深化校院兩級管理改革的關鍵問題和路徑探討

張海成

（西北農林科技大學，陜西 楊凌 712100）

新時代堅持和發展中國特色社會主義，根本動力是全面深化改革。習近平總書記指出，改革是教育事業發展的根本動力，要及時研究解決教育改革發展的重大問題和群眾關心的熱點問題，以教育改革激發活力、增強動力。[1]校院兩級管理改革是改革開放以來，尤其是21 世紀以來全國范圍內參與面最廣、推進最為系統的高校體制機制改革，為我國高等教育適應新發展階段和實現高質量發展準備了良好基礎和條件。[2]新時代推進高校治理體系和治理能力現代化，加快建設一流大學與一流學科，需著重激發學院層面的辦學活力，圍繞高校內涵式發展目標，深刻推進校院兩級管理改革，構建更為完善、高效的管理體制。通過認真梳理校院兩級管理改革的歷史脈絡，在已有研究和實踐的基礎上審視提升改革效能面臨的深層次問題，探討新時代深化高校校院兩級管理改革的重要路徑，對于新時代深化改革具有重要的指導意義。

一、我國高校管理范式的演進

大學是人類文明發展到一定程度后產生的社會組織，是實施高等教育的主要載體。自大學產生以來，其基本職能不斷完善與發展，在社會文明進步過程中發揮著越來越重要的作用。大學形態演化的背后，是不同歷史條件下高等教育理念發展的驅動，也形成了與之相適應的內部管理結構。[3]我國近現代高等教育發端于19世紀末20 世紀初，一般把京師大學堂的設立作為標志，大體經歷了新中國成立以前、計劃經濟時期、改革開放后三個大的歷史時期。大學在各個時期的發展均有著鮮明的時代特征，體現出其對國家、民族不同發展階段歷史使命的繼承與革新。我國早期的高等學校以啟迪民智、變革社會為主要使命，辦學模式上大多以日本和美國的高校為參考。新中國成立以后，為了適應國民經濟建設和發展的需要，我國高校經歷了20 世紀50 年代的院系大調整，形成了當下高等教育的基本格局。改革開放以來，隨著經濟社會發展和產業升級的需要，我國高?？傮w上實現了學科綜合化、調整合并和擴大規模的歷史跨越。

從高校內部管理模式考察，我國學院制管理從形式上有一個“立—廢—興”的發展過程。[4]我國初期興辦的大學，內部管理結構在發展中初步完善，普遍借鑒了國際上一般的治理范式，大多數多科性、綜合性、規模較大的大學均設立了學院，實行校院管理。在新中國成立后的院系大調整中，我國高校采用蘇聯的模式，以強化專業化人才培養為導向，大多實行了校系兩級管理體制。20 世紀80 年代起，隨著改革開放歷史進程的推進，我國大學內部管理體制逐步由校系體制調整為校院體制，至21 世紀的高等教育深化改革，我國高校幾乎全部實行了學院制管理體制。這一時期，學院制已成為大學實現自身職能和有效管理的自覺選擇，其設置與運行的科學性、規范性也趨于成熟。學院制的發展、成熟是大學適應社會發展、促進學科建設、提高人才培養質量、實現教育資源優化配置和自身科學高效管理的理性選擇。

二、我國高校推進校院兩級管理改革的實踐

伴隨著世紀之交的高校合并和大規模擴招，校院兩級改革成為高校聚焦的重點改革領域。[5]究其進程，圍繞國家實施高等教育體制改革試點、教育部推進大學章程建設和學校綜合改革，不同高校采取了不同推進方法，或急或緩，但都已相繼破局。諸多高校根據學校治理實際情況，先行探索開展校院兩級管理改革，積累了豐富的實踐經驗，為深刻認識我國高校校院兩級管理改革實踐奠定了堅實基礎。從整體看，當前我國高校在推進校院兩級管理改革的過程中主要以財務預算、資源配置為突破口，結合各自治理實際，形成了多元化、多路徑的校院兩級管理改革實踐模式。

1.以財務管理制度為核心的協同改革模式

該模式以校院兩級財務管理體制改革為核心，協同相關事權、制度改革同步推進。如武漢大學在2006 年出臺了 《校院兩級財務管理體制改革實施辦法》，并配套出臺了人事、資產、教學等8 個文件，下放可支配財力近80%；華中師范大學向學院下撥可支配經費由改革之初的56%增加至70%。這些高校通過深化財權下放，采取學院發展目標、任務與資源配置掛鉤的辦法，有力推進校院兩級管理體制改革的深入實施。以財務制度改革為核心的協同改革模式，注重以財務資源劃分為導向，通過對校院兩級財務權力的針對性、合理化分割，配套相應事權與制度改革安排，實現對校院兩級事權與責任的合理性劃分，形成財務權力與治理責任同步調改革。此種改革模式主要以面向學院層面的財務管理權力下放為主線，給予學院層面財務資源更大的自主統籌使用權力，并通過校院兩級財務核算機制，增強學院財務資源運用的成本意識，形成以目標為導向的校院兩級預算分配機制，進而構建起管理權力與管理責任明晰、財務權力與事務權力清晰的校院兩級管理體制。這一模式的突出優勢是能夠進一步發揮財務資源管理在高校內部治理過程中資源配置的導向作用，有效調動學院對校院兩級管理改革的積極性、主動性，進一步實現高校所屬資源的優化配置和重新整合，最終實現校院兩級管理體制改革中治理效能提升的目標。

2.以學院責任制改革為抓手的賦能改革模式

該模式圍繞學院目標責任制改革，突出院系管理改革的重要地位，通過多方位權力下放賦能院系治理能力提升。如上海交通大學2000 年以前出臺的 《院系目標、任務與資源配置實施方案》、湖南大學2004 年出臺的 《院系目標責任制實施辦法》，對院系目標管理的主要內容、權限等方面作了詳細規定，并建立了辦學經費總額動態包干機制；中南大學2005 年開始通過實施二級學院目標管理和考核、經費總額動態包干等制度，有效增強了學院的辦學活力；四川大學制定了 《四川大學校院兩級管理體制改革實施意見》 以及財務、人事、學科建設、人才培養、公共資源配置等相關的配套改革實施細則，統籌學?！半p一流”建設方案和學校事業發展規劃，形成了“三位一體”KPI 績效考核體系，以4 年作為學院考核的目標責任周期，實施以目標責任為核心的考核制度；天津大學制定了 《天津大學校院兩級管理模式實施細則》，同樣以目標責任考核制為導向，實現學院二級管理上的兩個自主即自主制定財務政策與自主支配收支，并將學院責任考核結果與績效相掛鉤。與此類似，也有高校從劃分權力清單和負面清單入手，推進校院兩級管理體制改革。如華東交通大學2015年推進改革時，下放到學院的權力清單達94項，權力邊界基本一目了然。我國高等教育已經逐步邁入普及化階段，隨著高校面向社會的服務功能與責任的進一步拓展，高校辦學規模急劇擴張，由校級統一管理的模式已經不適應現實需求。同時高校面臨著激烈的學術競爭與資源競爭壓力，由此高校內部治理的一個重要內容就是責任分解，進而實現高效管理。學院目標責任制實質是通過進一步向下授權管理的方式，實現校院兩級管理責任的劃分，與財務管理制度為核心的協同改革模式相比，更加聚焦任務分配。即由學校改革發展的戰略目標出發，面向學院層面進一步分解發展任務目標，再根據各學院任務目標情況明確相應的管理責任，根據各學院目標任務的性質配備相應的管理權力，根據各學院目標任務的需要配置相應的管理資源，根據各學院目標任務績效水平分配相應利益。以學院責任制改革為抓手的賦能改革模式，將責任分解結合目標管理，將校院兩級責任分解、目標管理上升為制度內容，形成制度體系，構建起兩級責任目標管理機制。

3.以管理架構改革為導向的綜合改革模式

該模式注重校院兩級管理體制改革的架構設計與管理流程再造，采取綜合推進的改革方式。如復旦大學從管理崗位設置、人事、財務、資產、后勤、信息化等方面綜合發力，推動實現職責再造、流程再造和制度再造，于2014 年出臺了 《關于推進校院兩級管理體制改革的若干意見》，賦予學院更多辦學自主權。上海財經大學統籌財務預算管理改革和學院治理結構建設，建立了黨政聯席會、教授委員會、二級教代會為架構的學院治理制度，為學院權力運行提供了科學制度保障。西北農林科技大學持續推進校院兩級管理改革，在探索實踐中完善制度體系，初步實現了由“校辦院”向“院辦?！鞭D變。1999 年就在體制改革方案中明確了按照校院兩級架構設計內部管理體制。2002 年出臺《校院兩級管理暫行條例》，推進形成了校院兩級管理的基本架構。2008 年出臺 《關于深化校院兩級管理制度改革的意見》，重點從兩個方面構建改革基礎，一是預算管理制度改革，變一級預算為二級預算，促進財力下放；二是推進學院教授委員會、辦學績效評估、大型儀器設備共享機制等重要制度建設。2014 年，學校對推進校院兩級管理體制改革再次部署，印發《深化校院兩級管理體制改革的若干意見》 以及4 個配套文件，制定實施 《校院兩級管理體制改革實施工作方案》，向學院下放37 項權責。2017年，學校將校院兩級改革納入“雙一流”建設任務統籌部署和持續推進。以管理架構改革為導向的綜合改革模式聚焦校院兩級管理模式的重構，通過推動實現職責再造、流程再造和制度再造，理順校院兩級權力關系，構建完善的以黨政聯席會、教授委員會、二級教代會為核心的學院治理制度，在制度層面保障校院兩級管理改革順利推進，從而保障學院權力科學有效合理運行。

三、深化校院兩級管理改革的關鍵問題

關于校院兩級管理制度改革的研究，一直伴隨著改革實踐的探索不斷深化。通過查閱最近20 年公開發表的期刊文章可以看出，相關研究內容從歷史維度比較研究和國際借鑒研究逐步轉為國內實踐基礎上的具象研究，問題分析逐步涵蓋了體制構建、責權劃分、制度建設、學院文化等方面，其中關于人才培養、職務職稱、預算決算、國有資產等人權、事權配置的探討尤其豐富和深入，為各高校提高認識、相互借鑒、科學推動改革提供了有力支持。[6]通過文獻資料分析和部分高校的專項訪談可知，從科學設置學院、合理配置資源、學院內部管理、績效考評激勵等方面構建改革體制已是當前推進校院兩級管理改革的共識，校院兩級管理改革在發揮大學基層組織主體地位、提高大學管理效率、促進學科專業發展等方面已取得積極成效，為更好履行大學職能奠定了良好的體制基礎。

縱觀改革進程，當前深化校院兩級管理改革的重心已經歷史性地從體制構建轉移到了優化各相關核心要素間的運行機制方面，其關鍵內容主要反映在以下三個問題上。

1.大學目標達成模式不能有效滿足學院發展需要

校院兩級管理體制改革的根本目的是推進大學治理體系和治理能力現代化，為高校提升辦學能力和水平提供制度創新保障。在改革推進過程中，各個高校都在結合實際調整學校與學院之間的互動關系，以求達到最優的發展狀態。[7]這其中，如何優化利于大學整體發展目標達成的校-院關系也自然地成為高等教育改革的著重關注點?；诖隧椄母镌O計理念的相對一致性，很多高校都將突破點放在發展動能的轉換上，較普遍的認識是在校院兩級管理改革的背景下，力圖將學校相對具體的集中管理模式調整為以學院自我管理、自我服務、自我發展為主的自主管理模式，凸顯大學本質上作為學術共同體，由學科催生發展的內在規律。[8]這一認識較好地體現了校院兩級管理體制的本質要求，在實踐上催生了當前高校改革中常見的“校辦院”向“院辦?！鞭D變的探索，更直接、形象的提法是由“火車模式”向“動車模式”的轉變。但在實際運行中，學校層面的政策調控靈活性往往不足，對于發展基礎、現狀、目標并不相同的學院難以提供針對性、差異性的充分支持。校院兩級管理改革涉及“人財物”資源合理性分配，這種分配力求增強學院治理能力。在實踐過程中，由于我國高校規模龐大、學科多樣、學院發展差異性、學院發展定位不同等，實現資源合理性、針對性配給需要高校相關職能部門較高的協同治理能力。在資源分配過程中，不僅僅涉及學院層面的資源接收、爭取，更為重要的是學校職能部門能夠形成發展共識，針對不同學院治理情況協同配合實現資源的有效配置，真正賦能學院發展。事實上，在校院兩級管理改革實踐過程中，還不能夠完全實現針對學院資源的精準性、合理化、有效性分配，導致不同學院在發展過程中相互掣肘成為普遍存在的問題，甚至異化為學院之間面向學校資源的競爭性索取，從而未能形成特色化、差異化發展的良好局面。

2.大學決策形成模式不能全面反映學院實際訴求

校院兩級管理制度改革是基于大學更高發展目標的制度創新，對于校級層面而言，不是簡政放權的“減負”，而是強化科學謀劃和精準政策支持的更高水平的“加壓”。這就要求學校的發展研究與政策制定要體現更高的質量和水平，要能更有效地形成總體的聚合力，并通過學院層面的有效執行產生戰斗力。大學決策形成的實際過程一般以上級文件代表的國家或組織需要為起點，學校相關職能部門根據文件要求和學校的一般情況提出學校落實任務要求的意見和策略，經一定范圍征求意見后提交校領導審讀，修改后提交會議程序研究、出臺相關政策，再由學院予以落實。當前的大學決策形成模式以信息自上而下的單向傳導為主，沒有形成信息雙向交流溝通機制，政策形成過程中學院缺乏相應的主動性、主導權，在一定程度上學院依然扮演執行者角色。這種決策程序尚沒有隨著校院兩級管理改革的推進而進行及時調整，一方面是由于學院對學校層面的政策背景和目標要求理解不到位，另一方面是由于學校政策制定過程中存在調研不足、學院實際發展訴求反映不及時，造成學院在政策執行中缺乏行動力，決策執行缺乏有效性，甚至出現職能部門意見“走不出會議室”抑或“見光死”等現象。

3.大學管理服務模式不能有力支撐學院運行

校院兩級管理改革中，為了強化學院主體性，使學院管理更契合基層實際，很多原先由學校職能部門承擔的管理業務以清單形式下放到了學院。這些方面的工作，實際上并非都是一般事務性的工作，往往具有一定的專業性，比如財務管理、科研項目管理等，若學院全面接管就必然存在人員短缺和能力不足的問題。在校院兩級管理改革中，存在一定程度的工作任務下放，而相應的管理權力、管理資源未相應下放的問題。學校相關職能部門通過校院兩級管理改革下放給二級學院大量事務性、專業性工作任務，以此減輕職能部門工作壓力，形成工作任務壓力下移的局面，但未做到管理職能優化配置。這在一定程度上反而加重了學院治理壓力，造成學院層面管理緊張。由于未能獲得發展自主權，學院也未能有效承接下放的管理工作任務。長期以來，學院層面管理力量較為薄弱，缺乏專業性、專門化的管理能力，專業性、事務性工作任務的無序下放極易造成學院治理紊亂與低效。從改革的目標看，學校要在改革中實現提質增效，就要立足于通盤激活存量資源，然而在向學院層面下放專業性管理事務時缺乏相應管理資源傾斜，導致學院管理責任與管理能力失衡，反而降低學校整體管理效能。分析當前的情況，學院在提升院級治理能力方面與學校職能處室缺乏協同工作機制，學校職能處室缺乏對學院發展的專業化能力支持。

四、深化校院兩級管理改革的主要路徑

1.升“動車模式”為“航空戰隊模式”

破解學校發展模式與深化改革不相適應的問題，必須找準學院與學校發展整體效能最優的結合點，及時重構校院兩級運行的新動力機制。持續推動體制創新，在學院設置、學院管理、評估激勵較為規范到位的前提設定下，深化校院兩級管理改革就要著力研究解決學院間發展掣肘的問題，充分激發不同學院的發展活力。將學校發展由“動車模式”升級為“航空戰隊模式”，就是在前期改革給學院統一賦能的基礎上，進一步增強學院發展的“自由延展度”，讓學院在主建學科上采取更有力、有效、靈活的措施，減少學校層面統一性、強制性管理要求，更多采取方向性、支持性改革措施，真正賦能學院治理能力。二級學院作為學校基層治理主體，需要學校層面優化權力配置模式，以此賦予二級學院充分的管理自主權，這是實現由“動車模式”升級到“航空戰隊模式”的基礎性工作。學校與二級學院均有效落實推動改革的主體責任，才能盡快實現學科發展追趕超越，有力促進學校的“雙一流”建設。這一模式是大學治理思想的進一步解放，會促使學校在更高水平上回歸為學院、學科發展“導航”和“加油”的本位，為深化校院兩級改革提供更為廣闊的制度平臺。

2.變“校長帶著處長干”為“校長帶著院長干”

校院兩級管理改革中出現的決策不準與執行不力問題，癥結是如何處理好新階段新條件下校長和院長的關系問題，關鍵在于校長的主動調整與適應。長期以來，我國的高校管理文化中，校長和職能部門處長是一種更熟悉、信任的關系，基于職能部門處長崗位的參謀屬性，處長往往被校長認為更順從和有執行力，在干部選任上也形成由學院到機關任職是“重用”的集體心理意識。而高校院長一般是由具有相當學術影響力的學者兼任，校長與院長的上下級行政關系屬性相較于處長較為淡化，校長與院長的心理距離相對較遠。但在新的制度環境下，學院作為大學辦學的“重心”，院長若不能深入參與政策研究與制定，則無法解決政策出臺的適用性和執行力的問題，最終就達不到改革的目標。因此，在決策過程中，學?？商剿饔尚ｉL和院長共同研究政策、提出意見的工作機制，以此強化校院兩級管理協同治理能力，增強學院層面在學校政策制定過程中的話語權與主動性，提升學校政策制定的精準性與適應性，實現校院兩級治理信息的有效交流與雙向互動。處長根據討論意見組織制定相關政策，政策出臺后由處長代表校長協調學院執行并作評估反饋。

3.變“處長指揮院長干”為“處長跟著院長干”

在處理學院行政力量不足和優化學校整體行政資源的問題上，核心是解決好處長和院長的關系問題。在校院兩級管理改革背景下，學院辦學主體地位的加強，必然會衍生出較以往沒有或更多的共性和非共性問題，[9]而學院又缺少解決問題的能力，那么從學校的整體利益出發，最優解必然是由有人力資源和專業能力的職能處室主動接招化解。這是校院兩級改革的底層焦慮，關系到整個改革目標的最終達成。要處理好這個關鍵，需要作三個層面的努力：一是要徹底改變職能處室是“領導機關”的定位，把高校職能處室由單純“學校的處室”變為“學校和學院的處室”，這是解決問題的認識基礎；二是面對定位轉變帶來的大量可預見的事務性工作，既要著手變革處理常規工作的信息化手段，提升工作效率，也要著手構建處室與學院協同的業務融合互動機制，在處室成為“學院的處室”的同時實現校院兩級人力資源的有效統籌；三是在學院謀劃發展和爭取發展資源的過程中，處室要發揮政策把控和資源協調的優勢，真正以“運動員”角色實質性地參與學院工作，與學院一道把事情謀好、做成，而不是像以前只做學院發展的“顧問”或是“督導員”。