新時代國企混改面臨的主要問題與對策研究

章佩佩

（江蘇科技大學，江蘇 鎮江 212100）

關于國有企業混改，最初起源于西方國家的“混合經濟”論；在國內，我國對國企混改也隨著經濟體制的改革發展，積極地開展了一系列的探索。最早由鄧小平同志于1985年提出，為了引入民資促進整體生產力發展。到了20世紀90年代，我國正式允許國內民營資本和外資參與國有企業改組改革；實踐證明混合所有制改革確能有效促進生產力的發展。因此，為了推進社會主義經濟建設，推進市場經濟改革，我國必然要實施國企混合所有制改革，達到增強國企核心競爭力的同時也能增強企業活力。

本文對于“混改”概念的理解重點分別在“混”和“改”兩個方面。“混”主要強調對國有資本的改革。將國有資本與其他各類資本混合，優化企業內部股權結構；“改”則是國有企業性質的改革，為了完善企業治理結構，優化股權結構，讓企業在市場競爭中不斷釋放活力，真正成為市場的主體。混改使得國有企業如同注入新鮮血液般獲得更多優質資源，有助于國有資產的保增值，同時幫助企業提升經營效益，增強核心競爭力。

一、我國混合所有制改革發展軌跡

國企“混改”并不能一蹴而就，而是動態變化的一個過程。本文通過查詢整理資料，可將我國國企混改大致分為五個時期。

1978年到1993年期間，是改革的萌芽與探索時期。1978年，在黨的十一屆三中全會召開后，黨的工作重點就轉移到了社會主義現代化建設，國務院頒布《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》，提出國有企業兩權分離、政企分開的改革原則。

1993年到2002年是混改的初步發展時期，主要內容包括，首次提出“混合所有制經濟”一詞，1995年于北京舉行的黨的十四屆五中全會上明確指出要重視“抓大放小”現代企業制度的建立，1997年在黨的十五大上正式提出混合所有制經濟概念。

2002年到2013股份制改革得到深入推進。屬于推動與融合時期。主要內容包括：2002年，黨的十六大提出階段性目標，即“積極推行股份制，發展混合所有制經濟”；次年，指出要增強公有制經濟的活力，大力發展混合所有制經濟；接著黨的十七大提出要以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟。

2013年到2016年，改革進入深入發展時期，逐漸形成分類推進混合所有制改革的形式。黨的十八屆三中全會上指出基本經濟制度的重要實現形式是混合所有制經濟；發布國企改革“1+N”系列文件；2016年，中央經濟工作會議指出國企改革的重要突破口是混合所有制，并明確提出要求在電力、石油、天然氣等領域要有實質性改進。

自2016年至今，逐步推出混合所有制改革試點示范項目。黨的十九大報告提出，要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟；同時要推進國企混改縱深發展，促進新時代中國特色社會主義繁榮昌盛。

二、國企混改路徑

國企混改通常采用股權轉讓或增資擴股的方式。股權轉讓是指原股東將資金所持股權轉讓給其他股東或地第三方投資人，增資擴股主要是引入新股東對企業投資入股。兩種方式主要區別在于注冊資本的變化。

1.股東產權轉讓

股東產權轉讓一定程度上可以理解為“存量混改”，指的是僅僅由原股東對外轉讓股權，這種方式是不會使混改企業注冊資本或股本發生變化，以此同樣達到混改的目的。產權轉讓僅僅能夠幫助企業國有股東實現變現，但不能直接提供資金支持，不能給企業帶來增量資產。因此，實際少有企業采用產權轉讓這種方式。

2.引入新股東

通過增資擴股引入新股東相比于原股東產權轉讓具有多重優勢。它可以先設定條件，通過設定的特殊條件篩選投資者，選擇其中最合適自身發展需求的投資者，不僅能解決企業對資金的需求，還能有效解決有些國有企業資產負債率偏高問題。增資擴股引入新股東也因此逐漸受到推崇。

這種路徑在實際運作過程中，通常有員工持股與其配套實施。通過員工持股可提高員工工作積極性，提升工作效率，促進混改企業發展。

三、國企混改的必要性

隨著我國經濟發展規模逐漸壯大，我國公有企業成立后，因他們之間的不完全競爭關系，導致企業經營效率問題逐漸顯現。比如，企業活力不足，創新精神越來越缺失，等等。十八屆三中全會指出，要鼓勵國有企業混合所有制改革繼續推進，積極推進混合所有制改革。從歷史角度不難看出，要想改變國有企業固有的一元化股權結構，深化改革，必然要采取引入外部資本的方法。通過改革，改善國有企業資源配置不合理的問題，提高企業活力與競爭力。

國企投資者雙重角色容易導致內部人控制的問題，這導致其他私有企業不愿參與混改，從而使國有企業在市場競爭中缺乏活力。在國有企業中，國有投資者的雙重身份分別為所有者以及監督人，所有者和監督人之間的目標與角色差異，這樣的雙重角色不利于實現企業現代治理結構的優化。要順利實施國企混改還要平衡和制約兩者之間的關系，這難免是一個棘手的問題。但是實施“混改”可以保證我國國民經濟健康發展，能夠吸引大量有效的非國有社會資本，改變國企單一的國家資本投資模式，公有制與非公有制經濟在發展中所存在的矛盾也可隨之被消除。

根據數據統計，從2013年至今，地方國企已有50%實現混改，但盡管投資數額巨大，仍有多項指標差強人意。混改后得到的報酬率甚至并沒有高于社會平均值，企業經營效果并未得到有效提高，說明了混改的效果并不理想。由此看來，我國國企混改仍停留在表面，混改的成果僅僅體現在股權結構的變革，并未達到創新的程度。

我國實行“公有制為主體，多種所有制共同發展”的社會主義經濟制度，如今已進入新時代；但企業的發展，僅僅靠企業的資源、技術、戰略、管理等難以支撐企業超強發展，要合理配置資源就必須采取適當的市場化手段。對國企來說，不僅要認識到這一點，還要能以開放的態度、創新的思維吸引大量非國有資本參與進來。從上文對國企混改的概念可了解到，國企混改就是資本的融合，把國有資本和其他性質的資本融合在一起，整合資源，形成強強聯合，優勢互補，推動我國經濟高質量發展。

四、新時代國企混改存在的問題

國企混改在我國自20世紀90年代開始正式施行，并獲得很大成效；但盡管有所成效，混改期間仍存在對混改概念不清、混改后企業難以管理、產權、資產流失等問題，限制了我國國企混改的廣度與深度。

1.國企改制與混合所有制改制概念混淆

國企改制是指把其他性質的企業改造成為國有獨資企業，如國有獨資企業、國有獨資控股企業等。而國企混合所有制是以市場機制為原則，通過在國有獨資及國有控股企業引入外資、非公有資本等，共同構成的經濟制度。比如交叉持股、IPO上市等，促進國有企業轉換經營機制，實現各種資源互相促進，取長補短，共同發展。而當前國企混改實施過程中確實沒有明確強調國企改制與混合所有制改革的區別，再加上國企改制與國企混合所有制改制確具有一些相似之處。因此許多地區企業混淆兩者概念，錯誤地推進了國企改制而不是國企混改。

首先，混合所有制改革最關鍵的問題就是國有資本管理體制的改革。對國企混改概念的混淆一定程度上是相關內法規政策落實不到位的原因。目前我國國企混改已大面積實施，相關國資監管政策法規并未及時根據混改成果更新。其次，現行混改機制中容錯糾錯機制并不完備，又有政策的模糊不清的問題，因此對國企管理層來說，作為責任主體在推行混改的過程中要承擔較大的風險。最后，公司法在混改所有制企業中失靈。政策對員工持股比例限制，難以激發企業活力；企業破產法難以在混改企業中實施，國有股東承擔信用無限連帶責任。

2.混改后的企業管理問題

首先，國企混改中有一項改革目標叫做“政企分開”，這對“混改”來說非常關鍵，意思是把政府和企業的管理界限明確區分開。因為很多地區政府機關會委派人員到國企內部，擔任高層管理人員參與企業管理，這就給予國企高層企業管理人員和國家公務人員的雙重身份，導致政府持續地深深地影響著國企發展。所以各地改革部門因此在改革工作的推進中也受到了極大阻礙。

其次，混改中存在的另一個需要嚴肅對待的問題就是國企和私企在經營過程中秉持著不同的經營、管理理念。因此，矛盾和沖突必然會在混改后被暴露，企業今后想要順利開展相關經營活動也會有阻礙，難免受到相關矛盾的影響，甚至停滯不前。在對國有企業和民營企業進行混改的過程中要盡可能兩者間存在的異同點考慮周全，合理地規劃混改戰略方案，以避免激烈的矛盾沖突。如在實際發展進程中，國企可能存在引入一些并無明顯優勢的資源只是為了更好應對混改政策的情況，那么在混改真正實施完成后，企業可能并不能保障戰略目標以及運行模式正常進行，從而阻礙企業的正常發展。

最后，民營企業之所以愿意積極參與“變革”，很大程度上就是看重國企的各種資源以及國企特殊地位，但是社會經濟地位的不平等是不可否認的事實，可以理解民營資本會有顧慮。“混改”過程中本就容易造成國企是主人，民企是外部人的局面，地位的不平等可能使民企有所不滿。雖然實施“混改”可以使法人治理結構和企業運行機制在一定程度上得到完善，但是并沒有完全改變國資一股獨大和權利部門行政干預的現象，這種情況下民營資本的權益也難保障；一旦原本國企喪失誘人的優勢條件，內部人控制風險就會隨之放大，企業投資收益也必然受到損害。因此，大多社會資本只愿意參與已經完成上市的國企“混改”，避免其他矛盾的產生，這樣更能保障投資的變現和抗風險能力。

3.無法保障民營資本收益

為了避免在進行混改談判工作的過程中、后續的發展過程中產生較多的沖突，國企和民營企業都要承擔著互相“背叛”承諾的風險。比如，在實施混改前，民營企業承諾參與混改不會要求國有企業為自己改變企業結構。但在真正完成“混改”工作后，民營企業又不知不覺與國有企業的管理層變成了競爭關系。國企通過引民營資本入股，在名義上設立的“三會”制度，看似帶領民企進入更加規范的企業運營環境，實則并沒有形成有效的法人治理結構及經營體制，在企業有重大決策時，民資很難有話語權參與治理。這樣就造成部分民營企業在完成混改之后因有關工資待遇方面而去違背承諾。

4.產權保護工作存在不足

我國不同所有制經濟對于產權保護工作，力度各不相同。通常情況下，很多民營企業在產權保護機制方面并不重視，存在較多風險和不確定性；產權侵害問題層出不窮。與之相比，國有企業有政府和國家作為后盾，大多比較重視對產權的保護。參與混改后，民營企業通過國企對產權保護方面相關政策的學習應該認識到產權保護不到位會增加許多安全隱患，甚至嚴重侵害自身產權。此外，參與國企混改后，由于民營企業掌握相對較少的主動權，因此可能并無精力全面關注產權保護；大多數民營企業也因產權保護法的缺失并不愿意加入到混改的隊伍中。因此，國企混改中要做好對民營企業的產權保護工作。

5.國有資產流失、錯失發展機遇

首先，雖然政策文件指明了國有資本與非國有資本的混合原則與標準，但并沒有形成具體的管理機制規定怎么“混”和“混”多少。在混改過程中，可能出現低估國有資產、高股非國有資產。所以國企混改后，因缺乏完善的監管制度以及對監管力度不夠重視，國有資產被大量私吞的現象層出不窮。

其次，由于監管不到位，部分國有企業隨意低價出售國有資產或企業內部持股比例失衡，從而造成國有資產流失。對于國企混改，中央提出混合所有制經濟允許由國有資本與民間資本共同發展，但目前相關法律并不完善全面，國企混改流程有待規范。因此導致參與混改的各方都保有疑慮。

國有企業一直以來被委以重任。要整合戰略資源、引導經濟發展。而我國國企改革大多采用的是多成分持股的方式，在引進“混改”方式方面存在對前沿性產業了解不足，無法精準抓取合適的“混改”對象，導致國有資本失去了在某些行業發展的機遇。而國企一直以來被委以整合戰略資源、引導經濟發展方向、服務民生的重任。

6.企業經濟與社會責任相沖突

國企由于其特殊的企業性質與和組織結構，提及經濟發展與社會義務這兩方面，相較于其他性質的企業要更為重視，但在國企混改工作中，混改方針著重要求國企社會責任，這就導致國企的責任重心更少地偏向于經濟發展，這必然會造成社會經濟不能正常和平穩地發展，從而導致“混改”導致國企經濟責任與社會責任相沖突的現狀。

五、新時代國企混改的有效對策

1.完善混合所有制改革法制與政策

首先，需建立健全相關混改法律法規。以法制思想與思維來約束企業，推進混改工作的實施，借助法律保護混改過程中形成的各種經濟結構，加大對國企混改工作的監管及約束力度，限制“政企雙管”權利，明確區分政府管理與企業管理界限，為混改工作創造有法可依、有章可循的前提條件。其次，完善相關交易制度。對涉及產權交易的國有企業，要進一步完善和優化原有的產權交易制度，考慮兩種財務與戰略混改對象的有利因素，為改革建立容錯機制。以幫助企業篩選合適優質的交易對象。最后，完善員工持股，職業經理人以及國資國企管理體制。加強國企混改理論研究。

2.強化監管力度，對運行模式進行規范

國有企業在混改的過程中應提前保障所有基礎工作已準備妥當，積累和總結每個階段的工作經驗，認真記錄整個工作流程，避免在后續的工作中出現任何異議。同時規范混改混改運行模式。具體方法如下。首先，健全科學有效的資產評估體制，改善國有企業資產審查評估的流程和方法，確保財務審計工作和國有資產清查核算工作相分離，保證獨立性，并加強對其監管力度，充分發揮網絡、媒體、群眾的力量，確保相關評估的獨立性、透明性以及評估結果的準確性。其次，結合各種市場要素，通過公正。公開、公平的競爭原則，明確企業股價，保證企業間的公平競爭。最后，為配合市場實際需要，對國有股份轉讓程序作出適當調整。為保證股份轉讓的過程中出現不合規范的操作程序，要制定詳細的操作流程，嚴格按照流程進行股份轉讓，保證高效運行，提高數據信息的真實準確，確保公正公平。此外，從方案設計到政策的順利實施實際上是一項高難度的工作，因此應結合企業的實踐情況，靈活調整、規劃相關混改方案，為企業混改工作的順利開展提供保障。

3.合理規劃股權結構、完善公司治理結構

本文認為為了提高私企參與混改的積極性，就需要對其參與混改后具體持股份額有所承諾。解決資金不足及資金分配的問題是國企混改的主要目的。非國企性質的資本參與進來后，首先需要對企業多樣的管理制度以及運營模式等進行規范一致，保證健康良好的企業環境。進而結合自身狀況，已發設置科學的股權結構，對民營企業和國有企業的股權比例進行合理的規劃。同時不違背所屬企業戰略發展方向。投資規模應匹配上企業的資產規模、及企業運營能力，積極解決有關民企話語權問題，為混改后的企業保駕護航。

國企混改對企業來說，直觀看來是股權結構的改變，實際是在治理結構上發生了變化。因此首先要明確三會（董事會、監事會、股東會）與經理層的職責與權限，使公司法人治理結構更加完善。其次，解決外派高管問題。例如，高管履職的積極性，外派高管的決策的準確與及時性等。為此企業應采取如下措施。（1）嚴格按照公司法規章程運作，盡量避免股東直接干預生產經營。（2）股權結構多樣化，政府在混改過程中盡量充分發揮市場作用，減少對企業混改的直接干預，同時加強企業的黨政建設，加強黨對企業的領導，擺正董事會在公司治理中的位置。（3）解決企業戰略規劃問題。根據本公司自身情況和當地政府、國資委等的政策，制定精細的戰略規劃，做到準確落實戰略計劃與實施工作；再根據具體實施情況，與相關部門協調，靈活調整戰略計劃。

4.加強網絡管理水平與對民營資本的保護

隨著中國經濟水平的快速的發展，網絡信息技術也越來越發達。為了使混改企業獲得更好的進步與發展、混改工作的實施能夠突破傳統管理模式的舒適性，相關企業必須貫徹落實相關政策同時努力適應媒體技術，從而不僅能提升企業的管理水平，還能幫助企業實現更強的核心競爭力。因此要求，相關的管理人員也應對自身實力的提高有所追求，認真學習相關網絡信息技術，更新網絡技術知識體系，以提高企業整體的網絡管理水平，使企業經營管理模式實現創新，企業內部結構得到優化，為企業的發展提供堅實的基礎。

在強化監管的基礎上，降低民營資本的行權成本。通過對管理層加強監管，保證股東之間信息均衡，確保國資產權和民營資本之間關系對等。提高司法公平性。企業產權糾紛實際上僅僅涉及普通的民事或者行政糾紛，一旦觸及國資時，可能就是民營資本與政府機構之間的糾紛，雙方地位難以得到保障。從政府角度，政府應參與將國有資產所有權和經營權分離開，在國有企業混改過程中，政府應當將國有資本管理職責轉移到國有資本運營公司，政府僅僅充當國有資本運營的監管者，從而消除國有企業混改過程中的行政因素，將國有資本與民營資本平等對待。

5.完善審計監督管理制度

強化企業的管理工作最有效的辦法就是通過完備的審計監督管理制度，約束企業的不良行為。健全的審計監督管理制度有利于企業經濟效益的提升。在企業的實際發展進程中，審計工作是必需且無可替代的，在有關企業經營成果、經濟效益、投資規模等諸多決策中發揮著非常重要的作用。因此，企業應認識到審計工作的重要性，加強內部審計人員的執業水平，最大限度地發揮財務審計的作用和價值，有效規范年度審計監督管理制度，做好監管工作，提高企業相關財務數據的可信度，使得混改企業的工作變得更加透明化，為企業的發展提供保障。

6.加強員工對企業文化的重視

混改后，國有企業和民營企業應同受本公司企業文化指示，在管控分歧時，多強溝通，求同存異，相互融合。企業混改后進行文化整合的同時一定要對企業員工進行有效文化宣傳，使員工知悉并且能夠全力贊同支持企業文化，以創造一個良好、和諧的工作環境。

具體從高層管理人員和普通職工兩方面來談。首先是企業高管，國企高管受一些政策影響與民營企業的高管在思想、價值觀方面有所不同，導致混改推進工作受到阻礙。因此必須加強高層管理人員對企業文化的認可度，加強黨政建設。高層管理人員要顧大局、識大體，互相學習，取長補短，促進國企混改更好發展。其次是普通員工。作為企業的主力軍，普通員工在企業占比最大，是企業運行的必備條件。因此不管是老員工，年輕員工還是黨員同志，都要解放思想，促進思想觀念的更新，從而起好模范帶頭作用，帶動其他人觀念的轉變。使國企混改工作順利實施。通過開員工動員大會，讓員工知道改革的原因及其中利害關系。保證企業可以通過各種渠道提出自己的建議，企業也能夠認真考慮，合理采納其意見，從而提高員工的配合度以及工作的積極性。企業員工們加強自身學習，樹立正確的文化意識，為國企混改建立堅實的人力基礎。

六、結語

綜上，國有企業混改存在的問題主要集中在企業性質的特殊性和“混改”思想認識程度兩個方面，體制問題主要包括自身企業自身性質、企業管理缺陷、改革的目的與標準不確定性、資產的保護不充分等問題。“混改”思想主要包括對“混改”政策的學習、傳達和執行力度不足。在不斷推進“混改”工作的進程中，相關工作人員應及時發現“混改”過程中存在的問題，并結合相關法律準則、自身實力等高效地解決出現的問題，規范經營模式，合理規劃股權結構，強化網絡監管，以選擇更合適的投資人，強化審計監督力度等，為企業改革發展提供源源不斷的動力。