上：從單一主體轉(zhuǎn)向多元治理

政府獨自選擇和承擔公共服務策略不但會出現(xiàn)供給力不足、響應水平不高等問題，還在農(nóng)民工服務領域表現(xiàn)出農(nóng)民工對供給主體和供給質(zhì)效缺乏基本選擇權(quán)問題。因此，在農(nóng)民工職業(yè)服務策略中嵌入政府購買方式，能夠凝聚專業(yè)化社會力量共同參與農(nóng)民工職業(yè)服務，從而構(gòu)建多方主體優(yōu)化配置農(nóng)民工服務的治理格局。其策略創(chuàng)新對服務供給主體的能力質(zhì)效提出了更高要求，還使得農(nóng)民工有了自主選擇服務供給主體的權(quán)利，推動了農(nóng)民工服務水平的競爭性提升。以農(nóng)民工職業(yè)推介服務為例，長期以來，農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道缺乏，主要依靠“親緣”“鄉(xiāng)緣”等個人關(guān)系尋找職業(yè)出路，職業(yè)安全性、穩(wěn)定性較差。政府購買職業(yè)推介服務，加大了農(nóng)民工職介機構(gòu)培育和扶持力度，使社會職介機構(gòu)渠道多、信息準、環(huán)節(jié)少、效率高等優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，在就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)輔導等方面為農(nóng)民工提供了優(yōu)質(zhì)高效的職介服務，為農(nóng)民工開拓了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的安全渠道和可靠保障。由此可見，在全力構(gòu)建社會治理新型格局趨勢下，我國農(nóng)民工職業(yè)服務初步實現(xiàn)了從單一主體向多元治理的轉(zhuǎn)變，其治理成效不僅充分保障了農(nóng)民工職業(yè)崗位的規(guī)范安全，而且有效防范和化解了農(nóng)民工周期性、規(guī)模性失業(yè)風險，對促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)和成功創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了巨大作用。

（四）服務范圍上：從小眾受利轉(zhuǎn)向大眾受益

在農(nóng)民工進入城市的早期階段，其能夠享受到的城市公共服務十分有限，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面多是借助原生資源來獲取相對低端的職業(yè)崗位。隨著國家對農(nóng)民工問題的逐步重視，尤其是將政府購買方式嵌入農(nóng)民工服務體系之后，全社會為農(nóng)民工提供的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務得到明顯擴展。以農(nóng)民工職業(yè)培訓服務為例，在運用政府購買服務方式后，農(nóng)民工的參訓規(guī)模和培訓總量得到迅速擴展。僅2014年至2017年，全國就累計開展政府補貼性農(nóng)民工職業(yè)技能培訓3 856萬人次[18]，為造就高素質(zhì)、高生產(chǎn)力的農(nóng)民工隊伍奠定了堅實基礎。農(nóng)民工職業(yè)培訓參與率大幅提升，源于農(nóng)民工更加看重發(fā)展前景與成長空間，源于新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的新要求激發(fā)了農(nóng)民工的參訓積極性[19]，但更重要的原因是政府購買培訓服務減輕了農(nóng)民工參訓負擔，清除了農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的經(jīng)濟阻礙，使更多的農(nóng)民工獲得了提升人力資本與提高職業(yè)能力的機會。總而言之，政府通過購買服務方式組織農(nóng)民工參加職業(yè)技能培訓，提高了社會各方參與農(nóng)民工培訓的積極性，也使得越來越多的農(nóng)民工能夠分享到多層次、多樣化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，深刻反映出農(nóng)民工公共服務范圍從小眾受利向大眾受益的良性演變。

五、政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務助推鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化路徑

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的兩個重要方向。通過政府購買方式創(chuàng)新和改善農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，不僅要為農(nóng)民工留在城市創(chuàng)造職業(yè)發(fā)展路徑，還需要在廣闊鄉(xiāng)村為返鄉(xiāng)農(nóng)民工搭建供其施展才華的職業(yè)舞臺，以構(gòu)建城鄉(xiāng)職業(yè)服務均衡配置機制，更好地滿足農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的客觀需求。本研究基于以往政策實踐的效果分析，結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要，構(gòu)建出鄉(xiāng)村振興視域下政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務的運轉(zhuǎn)機制框架（見圖2），并提出政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務助推鄉(xiāng)村振興的優(yōu)化路徑。

圖2 鄉(xiāng)村振興視域下政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務運轉(zhuǎn)機制

（一）積極培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社會組織

社會組織是社會治理的重要參與者和實踐者，是堅持和完善共建共治共享社會治理制度的重要力量和載體[20]。因此，政府應主動創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理模式，加強農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會等鄉(xiāng)村社會組織建設，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會組織在供給農(nóng)民工職業(yè)服務中的特殊作用，構(gòu)建多方力量協(xié)同參與鄉(xiāng)村職業(yè)服務的社會化供給體系，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員提供穩(wěn)健優(yōu)質(zhì)的職業(yè)保障。第一，完善鄉(xiāng)村社會組織扶持政策。政府應改革和完善鄉(xiāng)村社會組織登記制度和管理體制，通過擴大準入范圍、降低登記門檻、簡化注冊手續(xù)等舉措，支持鄉(xiāng)村社會組織依法設立、規(guī)范發(fā)展。同時，采取加強法制建設、完善財稅制度、提供技術(shù)保障、強化指導監(jiān)督等措施，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展環(huán)境，促進鄉(xiāng)村社會組織步入良性發(fā)展軌道。第二，加強鄉(xiāng)村社會組織能力建設。政府可以通過培育專業(yè)人才、增加政府購買、建設孵化平臺、改善基礎功能等方式，推動鄉(xiāng)村社會組織健全完善內(nèi)部治理，穩(wěn)步提升鄉(xiāng)村社會組織的服務、發(fā)展能力，促進鄉(xiāng)村社會組織在服務返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮更積極、更重要的作用。第三，加強鄉(xiāng)村社會組織競爭機制建設。政府可以通過公開公平、競爭擇優(yōu)方式，激發(fā)鄉(xiāng)村社會組織內(nèi)在活力和服務熱情，選擇能力最強、質(zhì)量最優(yōu)、信譽最佳的鄉(xiāng)村社會組織承接返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)服務，并支持鄉(xiāng)村社會組織做大做強，以更好地為返鄉(xiāng)農(nóng)民工等鄉(xiāng)土人才提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。

（二）精準設置政府購買鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務目錄

從目前實際情況看，我國就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度較少關(guān)注返鄉(xiāng)農(nóng)民工等鄉(xiāng)土人才的職業(yè)地位及服務需求，這對農(nóng)民工等返鄉(xiāng)人員參與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生了不利影響。因此，政府應當擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務對返鄉(xiāng)農(nóng)民工等鄉(xiāng)土人才的覆蓋面，通過構(gòu)建政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務機制將返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員納入鄉(xiāng)村職業(yè)服務供給體系，推動城鄉(xiāng)各類社會資源與職業(yè)服務向鄉(xiāng)村重點傾斜。第一，精準設置鄉(xiāng)村職業(yè)服務購買目錄。政府應以“鄉(xiāng)土人才需求”為導向，以職業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、培訓實訓基地培育等內(nèi)容為重心，精準編制鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務購買目錄，確保購買服務方向明晰、著力準確，防止發(fā)生“供需錯位”現(xiàn)象。第二，擴大政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務覆蓋面。政府應切實提高對鄉(xiāng)村職業(yè)服務體系重要性的認識，主動把政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務科學嵌入鄉(xiāng)村職業(yè)服務供給體系，通過完善購買機制、加大購買力度等措施，不斷擴大鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務覆蓋面，為提升返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展的成長性和可持續(xù)性提供堅實保障。第三，提高政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務的質(zhì)效水平。政府應持續(xù)加強購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務的制度化、規(guī)范化、專業(yè)化建設，逐步提高政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務的質(zhì)效水平，尤其要在鄉(xiāng)村振興背景下匯集更多社會力量聯(lián)合開展返鄉(xiāng)農(nóng)民工等回流人員的職業(yè)服務，推動返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)服務實現(xiàn)高質(zhì)效、多樣化發(fā)展目標。

（三）著力做好政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務

相對普遍接受過上崗培訓的城市職工，大多數(shù)農(nóng)民工很少有機會參與規(guī)范化的職業(yè)培訓。對于被動返鄉(xiāng)回流的農(nóng)民工而言，他們大多更加缺乏基本的職業(yè)技能，實際上很難為鄉(xiāng)村建設注入現(xiàn)代技術(shù)與發(fā)展動能。因此，將政府購買農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務有機嵌入鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務體系，不斷提升返鄉(xiāng)農(nóng)民工的職業(yè)技能水平成為推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵著力點。第一，做好鄉(xiāng)村職業(yè)培訓規(guī)劃設計工作。鄉(xiāng)村振興需要人才支撐，政府應把返鄉(xiāng)農(nóng)民工培訓服務納入鄉(xiāng)村職業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，并以鄉(xiāng)村就業(yè)市場需求為導向，對返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓進行統(tǒng)籌設計和責任落實，為農(nóng)民工投身鄉(xiāng)村振興提供規(guī)劃指引和制度保障。第二，擴充政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務資金規(guī)模。政府應加大對購買鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務的資金投入，增強和落實政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務資金保障，支持和推動鄉(xiāng)村龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)技協(xié)等社會組織擴大培訓規(guī)模，以滿足農(nóng)民工等鄉(xiāng)土人才對就業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)本領等培訓服務的現(xiàn)實需要。第三，健全完善政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務機制。各地應按照公開公平公正原則，健全完善政府主導、市場篩選、社會參與的鄉(xiāng)村職業(yè)培訓服務機制，并通過公開招標、競爭擇優(yōu)方式選擇最佳機構(gòu)為返鄉(xiāng)人員提供優(yōu)質(zhì)高效的培訓服務，從而有效激發(fā)社會力量參與鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村治理的熱情與動能。

（四）科學構(gòu)建政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務績效評價制度

績效評價是保障政府購買服務實現(xiàn)目標成效的重要手段，是規(guī)范開展政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，政府應積極推進購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務績效評價工作，保障政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務在鄉(xiāng)土大地實現(xiàn)規(guī)范健康發(fā)展。第一，加強政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務績效評價政策法規(guī)建設。應根據(jù)農(nóng)民工等鄉(xiāng)土人才職業(yè)服務實際情況，全面加強政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務政策制度和法律法規(guī)建設，確保政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務績效評價有法可依、有規(guī)可守。第二，科學構(gòu)建政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務績效評價指標體系。政府應建立以質(zhì)量、效率和公平為主軸，以購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務規(guī)范性與經(jīng)濟性、鄉(xiāng)村培訓孵化效益水平、鄉(xiāng)土人才滿意度等指標為核心的績效評價指標體系，客觀、公正、全面地反映政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務的真實效能。同時，有序推進和逐步加強第三方績效評價工作，努力打造政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務優(yōu)勝劣汰動態(tài)調(diào)整機制。第三，建立政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務效果反饋機制。作為主要服務對象的返鄉(xiāng)農(nóng)民工，他們對政府購買鄉(xiāng)村職業(yè)服務的質(zhì)量、效率和效果體會最深、反映最客觀。因此，績效評價機構(gòu)應及時向政府和社會組織反饋農(nóng)民工等返鄉(xiāng)人員的滿意度及改進建議，促進政府、企業(yè)及社會組織協(xié)同改進職業(yè)服務供給體制和運營機制，不斷強化鄉(xiāng)村治理多元主體的聯(lián)動作用和聚合效應，構(gòu)筑社會化服務合力共推中國鄉(xiāng)村走向全面振興。