協同治理下高校后勤招投標廉政風險防控探究

魏新興 閆 冰 張路天

協同治理下高校后勤招投標廉政風險防控探究

魏新興 閆 冰 張路天

[鄭州大學后勤集團公司]

隨著高等教育發展和高校后勤社會化改革的深入，高校后勤招投標逐漸形成了多元共治的治理格局，然而由于規則與資源欠缺、功能定位不清、機制平臺缺失等原因，造成多元主體間協同治理的動力不足、協同乏力、產出受限，從而產生了決策風險、執行風險和監管風險。對高校后勤招投標廉政風險的防控應堅持問題導向，從增進動力、加強協同、優化產出入手，提升主體間的協同績效，實現公平公正、廉潔可靠的治理目標。

協同治理；高校后勤；招投標；廉政風險

招投標作為后勤保障體系中的重要一環，不僅關系到后勤體系的運行效率，也影響著高校廉政風險的防控成效。有統計資料顯示，高校腐敗案件中，后勤保障腐敗占比38.1%，其中招投標腐敗占比8.3%。[1]識別招投標過程中的廉政風險，并采取有效措施予以化解，具有重要的現實意義與理論價值。

一、協同治理理論的適用性

為確保公共資金的使用效益，在高校后勤系統服務外包、工程建設、物資采購等過程中，采用招投標方式確定服務或物資供應方，已經成為高校社會化改革的重要成果。如鄭州大學聯合鄭州高校開展伙食原材料集中采購，面向社會公開招標，河南省教育廳、鄭州市市場監督管理局、高校紀委、高校后勤部門、師生代表等對招標過程進行嚴格監督，保證了采購物資質優價穩，其經驗在全國高校中得以推廣。從實踐層面出發，吸納來自不同性質組織的利益相關者參與招投標過程，是確保高校后勤招投標健康持續開展的前提。不同性質部門間合作效率的高低，關系到高校后勤招投標的質量，也是廉政風險防控關注的焦點。

協同治理以增進公共價值為目的，強調治理主體的多元化、子系統的協同性及共同規則的制定，具有主體多樣性、公共性、跨域性、交互性、動態性的特點，被廣泛運用在地方政府區域合作、生態環境治理、公共服務供給、公共危機管理等領域。[2]回顧協同治理理論發展脈絡，其產生之初就是為了解決不同性質的組織之間以及組織內部的結構、政治和文化障礙，以提升跨界協作效率[3]，因此，以協同治理理論為指導，識別高校后勤招投標中存在的廉政風險，分析風險生成機制，并提出破解之道，既能夠實現理論層面的自洽，又有助于推動實踐創新。隨著協同治理理論的發展，已經開發出許多用以描述現狀、分析機理的理論模型，其中應用較廣的理論成果是協同治理的整合框架。該框架由Kirk等學者提出，將協同治理描述為由動力機制、協同機制和產出機制塑造的過程。[4]協同治理的整合框架為分析高校后勤招投標廉政風險產生機理及應對提供了整體思路。

二、高校后勤招投標廉政風險典型表現

協同治理整合框架描述了多元主體協同共治的動態，“動力機制→協同機制→產出機制”的作用過程，在高校后勤招投標中對應為決策、執行、監督三個環節，對高校后勤招投標廉政風險的分析也從這三個層面展開。

（一）決策風險：利益聯盟和人為干預

在高校后勤招投標過程中，利益聯盟和人為干預等因素存在，影響著決策結果的公平公正，造成了決策風險。利益聯盟存在有多種表現方式：投標企業間結成聯盟，以“陪標”方式哄抬標價；招標方與投標方合作，以“圍標”“串標”等方式，擾亂公平公正的競爭秩序，謀取不當得利。相比之下，人為干預更加隱蔽，但是危害也不容小覷。人為干預可以規避招投標的開展——通過化整為零，使得物資采購、工程施工或是服務外包無法成功達到法定招標標準，進而避免公開招投標。人為干預還可以影響招投標結果——將已批準為公開招標的項目改為邀請招標；內定招投標結果；人為抬高門檻，限制投標人進標資格等。

（二）執行風險：質價不符與費用追加

高校后勤招投標是從明確服務及物資供給主體、供給方式到完成供給的一個完整鏈條，利益聯盟和人為干預造成的決策風險，為執行階段帶來了許多隱患，最為突出的就是質價不符與費用追加。質價不符主要發生于物資采購與服務外包領域。以飲食原材料的采購為例，為平抑物價上漲風險，高校往往以公開招標的方式進行預購，一些供應商以較低的價格中標后，為爭取利益最大化，常常違背承諾，以次充好、缺斤短兩。服務外包也存在類似情況，為降低成本，許多供應方并未按照核定人數上崗，通過虛開人員工資不當得利。費用追加在工程實施中較為常見。低價中標后，一些施工方以初始設計需進行完善、工程進度未按原計劃進行等理由，對于工程設計內容做出擅自更改的操作，以增加施工過程中的預算，進而抬高成本造價，使得公開招投標逐步淪為形式。

（三）監管風險：機制缺失與問責不力

在質量監管過程中，由于信用管理、承包合同管理、標后監督管理、資質管理以及工程擔保制度等方面的制度缺失，政府、高校以及社會機構之間難以實現有效的監督協同。如部分高校為能夠確保工程建設質量，聘請第三方機構進行監督，但是由于與高校聯系不夠緊密，社會機構對建設訴求、工程內容缺乏深入了解，往往導致監督流于形式。由于缺乏機制保障，高校后勤招投標貪腐多由舉報曝光或是由它案觸發，通過內外監督開展調查的少之又少。問責不力可以歸納為“三多三少”：法律規定原則較多，具體落實細則相對較少；相關部門規定內容較多，適用招投標領域的規范內容較少；針對招投標領域中的禁止行為規定較多，不法行為懲戒處罰手段力度較少。

三、高校后勤招投標廉政風險成因分析

高校后勤招投標是教育監管部門、高校內部相關部門以及社會力量聯合參與的過程，法律規范以及招投標所需的智力支持提供了原始動力，此為“動力因素”；參與主體所承擔的功能是產生協同的前提，此為“協同因素”；“產出因素”關注的核心是不同參與主體間的合作。以此作為邏輯起點，通過對多所高校相關人員的深入訪談，結合典型腐敗案例通報，可以看出高校后勤招投標廉政風險產生原因在于動力不足、協同乏力以及產出受限，影響著不同性質部門協同治理績效的水平。

（一）規則與資源缺陷導致動力不足

在協同治理的整合框架下，主體間協同的規則和資源支持為協同治理的進行提供了動力，動力不足是影響協同治理績效的根本原因；規則缺陷與資源缺乏同時存在，致使各類廉政風險層出不窮。高校后勤招投標在《招標投標法》《政府采購法》《招標投標法實施條例》《政府采購法實施條例》等法律法規框架下展開，這為參與主體開展協同治理提供了基本規則。但由于這些法律法規中所涉及的內容較為簡略，對于招投標的規范并不系統全面，也不夠細化，這就留下了很多漏洞，使得串通招投標等違規違法行為仍然存在[5]，難以滿足高校后勤招投標廉政風險防范的需求。規則缺陷限制了不同性質的主體間開展有效合作，影響著高校后勤招投標的決策、執行與監督全過程，是各類廉政風險的根源所在。資源缺乏特指高校后勤招投標中智力資源的不足，在招投標過程中，由于專業人才的缺失，難以及時識別各種廉政風險，在許多案件中，當事人因并不了解相關規定而行為失范；在對招投標進行監督的群體中，熟練掌握相關法規以及專業標準的群體占少數，難以及時發現各類隱蔽問題，也是造成廉政風險頻發的重要原因。

（二）功能與定位不明導致協同乏力

為確保公共資金的使用效益，政府、高校和社會力量在高校后勤招投標中展開合作，以協同治理的形式化解廉政風險，提升治理績效。然而在此過程中，政府、高校和社會力量的功能并未予以明確，僅僅是在實踐中進行各種摸索，因責任邊界不清晰導致協同乏力，也是許多廉政風險產生的重要原因。在實踐中，招投標往往以高校后勤部門為主體，邀請校內其他部門以及政府主管部門、社會組織參與，參與主體因招投標項目的不同而有所變化，不同學校之間也有較大差別，參與主體的功能、定位并未達成一致認識。政府與社會力量的參與往往局限于決策階段，且因信息不對稱而難以真正影響最終決策；在執行與監督環節，往往以紀委、審計等校內部門的合作為主，然而這些部門的參與多以對資金的監管為重點，對于隱蔽的風險往往難以及時發現。

（三）機制與平臺缺失導致產出受限

政府、高校以及社會力量在高校后勤招投標過程中的合作需要明確的工作機制與穩定的溝通交流平臺。三方的合作往往以特定項目的招投標為紐帶，在決策之前并未進行充分交流以實現信息共享，在執行中缺乏參與渠道深入了解實施情況，在監督時以部門為限缺乏合作動機，嚴重限制了合作的質量，為廉政風險發生提供了可乘之機。在風險梳理過程中可以看到，由于信息共享機制、責任追究機制、聯合監督機制、過程監管機制等的缺失，直接導致了許多決策風險和監督風險的產生。機制缺失可被視為剛性約束不完善，平臺欠缺則反映出柔性約束乏力。在協同治理整合框架的提出者看來，正式與非正式的溝通非常重要，溝通平臺建設有助于完善活動原則、強化共享動機。

四、高校后勤招投標廉政風險防控路徑

高校后勤招投標已經逐漸形成為多元共治的治理格局，然而由于規則與資源欠缺、功能定位不清、機制平臺缺失等原因，造成多元主體間協同治理的動力不足、協同乏力、產出受限，致使決策風險、執行風險和監管風險難以從源頭上遏止。對高校后勤招投標廉政風險的防控應堅持問題導向，從增進動力、加強協同、優化產出入手，提升主體間的協同績效，實現公平公正、廉潔可靠的治理目標。

（一）健全規范，實現源頭遏制

在高校后勤招投標協同治理過程中，政府主要職責是為合作提供基本規范，并進行必要監督。從廉政風險發生情況來看，需進一步強化法律法規權威。一是要落實政府監管責任，通過制度完善，將政府監管責任嵌入高校后勤招投標過程，政府參與不再是可有可無、裝點門面，而是有著實質性參與。具體內容包括信息庫建設、違法案件查處、廉政文化傳播等。二是要嚴格高校主體責任，高校主體責任踐行需要在相關法律法規框架下，不斷完善高校規章制度，建立起后勤、紀委、審計、財務等部門間的協同工作機制，加強事前、事中、事后的溝通合作，通過內部責任的細化，杜絕風險監控盲點。三是要優化社會力量參與責任。社會力量參與是提升公共事務治理績效的重要途徑。在高校后勤招投標過程中，邀請媒體、師生代表或社會組織參與具有特別意義，有助于提升社會參與成效，豐富廉政防控手段。

（二）配齊資源，提供持續動力

智力資源的充實應從以下幾個方面入手。一是完善人才引進機制，為高校后勤儲備資源。高校高質量發展必須以高質量的后勤保障為依托，因此為后勤部門配備專業人才，有著化解各類廉政風險的客觀需要。招投標一線工作人員只有熟知法律法規條文，以高度的自律精神投入工作、發現問題，才能把好風險防控第一關。二是加強培訓，持續提升人員素質。培訓不僅包括專業知識的培訓，更包括廉潔從業文化的輸入。對特定崗位從業人員開展專門培訓，通過同行交流、案例警醒等多種形式筑牢思想防線，提高專業技能，有助于防微杜漸，提早識別、化解風險。

（三）完善機制，延長防控鏈條

通過信息管理制度、評標中標制度、誠信評價制度等機制完善，能夠促進參與各方實現功能上的整合，提升協同防控風險能力。信息管理制度包括：建立信息發布制度，積極運用現代科學技術手段，多渠道進行信息發布，打破信息壁壘，防止出現地方保護現象；建立起信息保密機制，推行以網絡作為媒介的招標流程推進制度，采用先進的信息技術手段進行信息加密，防止招標人信息外泄，杜絕利益聯盟的構建；建立起資格后審制度，投標人在開標之后進行資格審查，能夠有效遏制投標人信息泄露的風險，對其信息做出充分保護，從根源上遏制串標圍標問題的產生。

評標中標制度的完善重點在于：首先建立起投資控制制度，由審計機關針對這一資金內容進行前置審計，保證資金使用的合法合規性；其二是建立起合理的報價制度，避免出現價格戰的不正當競爭行為，以“合理低價中標”作為原則進行招投標；其三是不斷完善評標管理制度，以相關專家庫作為人才支撐，保證招投標工作的公平公正性。同時，要建立信用檔案為核心的誠信評價機制，將投標企業重要信息進行統計歸納，將失信企業拉入招投標活動黑名單，嚴格失信懲戒，凈化招投標環境。

[1]楊富梅，李冰，楊浪.高校后勤招投標內部控制問題研究[J].財會通訊，2019（23）：122-124.

[2]宋俊.協同治理視角下高校審計監督質效提升策略探究[J].財會通訊，2022（17）：1-5.

[3]Gray, Barbara. Collaborating: Finding common ground for multi-party problems[M]. San Francisco,CA: Jossey Bass,1989:31-47.

[4]Kirk Emerson, Tina Nabatchi, Stephen Balogh.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2011,12（1）:1-29.

[5]王琨.串通招投標行為的法律規制問題及完善措施[J].法制博覽,2021（28）:137-138.

（責任編輯：楊書元）

河南省教育系統廉政專題研究項目（項目編號：2021-LZ21）；河南省教育廳教育財務管理科研項目（項目編號：2020C20）