國有企業投資合規的法律實務與操作要點

□ 吳海洋

投資行為是國有資產布局的重要手段，也是國有企業的重要經濟行為，投資質量在一定程度上影響國有資產的保值增值水平。近年來，從中央到地方監管部門出臺了系列關于投資行為管理的規定，《中央企業投資監督管理辦法》《山東省省屬企業投資監督管理辦法》等投資管理規定，以及與之相關配套的《關于進一步加強中央企業金融衍生業務監管的通知》《山東省國資委關于加強省屬企業參股管理的指導意見》等，共同構成了國有企業投資合規管理的規范體系。

投資監管權限劃分與投資計劃管理

投資監管權限劃分

厘清國資監管權限是確保監管合規的基礎性工作。近年來，中共中央、國務院陸續頒布系列深化改革和完善國資管理體系的意見，國資監管機構也制定了相應的授權放權事項及清單，為國資監管權限劃分提供了根本遵循。

1.企業主體責任。企業是投資的決策主體、執行主體和責任主體，企業投資主體職責主要包括制度體系建設和組織實施兩個方面。

2.國資監管部門出資人職責。國資監管部門按照以管資本為主的原則，以引導投資方向、規范決策程序、提高資本回報、維護資本安全為重點，對企業投資活動進行監督管理，履行出資人職責。

國有企業投資的計劃管理

國有企業投資行為應遵循計劃管理。《中央企業投資監督管理辦法》第十一條明確規定，企業投資活動應當納入年度投資計劃，未納入年度投資計劃的投資項目原則上不得投資，確需追加投資的應調整年度投資計劃。

1.年度投資計劃的編制。企業應當依據發展戰略規劃，編制年度投資計劃。年度投資計劃應遵循投資原則，與財務預算相銜接，非主業投資占年度投資計劃總額比重符合國資監管規定。

2.年度投資計劃的審議和報告。企業年度投資計劃經董事會（或相應決策機構）審議通過后，按規定報告國資委，并附相關材料，不同國資監管機構對投資計劃報送要求不同，企業應根據所屬國資監管機構要求報送。

3.國資監管部門對年度投資計劃的管理。《中央企業投資監督管理辦法》第十三條規定，對中央企業年度投資計劃實施備案管理。山東省、濟南市國資監管部門未明確年度投資計劃備案管理，通過對年度投資計劃的監督指導來實現監管。

國有企業投資原則與程序

企業投資原則

在中央和地方國資監管規定中，均包含投資原則的內容，具體分述如下。

1.投資質量原則。投資質量是投資目的實現之根本，投資應遵循價值創造理念，提高投資回報水平；投資應堅持質量第一、效益優先，實現高質量發展。

2.體現投資人意愿原則。投資應服務國家發展戰略，符合國家產業政策、發展規劃，以及國有資本布局結構調整導向，體現出資人意愿。

3.投資合規原則。投資應遵守有關法律法規和企業章程，堅持審慎原則，嚴格履行投資管理制度，嚴格履行投資決策程序，充分預估投資風險，做好項目前期可行性研究和投資后評價。

4.符合主業原則。投資應符合企業功能定位、發展戰略規劃及投資管理制度，堅持聚焦主業，嚴控非主業、產能嚴重過剩行業、高風險業務和低端低效產業投資。

5.適度投資原則。投資規模與企業資產規模、贏利能力、經營性現金流水平、資產負債水平和籌融資能力相適應，與企業管理能力、人力資源等相匹配。

投資決策前的必要程序

1.項目立項。項目立項過程中重點審查項目是否符合年度投資計劃、是否屬于負面清單之禁止投資項目、是否符合企業功能定位和主業管理規定、發展戰略規劃及投資管理制度，不得通過參股等方式進入禁止類項目領域或者參與商業投機活動。

2.盡職調查、可行性研究、風險評估。企業投資項目決策前，應從政策、市場、技術、效益、環境、安全、社會穩定等方面，做好全面充分的盡職調查、可行性研究、風險評估等前期工作，做好項目融資、投資、管理、退出全過程的研究論證。對于新投資的項目，應當深入進行技術、市場、財務和法律等方面的可行性研究與論證。

（1）關于合作對象的盡職調查。參股投資應結合可行性研究論證，全面深入開展盡職調查，通過各類信用信息平臺、第三方調查等方式審查合作方資格資質信譽，遴選經營管理水平高、資質信譽好、經濟實力強的合作方。對存在失信記錄或行政處罰、刑事犯罪等違規違法記錄的意向合作方，要視情形審慎或禁止合作。

（2）關于參股方式。參股投資應結合自身經營發展需要，合理確定持股比例，以資本為紐帶，以產權為基礎，依法合理約定各方股東權利義務。不得以約定固定分紅等“名為參股合作、實為借貸融資”的名股實債方式，以及股權代持、虛假合資、掛靠經營等方式開展參股合作。

3.法律意見書、審查論證。企業應強化對投資項目可行性研究報告的審查論證，建立項目專家庫，組織專家審查論證，出具論證意見，作為投資決策重要依據。

4.審計、評估事項。企業應嚴格規范投資項目實施程序，涉及需財務審計、資產評估事項的，按有關規定履行相應程序。經核準或備案的資產評估結果，作為企業簽訂投資協議、出資或收購定價的參考依據，不得先定價后評估。

投資決策程序

1.投資決策機構。企業投資決策機構應當按照公司章程和企業投資管理制度規定，對投資項目進行審議，審慎決策。各級投資決策機構對決策結果承擔責任。

2.投資決策審核材料。投資決策機構負責審核項目立項、盡職調查、可行性研究、風險評估、審查論證等關鍵環節相關材料。

3.投資決策意見發表與記錄。投資決策機構所有參與決策人員應充分發表意見，并在決議、會議記錄等決策文件上簽字，連同項目材料一并歸檔保存,確保有案可查。

4.重新履行投資決策程序事項。《山東省省屬企業投資監督管理辦法》第二十一條規定，投資項目決策后，出現特定情形的，應當按照規定重新履行決策程序。

5.特別監管類項目的審查程序。對于特別監管類項目，企業在投資實施前應報國資監管部門審查，出資人進行審核并反饋書面意見。

國有企業投后管理

投后管理方式

1.國有企業投后管理方式

（1）跟蹤管理和統計分析。企業應當加強項目管理，全面掌握投資項目進展情況，做好跟蹤管理和信息統計分析工作，關注項目是否按期推進、投資是否超預算、是否按期達產達效等，對出現的問題及時妥善處置。

（2）投資項目后評價。企業應當每年選擇部分已完成的重大投資項目開展后評價，形成后評價報告，總結經驗、揭示風險、制定對策，改進投資管理，并提出獎懲處理意見等。企業應對全部特別監管類項目開展后評價，并將后評價報告及時報送國資委。

（3）重大投資項目專項審計。企業應開展重大投資項目專項審計，對項目決策、投資方向、資金使用、投資收益、投資風險管理等方面進行重點審計，并根據發現的問題制定落實相應整改措施。

2.國資監管機構投后監管方式

（1）指導和監督企業投資后評價。國資委指導和監督企業開展投資項目后評價，必要時對部分重大投資項目直接組織后評價，并向企業通報后評價情況，對項目開展的有益經驗進行推廣。

（2）投資監督檢查。國資委建立健全企業投資監督檢查機制，發揮戰略規劃、財務監督、產權管理、考核分配、干部管理等相關監管職能合力，強化對企業投資活動過程監管。

股權投資投后管理

1.依法履行股東職責。企業應向參股企業委派國有股東代表、董事、監事或推薦高級管理人員等重要崗位人員，并在公司章程、協議或議事規則等文件中，明確人員委派、國有股權轉讓退出和國有股東知情權、參與決策權、利潤分配權保障等重要事項以及對參股企業特定事項的否決權等條款，避免“只投不管”。

2.注重參股投資回報。企業應定期對參股企業國有權益進行清查，核實分析參股收益和增減變動等情況，積極督促參股企業定期分紅，合理運用增持、減持或退出等方式加強價值管理。

3.推進財務管控常態化。企業應加強運行監測，及時掌握參股企業財務數據和經營狀況，高度關注負債和流動性情況，發現異常要深入剖析原因，果斷采取措施防范風險。

4.強化產權管理。企業應及時辦理參股企業的產權占有、變動、注銷等手續，動態掌握國有參股股權分布及變動情況。參股股權取得、轉讓應嚴格執行制度規定，確保國有權益得到充分保障。

5.健全委派人員履職管理體系。企業應建立健全參股企業委派人員的選聘、履職和考核評價制度，明確任職條件、工作職責及違約責任等。建立請示報告制度，委派人員要定期向國有股東報告履職情況，對影響國有權益的重大事項要及時向國有股東請示報告，并按照國有股東的指示表達意見、行使表決權。

投資風險管理和制度建設

投資風險管理

1.優化參股公司治理結構，防范投資管理風險。企業應根據投資參股比例與合作方協商，設置相匹配的國有企業委派董事、監事、高級管理人員席位，并通過制定股東會、董事會、經理層職權和議事規則程序，管理合資企業重要事項，以保障國有企業對參股公司的管理。

2.加強參股出資管理，防范出資不實風險。加強對合作方出資能力的盡職調查，防范出資不能風險；保護國有企業出資時間權益，各股東應同步履行出資義務；對于非貨幣出資，應履行相應的評估和過戶程序，防范價值不實和資產不到位風險。

3.規范字號等無形資產使用，防范商譽風險。加強無形資產管理，嚴格規范使用，不得將字號、經營資質和特許經營權等提供給參股企業使用，堅決防止掛靠國資問題，切實維護國企品牌形象和市場公平競爭秩序。

4.項目全流程風險管理。強化投資事前風險評估和風險防控方案制定，做好項目實施過程中的風險監控、預警和處置，合理安排股權投資項目的退出時點與方式。對預估風險較大的投資項目，應由具備相應評估能力和條件的專業機構出具風險評估報告。

5.加強投資項目協議的審核。對合資合作及并購項目，企業應設置有效的權益保護措施，強化對投資相關合同、協議及標的公司章程等法律文本的審查，維護國有股東權益，不得違反合同約定提前支付并購價款，不得為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯方輸送利益。

投資管理制度建設

投資管理制度包括投資管理基本制度、各類專項制度、實施細則及流程等。從內容上看，投資管理制度主要包括投資應遵循的基本原則，投資管理流程、管理部門及相關職責，投資決策程序、決策機構及其職責，投資項目負面清單，投后管理制度，對所屬企業投資的授權與監管制度等基本內容。

企業投資管理制度應經董事會審議通過后報省國資委備案，并通過制度執行情況評估、再修訂等對制度持續進行改進和完善。