科技型金融集團監管的國際經驗及啟示

王寶杰 鐘珍

縱觀近20年來的經濟發展，科技已然改變著經濟發展業態。隨著科技型金融集團對經濟金融領域的深入，現有監管所蘊含的風險逐漸開始暴露。對此，監管層有必要在借鑒國際經驗的基礎上，結合我國實際，對相應的法規進行重新規制，以規范科技型金融集團的健康有序發展。

科技型金融集團的含義

“科技型金融集團”尚未有明確的定義，要準確理解其含義，需要先理解“互聯網金融”以及“金融科技”的概念。“互聯網金融”與“金融科技”并不是等同的概念，二者既有聯系也有區別。聯系在于二者都是“金融+”，“互聯網+金融”以及“金融+科技”，運用新的科學技術手段對金融服務、產品進行優化的場景;區別在于二者涵蓋的范圍不相同，或者說是不同的發展階段。“互聯網金融”可視為金融科技的本土含義，但是這一定義實際上并未體現出金融科技的實質及內涵。

2016年3月，金融穩定理事會發布的《金融科技描述與分析框架報告》對“金融科技”進行初步定義，提出“金融科技是指通過技術手段推動金融創新，形成對金融市場、金融機構及金融服務產生重大影響的業務模式、技術應用以及流程和產品”。2017年10月，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）工作論文《有效的實踐：金融科技的發展對銀行和銀行監管者的啟示》，也首次從國際組織角度對大型科技公司（BigTech）進行了定義。金融科技根據金融功能和技術兩個核心要素可以分為以下四類：第一類是包括互聯網支付和移動支付在內的第三方支付;第二類是網絡融資，主要包括P2P平臺借貸和眾籌模式;第三類是數字貨幣;第四類是使用大數據識別和監管金融風險。

“科技型金融集團”是我國大型科技公司發展到一定階段的特殊產物。我國一些大型科技公司通過成立、收購和并購等方式，獲得多種金融或類金融牌照，依托其強大的客群、渠道以及技術能力，將金融業務的廣度和深度發揮到極致。這些互聯網科技企業在踐行普惠金融的同時，也逐漸形成了一類有別于傳統的金融集團的科技型金融集團。

我國科技型金融集團的發展階段

1.0階段：與傳統金融企業搶奪市場。大型科技公司在數據分析、信用評價等方面具有明顯的技術優勢，加之監管政策相對寬松，大型科技公司具有開展金融業務的動機（見表1）。同時，大型科技公司和以銀行為代表的傳統金融機構的競爭優勢既有重合又有區別，因此，前期的發展階段主要是科技型金融集團與傳統金融企業搶奪市場。

1.0階段科技型金融集團表現的主要特征有兩點：一是金融業務多見支付、信貸等業務，以創新金融產品以及服務方式為主，在業務、渠道、獲客等層面產生競爭;二是傳統金融機構尚未對科技型企業的行為加以重視，表現的較為被動。

2.0階段：為傳統金融機構賦能。隨著科技型金融集團的發展，傳統金融行業的利潤受到擠壓，倒逼傳統金融機構進行改革。金融科技的影響通過與傳統金融的競爭形式，促進了其由原來外生式金融發展模式轉為內生式金融發展模式。中國人民銀行于2019年8月底發布的《金融科技發展規劃（ 2019～2021年）》指出：“金融科技能夠推動商業銀行在盈利模式、業務形態、資產負債、信貸關系、渠道拓展等方面持續優化，不斷增強其核心競爭力，為金融業轉型升級持續賦能。”

2.0階段主要特征表現為：科技型金融集團發展繼續壯大，而傳統金融機構進行應對，開展與科技型金融集團的合作或自主研發，進行數字化改革。

3.0階段：監管逐步深化，合規需求增加。隨著科技型金融集團不斷發展壯大，科技創新成為新的風險來源。對此，國家層面也陸續出臺對科技型金融集團的相關監管政策（見表2）。然而到目前為止，監管方法可能仍然無法完全覆蓋金融領域中與大科技公司活動有關的風險，已有的監管不是針對大型科技型集團內部的相互聯系，以及其作為金融機構關鍵服務提供商的角色所帶來的風險。

近年來，由于金融監管的加強，初創科技公司較難獲得牌照，持續經營困難，未來的發展趨勢將以傳統金融機構發展線上業務或者大型科技型公司開展金融業務方為主流業態或者監管認可的方向。在這樣的大背景下，科技型金融集團紛紛更改公司名稱，戰略調整為金融科技平臺，以符合監管趨勢，以百度、阿里、騰訊以及京東為代表的大型科技為例（見表3）。

科技型金融集團監管的國際經驗

隨著大型科技公司不斷進入金融行業，在為金融行業帶來積極影響的同時，也帶來了潛在的市場壟斷、數據濫用等問題，如BAT的市值規模已遠超工商銀行和建設銀行。金融穩定委員會（ FSB）在2019年12月發布的《大科技金融： 市場發展和潛在的金融穩定性影響》報告提及大科技金融可能引發許多新風險，其中一些可能涉及金融穩定。但也進一步強調，通過引入新的方法、更多的信息管理和降低處理成本，金融科技也可以潛在地減少金融波動和脆弱性。為此，我們可以考察和借鑒科技型金融集團監管的國際經驗。

在組織層面，成立專門的國際組織。金融穩定理事會（FSB）、巴塞爾銀行監理委員會（BCBS）和支付與市場基礎設施委員會（CPMI），是國際上為了應對金融科技創新風險管控的監管規制所成立的國際組織。其中，FSB是由二十國集團（G20）成員國組織成立，其專門設立的金融創新網絡工作組負責與金融科技創新相關的研究工作，針對金融科技創新活動的復雜性、風險性等影響提出監管對策;BCBS專門成立金融科技創新工作組，重點關注金融科技創新活動對銀行體系的影響，并就可能的風險提出建議;CPMI則對于支付方式以及支付體系等金融基礎設施方面加以關注，并就區塊鏈技術的前景及風險進行評估。

在立法層面，出臺相應的法律法規。在發達國家中，美國和英國對于法律體系的建設較為完善。美國在2012年就曾對金融科技創新在股權眾籌方面的應用進行規制，出臺《創業企業融資法案》。2015年，紐約州金融服務管理局推出“虛擬貨幣活動商業許可證”的監管政策，對虛擬貨幣商業活動的定義進行認定。2016年初，美國消費者金融保護局（CPFB）發布聲明，以“無異議函”的形式為金融科技創新提供寬松環境，即若法律未明確盡職，可以“無異議函”的政策對創新產品進行推廣;同年，其

財政部發布《網貸的機遇與挑戰》白皮書，對網貸的定義、主要模式、發展現狀以及風險等進行深入闡述。2017年1月，白宮發布《金融科技框架》（A Framework For FinTech），闡述了美國政府對金融科技創新的態度，包括六大政策以及十項總體原則，被認為是美國金融科技監管白皮書。2019 年，CPFB就科技市場合規發展以及對消費者權益保護方面出臺監管新政策。

英國金融行為監管局（FCA）于2014年出臺了七條監管規定，涉及對客戶權益保護、信息披露的程度等;2017年9月又強調了信息披露與區塊鏈技術快速發展之間要相適應，以保護投資者的相關利益;2018年9月發布了關于加密貨幣類型定義的報告;2019年7月正式出臺加密資產指南。

在技術層面，著力發展監管科技。金融科技具備的核心要素包括跨界化、去中介、分布式以及智能化，以上核心要素重塑了傳統金融生態體系，按照監管與創新之間的協同原則，也倒逼了金融監管體系進行深度變革。因此，金融科技與監管科技發展起源具有同因性，為不同場景需求下的同類型技術的應用領域。為了應對科技型金融集團帶來的風險，各國紛紛發展監管科技，實現監管有效性。國際金融協會對監管科技高度認可，認為其能有效解決監管和合規性要求。2015年11月，英國FCA充分利用大數據、合規報告生成等監管科技來提高監管的透明度以及合規程度，以完善現有監管手段的不足之處。2016年，美國的RegTech Lab將監管科技定義為“幫助企業處理與監管合規相關邏輯問題的技術解決方案的統稱”。監管科技的主要優勢具有數字化、智能化、實時性、預測性和共享性的特點。

在實踐層面，開展監管沙盒試點。監管沙盒為2015年英國首創，此后新加坡、澳大利亞、馬來西亞、加拿大等國也陸續開展相應的實踐。監管沙盒是一個“試錯實驗室”，旨在為金融科技領域的科技創新提供影響相對有限、風險相對可控的“安全空間”，以檢驗金融科技賦能的市場發展是否可行。“實驗室”的特性要求沙盒機制要有足夠的容錯度，即包容性，同時需要有相應的監管豁免，幫助技術要素更好的發揮作用。目前，我國在“監管沙盒”制度上也已陸續開展不同的嘗試。其中，北京金融科技與專業服務創新示范區在積極探索沙盒機制以及金融風險管理實驗區，杭州以及重慶地區也在試點金融科技監管沙盒實踐，建立金融科技監管國際合作機制，協同監管科技效應，以提升監管科技水平，防范化解金融科技風險。

啟示及相關建議

完善頂層設計，統一監管理念。金融科技創新往往領先于監管，本著監管與創新相適應的原則，隨著科技型金融集團的發展，相對固化的監管應根據其更迭而完善。參考國際監管經驗，應完善頂層設計，設立專門的監管組織，統一監管理念，出臺相應的法律法規加以規制。需要注意的是，金融科技創新動態發展是必然的，因此在制定監管法規時可以確定大的方向戰略形成指導，不必過于細化和具體。

加強對金融基礎設施的統一規劃。《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》已經提出，由中國人民銀行加強金融科技規劃以及金融設基礎設施的統一管理。統一規劃非常關鍵和重要，包括需要對金融基礎設施和金融服務平臺統一標準管理，加強對金融基礎設施、金融監管平臺和金融服務平臺的共建、共享、共治，實現金融監管部門和金融機構合規管理動態、協同、共促創新機制，以更好地幫助科技型金融集團實現合規健康發展。

應用成熟技術，發展監管科技。隨著科技的不斷發展，監管科技成為科技型金融集團監管的必然趨勢，監管科技有助于識別科技型金融集團的經營風險，更好地對其進行合規規制，提高金融體系的安全性。應注意在發展監管科技的過程中要盡量運用成熟的技術，以避免不成熟的技術對于監管不確定性帶來的負面影響，可在一定程度上降低創新風險。

采取“監管階梯”方式以鼓勵適度金融創新。由于金融創新與監管相互對立統一，在監管的過程中不可過于嚴苛，否則創新難以展開。《金融科技創新發展規劃（2019-2021年）》已明確提出，金融科技創新的發展和監管原則要以“安全可控”為基本原則之一，把安全作為金融科技創新不可逾越的紅線。因此，我們可以通過選定指標設立標準，以此確定監管邊界，形成“監管階梯”。比如，根據科技型金融集團的影響程度以及風險傳染程度劃分，對監管程度劃分階梯，對影響較小風險傳染不確定的試行“監管沙盒”機制;對影響較大且系統性風險也較大的創新，設定底線，“走一步看一步”監管;對已確定的創新風險，重點關注補充完善現有監管體系問題。

（作者單位：清華大學國家研究院，中央財經大學金融學院）

責任編輯：劉 彪