ABO模式在收費公路領域的創新應用

文|甘肅省公路交通建設集團有限公司 景宏福 長安大學 樊建強

財權事權不匹配，加之基礎設施建設任務繁重，導致地方政府長期以來存在巨大的資金缺口。自2014年開始的新一輪財稅體制改革以來，地方政府直接融資、平臺融資的渠道被切斷。同時PPP模式日趨規范，地方債務發行又受程序與規模所限，可供地方政府選擇的規范投融資渠道日益變窄，在此背景下，授權建設經營模式（ABO模式）日漸盛行。公路是基礎設施的重要組成部分，ABO模式在收費公路領域能不能應用的問題在業界被廣泛討論。基于這一背景，本文重點探討了ABO模式的本質及政策依據、ABO模式在收費公路領域的適用性、收費公路ABO模式的交易結構設計、相關政策建議等，期望能夠為經營性不足的收費公路項目尋求一條依法合規且可行的融資創新之路。

ABO模式的內涵及本質

ABO 模式的內涵

ABO模式，即授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）模式，是指政府通過競爭性程序或直接授權相關企業作為項目業主，由該企業整合資源，負責項目的投融資、建設和運營，政府制定績效考核規則并按約定給予一定財政資金支持的政企合作方式。

2016年4月，北京市交通委員會代表北京市政府，與北京市基礎設施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）簽署《北京市軌道交通授權經營協議》，并首創ABO模式。在該協議中，北京市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責，京投公司根據授權負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務；北京市政府履行規則制定、績效考核等職責，同時每年支付京投公司295億元的授權經營服務費，用于項目的建設、更新改造和運營虧損補貼等，滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。京投公司成為北京軌道線網發展過程中的統一“業主”。從最初的ABO模式來看，授權的是某一類型的整體項目，而非單個項目。

ABO 模式的本質解析

從合作本質上看，ABO模式屬于傳統模式（公建公營）的升級版。在公共基礎設施領域，地方政府授權屬地國企提供公共物品是長期以來形成的普遍做法，在西方國家，也有大量類似情況。從ABO模式實踐可以發現，該模式的授權人是地方政府，被授權人通常是“公益類國有企業”。被授權國企需代行歸屬于政府方的基礎設施項目業主職責，且在授權范圍內行使一定的公共管理職能。基于此，在ABO模式中，被授權企業實際上具備“公”的主體屬性，ABO模式屬于“公公合作”。簡而言之，ABO是將原來直接交給屬地國企操作而未劃清界限的舊模式，演變成為參考特許經營模式而設定的“授權經營模式”。

ABO模式屬于傳統模式（公建公營）的升級版 胡永樹 攝

隨著政府融資渠道的收窄，ABO模式逐漸被熱議。王衛娥 攝

從理論角度看，ABO模式是公共基礎設施領域市場失靈的調控工具。不同基礎設施項目，經營性有較大差異。有一部分項目不具備完全市場化屬性，無法通過純市場化方式進行運作，典型的項目類型主要是具備“大公益，小經營”特征的準經營性項目。這類項目社會效益顯著，但自身經營性不足，從而對社會資本的吸引力不足，導致市場失靈，需要政府干預。對此類項目采用ABO模式，基于“公公合作”下屬地國企“公”的主體屬性，可以在一定程度上解決此類項目的“市場失靈”問題，打破公私合作模式中存在的“公”主體追求公益性與“私”主體逐利性之間的固有矛盾，從而保障項目實施的公益屬性，保障公共基礎設施的供給。

ABO模式是公共基礎設施領域市場失靈的調控工具 王衛娥 攝

從項目運作程序來看，ABO模式本質上是準經營性項目供給行為去行政化的過程。ABO模式的實施過程中，通常要經過行政決定、行政協議、民事合同三個基本法律文件的演變路徑。這種去行政化既符合公益類國有企業改革的指導方向，又有利于厘清政府與企業之間的關系，實現政企分開、政事分開。政府由公共物品的直接“提供者”轉變為市場化主體的“監管者”和“規則制定者”，減少對微觀事務的直接參與，主要負責規則制定、績效考核和監督管理等工作。企業由“單一的融資平臺”轉變為“市場資源的整合者”，在政府的監督指導下開展具體工作，通過激勵約束機制和市場競爭機制整合相關資源，提供更多、更好、價格更低的公共產品或服務。

從法律解讀層面來看，ABO模式中的授權實質上是委托授權。從法律意義上講，政府授權分為行政授權和委托授權。其中行政授權是指上級行政機關授予下級行政機關或公務人員管理有關事務的職權，被授權人在所授職權范圍之內，具有處理有關事務的自主權，同時也應承擔相應的責任。行政授權基于法律規定，無論從被授權企業的主體資格，還是從所授職權法定屬性的角度來看，ABO模式中的授權都不能被認定為行政授權，所以只能是基于協議的委托授權。

從被授權企業角度來看，ABO模式的交易結構設計要統籌考慮被授權企業投資的補償途徑。由于準經營性項目自身造血功能不足，往往導致被授權企業的投資無法通過項目自身收益進行回收并獲得合理回報，這不符合市場規則和經濟規律。要保障被授權企業的自身利益，應該通過交易結構的創新設計、項目衍生資源商業價值的深度挖掘、項目正外部性價值的市場化回收、資源補償項目等方式，發現價值、創造價值并回收價值，實現投資與收益的平衡。

ABO模式的政策依據

ABO模式可以應用于經營性不足的收費公路項目 曹時紅 攝

目前，我國各級政府對于ABO模式并未出臺任何相關的法律法規文件，其僅僅是基于京投公司地鐵項目的實際運作經驗總結所得的一種探索模式，因此在基礎設施及公共服務領域推廣應用ABO模式尚處于“無法可依”的狀態。但結合ABO的合作屬性及模式范疇，業界通常認為財政部在2017年11月出臺的《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》（以下簡稱《意見》）中的相關規定，間接認可了ABO模式。

《意見》指出“各地可根據發展實際，鼓勵地方國有企業對城市管理基礎設施等公益性行業加大投入”“按照預算管理、財政事權和支出責任劃分等有關規定，中央財政與地方財政通過安排預算資金、劃撥政府資產等，支持包括國有企業在內的各類主體更好地在公益性行業發揮作用”等。但是，鑒于公益性項目自身缺乏有效的投資回報機制，所以國有企業是否愿意加大對公益性行業投入的關鍵是國有企業承接公益性項目的方式和回報機制。關于這一點，《意見》規定：“放大國有資本功能，引導民間資本投入公益行業……通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與運營……”，這些規定意味著財政部首次認可企業以委托代理方式獲得公益性行業的投資權利。委托代理在這里可以理解為基于委托授權的ABO模式。

同時，近幾年，國務院及各部委出臺的文件也有相關論述，例如：財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中規定“支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目。”《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中明確“分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。”《關于印發〈2019年新型城鎮化建設重點任務〉的通知》中提出：要“創建一批城鄉融合典型項目，鼓勵經營性與公益性項目綜合體立項，促進資金平衡、金融支持和市場化運作，推進城鄉要素跨界配置和產業有機融合”等。

收費公路特點及其ABO模式的適用性

收費公路特點

截至2020年末，我國收費公路里程達17.92萬公里，占公路總里程519.81萬公里的3.45%。按照《公路法》和《收費公路管理條例》的規定，收費公路主要分政府還貸公路和經營性公路兩大類。2014年以后，隨著新一輪財稅體制改革的實施，專項債投入力度的不斷加強，政府還貸公路逐漸演變為政府還債公路。同時，隨著PPP模式的推廣，經營性公路出現了PPP公路和特許經營公路兩種形式。

收費公路的特點主要表現在二元投資格局，即政府投資和社會資本投資兩類主體同時并存，且行業壟斷程度相對較高；項目建設投入大，準入門檻高，回收周期長；有穩定的現金流，經營情況受政策影響較大；路衍資源比較豐富。公路兩邊閑置的土地、服務區的人流、物流和車流、路域旅游資源、ETC數據資源等，給交通企業提供了進行交通旅游、通道物流、綜合能源供給、“服務區+”、交通大數據等路衍產業深度開發的可能性。

ABO 模式在收費公路領域的適用性

收費公路不能生搬硬套ABO模式。收費公路采用ABO模式，應主要針對政府收費公路，不應涉及經營性公路。ABO模式中包含授權建設和授權經營兩個方面，從授權經營角度來看，政府收費公路委托交通企業代為經營是一個普遍現象，這一點在實際操作中沒有問題。從授權建設角度來看，由于ABO模式中存在對被授權企業的融資要求，并且政府要根據績效考核結果按年度給予被授權企業一定財政資金支持，這與《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等相關規定有較大沖突，存在政府隱性債嫌疑。因此，政府收費公路如果要采用ABO模式，不能照搬京投公司的操作手法，而應該結合收費公路項目特點，參照ABO模式的基本思路，綜合考慮，創新投融資模式和交易結構，合理合規地加以實施。

按照“公路+路衍資源”綜合一體化開發的思路設計ABO模式。根據ABO模式在片區開發中的實踐經驗，一般要遵循“政府債務隔離、綜合一體化開發、項目封閉運作”等原則。具體到收費公路項目，可以按照“公路+路衍資源”綜合一體化開發的思路實施，即通過“公路撬資源、資源變資產、資產變資本、資本變資金”的操作思路，解決建設資金不足的矛盾，同時統籌安排公益性的政府收費公路項目與市場化的路衍產業項目，利用路衍產業的收益來彌補收費公路項目的企業投資，實現“公路+產業”融合發展。近年來，國家高度重視交通運輸與關聯產業協同發展，先后出臺《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》《國務院辦公廳關于加快發展流通促進商業消費的意見》《交通運輸部辦公廳關于印發2018年全國公路服務區工作要點的通知》等政策文件，支持交通行業與文化旅游、通道物流、綜合能源供給、礦山資源開發等多產業融合發展，從而為發展路衍經濟提供了政策支撐和法規依據。

融資渠道多元化不影響政府收費公路的基本屬性。對于ABO模式的收費公路項目，為了解決建設資金問題，一般會使用中央補助資金、專項債及被授權企業自有資金等。資金來源渠道的多元化是否影響政府收費公路這一屬性？根據目前的界定，只要公路項目立項時確定為政府收費公路，經營過程中沒有進行過收費公路權益的轉讓，并且收費收入執行收支兩條線管理，則項目就可以判定為政府收費公路。也就是說，公路項目的建設資金來源并不影響收費公路行政資源的屬性。按照上述界定方式，無論使用收費公路專項債的項目，還是由國有企業通過市場化融資的項目，只要符合上述3個判斷標準，都可認定為政府收費公路，相關的權利都可以通過行政授權或行政委托方式實施。

收費公路ABO模式交易結構的設計思路

收費公路ABO模式交易結構

根據現階段相關規定，政府收費公路建設資金的主要來源是專項債。從各地實際情況看，政府專項債不能完全覆蓋政府收費公路項目總投資，存在資金缺口。按照《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》要求，公路（含政府收費公路）項目實行資本金制度，項目最低資本金比例為20%。這也就是說，對于發行專項債的政府收費公路，專項債最多只能覆蓋項目總投資的80%，剩余20%的資本金需要地方政府籌集。但對于欠發達地區，由于各級政府財力較弱，導致項目資本金無法解決，存在資金缺口。鑒于這種實際情況，政府收費公路ABO模式設計至少必須考慮到以下問題：20%的資金缺口如何補足？政府專項債如何償還？被授權國企出資后，投資回收途徑如何設計？

交易結構的運作思路

政府或政府授權交通主管部門將收費公路項目（含關聯路衍經濟項目）的建設運營權利，委托授權給具備承擔交通建設功能的國有獨資企業，被授權企業成立項目公司，具體負責收費公路項目的建設和運營，同時負責路衍經濟項目的開發和經營。被授權企業以自有非債務性資金補足項目建設本金或通過市場化融資方式補足項目建設資本金以外的資金缺口。通行費收入等專項收入主要用于償還專項債，路衍經濟收入主要用于彌補被授權企業的自有出資。

事權的劃分

政府授權屬地國有企業作為項目建設經營主體，同時負責提供專項債資金和績效考核；屬地國有企業整體負責項目的籌融資（除專項債外的缺口資金）和建設經營管理工作，按照傳統項目建設程序，通過公開招標方式選擇設計、施工、監理等承建單位，成立目標公司負責項目的建設、收費、運營、養護、應急保障及路衍經濟開發運營等具體工作。

收入的分配

項目公司實行分類核算、分類考核，其中車輛通行費收入、服務區及廣告經營收入按收支兩條線管理，納入政府性基金預算，優先用于償還政府專項債，項目養護、運營成本從通行費中列支，實行財政預算管理。路衍經濟收入作為企業經營性收入，主要用于回收被授權企業的項目資金投入并保證其獲得合理利潤。交通運輸行政主管部門對被授權企業定期實施績效考核，根據考核結果，給予其一定的公路運營及養護成本費用。

收費公路ABO模式實施的建議

政府出臺相關政策文件支持

與PPP模式相比，ABO模式沒有相關政策文件支撐，前期論證工作不明確，操作流程不清楚，在沒有國家層面明確的政策規定下，不合規的操作將無法規避地方政府違規舉債的風險。因此，政府上層政策文件的出臺尤為重要，政府應該通過出臺具備一定層級有效力的政策文件，對前期論證、操作流程等內容予以確認、落實，保障ABO模式的順利實施。

增加程序性設置規避違規風險

ABO模式如果未通過競爭性程序確定被授權企業，就可能面臨因程序不合法、不合規而導致授權協議無效、政府方及相關人員違規，以及項目融資不能完成等風險。因此，在政府授權屬地國企作為項目業主之前，應盡可能增設必要的競爭性招投標程序，當然可以優先考慮具備相應資質的屬地國企，然后再通過協議確認被授權企業作為項目業主的權責角色。

授權的項目應仔細甄別

ABO模式屬于契約化的授權經營模式，重點針對的是市場發育不好、具有政府壟斷經營特征、對社會資本吸引力不強，但社會效益比較顯著的項目。對于收費公路項目而言，如果車流量較小，經營性不足，同時項目建設對區域經濟具有較強推動作用的話，則可以考慮采用ABO模式。但是如果其經營性較好，具有較大車流量，則不應采用ABO模式，可以充分利用市場機制，采用特許經營或PPP模式，否則有以ABO模式規避規范性程序論證之嫌。

ABO模式要遵循“公路+路衍資源”綜合一體化的開發思路 姜久明 攝

統籌路衍資源配置重視項目經營性包裝

對于采用ABO模式的項目而言，項目自身的“造血”功能在很大程度上決定項目的吸引力，以及投資人的融資可能性。因此，項目設計中應根據融資需求調整項目邊界，合理嫁接項目邊界外的路衍資源，將項目打造成為具有自身造血功能且現金流穩定的經營性或準經營性項目。保證項目既有政府性基金收入又有其他經營性收入，同時合規構建現金回流與資金平衡機制。

注重對被授權單位實施建設運營的績效考核

在ABO模式中，政府授權屬地國有企業是為了更好地保障項目實施，確保項目的效益最大化。在授權協議中應當設置合理的績效考核指標，一方面是為了避免授權經營服務費出現固定回報的現象，另一方面是為了促進被授權企業更加重視項目的建設和運營工作，為后續項目實施提供更好的服務。對于收費公路ABO項目，交通運輸主管部門應加強績效考核，其一，是為了保障項目的公益屬性和公共利益，其二，績效考核的結果是政府部門下撥收費公路經營成本和養護成本的主要依據。