從1994年世行報(bào)告看個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展

■文／賈江

個(gè)人養(yǎng)老金制度建立是我國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)具有里程碑的事件。回看1994 年世界銀行發(fā)布的《防止老齡化危機(jī)》，我國(guó)在借鑒國(guó)際理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)了既符合國(guó)情、又遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)原理的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的多重功能

1994 年世界銀行報(bào)告提出的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括三個(gè)支柱。第一支柱：強(qiáng)制的有稅收支持的公共養(yǎng)老金制度，體現(xiàn)再分配功能。第二支柱：強(qiáng)制基金積累的私有職業(yè)性年金計(jì)劃或個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，為養(yǎng)老進(jìn)行儲(chǔ)蓄積累。第三支柱：自愿的基金積累計(jì)劃，提供補(bǔ)充保險(xiǎn)功能。三個(gè)支柱共同作用，抵御可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)體面養(yǎng)老和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

對(duì)世界銀行提出的多支柱模式，各國(guó)在實(shí)踐中雖不盡一致，但在多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的功能上具有共識(shí)，即多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系既是老年保障的安全網(wǎng)，又是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具。

關(guān)于發(fā)揮養(yǎng)老保障安全網(wǎng)功能。多支柱體系通過(guò)各支柱的制度目標(biāo)替代率，共同保障老年生活，實(shí)現(xiàn)體面養(yǎng)老。公共強(qiáng)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保基本，私有的養(yǎng)老金計(jì)劃通過(guò)市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)增加養(yǎng)老金積累。多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系能夠體現(xiàn)政府、單位和個(gè)人責(zé)任的劃分，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具。國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）在2008 年提出“有活力的社會(huì)保障”（dynamic social security）概念，社會(huì)保障是有活力的，通過(guò)及時(shí)調(diào)整以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化。國(guó)際勞工組織（ILO）一位負(fù)責(zé)人說(shuō)過(guò)，社會(huì)保障的歷史從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)調(diào)整。從養(yǎng)老保障的國(guó)際發(fā)展歷程看，養(yǎng)老金政策已然成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)增長(zhǎng)的工具，或補(bǔ)救市場(chǎng)失靈，或化解社會(huì)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)。20 世紀(jì)幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施都有養(yǎng)老保障的身影，如1929-1933 年的經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國(guó)進(jìn)行金融改革，推出社會(huì)保障法案；1973-1975 年的危機(jī)，英國(guó)開始發(fā)展第二支柱養(yǎng)老金，美國(guó)于1974年頒布雇員退休收入保障法發(fā)展企業(yè)年金。21 世紀(jì)面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，許多國(guó)家開始參數(shù)改革，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，保證制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家采取削減凈待遇、擴(kuò)大籌資來(lái)源、延長(zhǎng)退休年齡、加強(qiáng)監(jiān)管、擴(kuò)大覆蓋面等措施，增強(qiáng)制度可持續(xù)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020 年，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，各國(guó)政府采取了綜合的社保措施。我國(guó)采取社會(huì)保險(xiǎn)“免減緩”措施，2020 年養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)為企業(yè)減費(fèi)1.54 萬(wàn)億元，切實(shí)減輕了企業(yè)壓力，有效促進(jìn)了穩(wěn)定就業(yè)、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。

多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展互相促進(jìn)、循序而前

一個(gè)支柱不足以同時(shí)為老年人提供再分配、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)功能。世界銀行1994 年關(guān)于三支柱養(yǎng)老金體系的提出也基于此。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系要具備三個(gè)功能：再分配、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)。第一支柱為再分配，第二支柱和第三支柱為儲(chǔ)蓄積累，三個(gè)支柱一起作用，才能共同應(yīng)對(duì)老齡風(fēng)險(xiǎn)、保障老年生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果只有一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，難以應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，會(huì)增加代際轉(zhuǎn)移壓力，失去利用資本市場(chǎng)發(fā)展的機(jī)會(huì)。若只有單一公共的基金積累養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就不具備再分配功能，也會(huì)因投資不利導(dǎo)致政府借債。若只有私有化的基金積累制度，受資本市場(chǎng)影響，會(huì)面臨投資風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

多支柱體系相互促進(jìn)。盡管再分配、儲(chǔ)蓄積累的功能在三個(gè)支柱是區(qū)分開的，但保險(xiǎn)的功能在三個(gè)支柱都發(fā)揮了作用。第一支柱起到再分配和共同保險(xiǎn)作用，抵御風(fēng)險(xiǎn)，如遺屬待遇、病殘津貼。第二支柱建立實(shí)賬積累、私有化的年金計(jì)劃，有利于提高老年待遇，也有利于促進(jìn)資本積累和市場(chǎng)發(fā)展，由此促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能為第一支柱提供財(cái)務(wù)支持。第三支柱自愿積累的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，對(duì)需要更高待遇的人群提供更多保護(hù)，具有可攜性，風(fēng)險(xiǎn)可分散，有利于刺激資本積累，促進(jìn)現(xiàn)代金融工具和機(jī)構(gòu)發(fā)展。

這樣的多支柱體系將是目標(biāo)更明確的再分配、更富有成效的儲(chǔ)蓄積累，社會(huì)成本更低，以此實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第三個(gè)目標(biāo)：保險(xiǎn)功能，減少勞動(dòng)者所承受的政治、投資、國(guó)家特殊情形的風(fēng)險(xiǎn)。

三個(gè)支柱漸次發(fā)展。盡管1994 年報(bào)告提倡建立市場(chǎng)化的基金積累支柱，但報(bào)告也明確指出，對(duì)于低收入、年輕型國(guó)家，立即或短期內(nèi)發(fā)展多支柱體系會(huì)缺少管理經(jīng)驗(yàn)，可漸次發(fā)展。對(duì)于中高收入、進(jìn)入老齡化的國(guó)家，多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系較為適合。發(fā)展第二支柱強(qiáng)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)不能急于求成、超能力上馬，應(yīng)提前若干年做好準(zhǔn)備，同時(shí)還需建立強(qiáng)有力的規(guī)則體系、確定繳費(fèi)所需費(fèi)率、論證年金制度是否需強(qiáng)制。恰當(dāng)?shù)娜еB(yǎng)老保險(xiǎn)，在不同國(guó)家、一個(gè)國(guó)家的不同時(shí)期都不一定一樣，它取決于一個(gè)國(guó)家的目標(biāo)、歷史、境況，以及側(cè)重于再分配還是儲(chǔ)蓄積累、金融市場(chǎng)、稅收政策、監(jiān)管能力等。

發(fā)展具有中國(guó)特色的個(gè)人養(yǎng)老金制度

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視我國(guó)的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。2021 年12 月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議指出，要推動(dòng)發(fā)展適合中國(guó)國(guó)情、政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的個(gè)人養(yǎng)老金，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)（職業(yè)） 年金相銜接，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充功能。2022 年4 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，補(bǔ)齊了第三支柱的制度短板。個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立，是完善我國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，有利于滿足人民群眾多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。各國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系模式各異，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的建立適合中國(guó)國(guó)情，具體實(shí)施要理性面對(duì)，充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

個(gè)人養(yǎng)老金制度磨礪而出。世界銀行1994 年關(guān)于建立基金積累制支柱的告誡，時(shí)隔近30 年依然擲地有聲：在養(yǎng)老基金引入私有化管理時(shí)，一定要做好準(zhǔn)備，不能倉(cāng)促上馬。健康的銀行體系、股票和債券市場(chǎng)，能夠滿足市場(chǎng)發(fā)展需求是首要前提。我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的出臺(tái)具備了條件，一方面我國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)中的第一支柱取得長(zhǎng)足發(fā)展，發(fā)揮保基本、兜底線功能；第二支柱制度逐步規(guī)范，補(bǔ)充養(yǎng)老功能初步體現(xiàn)。另一方面多層次資本市場(chǎng)布局形成，管理規(guī)則不斷規(guī)范完善。在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)探索的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門經(jīng)過(guò)4 年多的反復(fù)研究論證、廣泛征求意見，個(gè)人養(yǎng)老金制度文件印發(fā)。此時(shí)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已建設(shè)30 余年，第二支柱制度已啟動(dòng)近20 年。

個(gè)人養(yǎng)老金政策遵循的理念。一是統(tǒng)籌兼顧。一方面，統(tǒng)籌考量三個(gè)支柱的發(fā)展，把握補(bǔ)充保險(xiǎn)的功能定位，確定目標(biāo)替代率水平；另一方面，兼顧國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)實(shí)踐，做好相關(guān)銜接。如堅(jiān)持個(gè)人賬戶制的制度模式，既體現(xiàn)權(quán)益歸屬，又為未來(lái)二、三支柱的銜接預(yù)留了空間。二是操作便捷。體現(xiàn)在參加條件簡(jiǎn)單、參與方式靈活、開立賬戶簡(jiǎn)便、可變更資金賬戶開戶行、投資交易便捷、領(lǐng)取方式多樣、享受稅優(yōu)直接等方面。同時(shí)，以個(gè)人賬戶制為核心、統(tǒng)一信息管理平臺(tái)的制度設(shè)計(jì)，為便捷操作、流程簡(jiǎn)化提供了支撐。三是增加獲得感。個(gè)人養(yǎng)老金制度的參加人能夠享受稅收優(yōu)惠政策；通過(guò)制度性安排，增加補(bǔ)充養(yǎng)老渠道，滿足群眾多樣化養(yǎng)老需求；資金賬戶封閉運(yùn)行，樹立長(zhǎng)期投資理念，助力個(gè)人理性規(guī)劃。四是維護(hù)市場(chǎng)公平。個(gè)人養(yǎng)老金政策充分體現(xiàn)尊重現(xiàn)有金融市場(chǎng)生態(tài)。如，資金賬戶的開立，既可由參加人在符合規(guī)定的商業(yè)銀行指定或者開立，也可通過(guò)其他符合規(guī)定的金融產(chǎn)品銷售機(jī)構(gòu)指定。同時(shí)，在確定參與金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、銷售渠道等方面，均體現(xiàn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，維護(hù)現(xiàn)有市場(chǎng)規(guī)則。

合力推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展。推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、監(jiān)管、金融市場(chǎng)等多領(lǐng)域，需要集各方力量協(xié)調(diào)推進(jìn)。政府政策主導(dǎo)部門要統(tǒng)籌規(guī)劃多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系布局，根據(jù)個(gè)人養(yǎng)老金制度實(shí)施情況適時(shí)完善，對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，按照職責(zé)制定具體政策并進(jìn)行運(yùn)行監(jiān)管。相關(guān)金融監(jiān)管部門根據(jù)職責(zé)，依法依規(guī)對(duì)參與個(gè)人養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，督促相關(guān)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù)，做好產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)投資者的教育。各參與金融機(jī)構(gòu)為居民提供可靠便捷的服務(wù)，依法依規(guī)開展投資運(yùn)營(yíng)。

市場(chǎng)需做好充分準(zhǔn)備。建立起我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度是長(zhǎng)期的過(guò)程，需要做好充分準(zhǔn)備，以便居民理性地將資產(chǎn)投入養(yǎng)老金儲(chǔ)備，提升老年保障水平。應(yīng)加快培育規(guī)范的市場(chǎng)，強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，在促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展中推動(dòng)養(yǎng)老金投資；加強(qiáng)居民個(gè)人投資教育，培育養(yǎng)老金融素養(yǎng)，提高個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；培養(yǎng)合格的養(yǎng)老金融咨詢?nèi)藛T，既懂資產(chǎn)配置、又熟悉養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，結(jié)合居民的財(cái)務(wù)狀況、預(yù)期收益目標(biāo)、投資風(fēng)險(xiǎn)偏好等多種因素，提供多元化理財(cái)咨詢。