鄉村振興背景下農村耕地保護法治研究

□李 亞

（河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056000）

在2017 年召開的黨的第十九次全國代表大會上，我國首次提出鄉村振興戰略。要想實現鄉村振興，就要堅持法治為本。這表明法治鄉村的建設是鄉村振興工作的重要一環。我國最寶貴的資源是耕地資源，糧食生產的命根子也在農村耕地上。

文章從現階段農村發展過程中耕地現狀及產生的一系列問題入手，探討了在鄉村振興的大背景下，農村耕地的法律規范、政策保護，并研究了耕地問題的未來發展。

1 我國的農業資源現狀

1.1 可耕種土地分布不均，質量較低

中國目前可利用的耕地總面積有1.23 億hm2左右。糧食生產還不能滿足提高人口生活水平和對經濟發展的要求。在中國的可耕種土地面積中，山岳地帶和山區地帶的比例約為69.27%，平原和盆地的比例僅為30.73%[1]。

由于干旱和缺水，很多可以耕種的土地和草地都無人居住，難以被合理利用開發。據資料顯示，我國有很多傾斜耕地和已經被風力侵蝕的耕地，平均每年損失30～150 t/hm2水資源。由于水資源分布不均勻和其他因素的制約，導致我國60%以上的耕地質量較差。

1.2 可耕種土地一般質量較差，生產水平較低

據調查，有很多可耕種土地的傾斜度超過25°，這些耕地不能滿足生產生活需要，所以不能利用。可耕作土地的質量較差以及水資源分布不均勻，造成了我國可耕作土地生產水平較低。

與世界發達國家和先進農業國相比，我國耕地糧食生產量的差距超過1 500 kg/hm2，備用耕作資源貧乏。中華人民共和國成立以來，儲備土地大多質量較差，難以開發。因此，我國必須保護可耕種的土地。

1.3 可耕種土地嚴重劣化

據第二次遙感調查（2002 年）數據資料顯示，當年可耕種的土地侵蝕面積量共計35 600 km2，這意味著每年都有很多土地被侵蝕[2]。從中華人民共和國成立以來，每年大約有667 000 km2耕地變成沙地，約有15 000 km2耕地消失。沙漠化和侵蝕導致可耕土地的肥力下降，巖漿巖暴露，導致土壤枯竭以及可耕土地縮小。

2 現行階段農村耕地資源存在的問題

2.1 耕地總量不平衡

雖然農村集體的總收入在上升，但是仍然處于邊緣和弱勢地位且上升速度緩慢。農村集體經濟發展過程中存在的問題主要包括土地的流轉機制不完善，集體經濟利益分配機制不健全。由于全國各地的經濟發展水平參差不齊，貧富差距不均衡，農民群眾整體文化水平有限，基層的執法人員在執法過程中困難重重，這導致出現了諸多問題。

我國的土地管理法中有對耕地數量補充問題的明確規定，這些法律法規主要是為了解決在占用耕地中的“先占后補”“邊占邊補”現象[3]。在耕地質量保護法律法規中對于以農地灌耕來防止土地污染，防止水土流失、耕地沙漠化，防止土地鹽堿化，都不同程度地提出了可行性法律規定。

2.2 基本農田保護不健全

為了對農村耕地實行保護政策，我國在1999 年設立了基本農田保護區。2014 年在此基礎上又劃定了高標準農田保護區。在縣級人民政府的土地管理部門和農業管理部門的組織下，依法劃定了區域界限。這個特殊區域本該在耕地質量上實行特殊保護，但在實際調查中卻發現諸多問題和漏洞。

首先，農村環境污染嚴重。城市污染物數量的增長使其難以負擔，城市直接將污染物向農村轉移。其次，由于城市對重污染企業的重重限制，重污染企業被迫向農村轉移，所以又將污染帶向農村。這些問題的主要成因在于法律制度不健全，農民群眾環保意識低以及執法力度小等。

2.3 違法占用耕地問題嚴重

對于耕地和林地的非法占用情況，在我國現行刑法中有相關的法律法規和明確規定，若是為了改變農用土地用途而違反法律法規，造成大量土地被毀壞，要依法承擔相應的刑事責任。在基本農田0.33 hm2以上的種植條件遭到污染的情況下，可以定性為毀壞農田。同時在刑法中也明確規定了“非法占用耕地罪”的條件，很多民眾不知道違法占用耕地這一行為的違法性及危害性，認為只要是自己的土地，想怎么處理就怎么處理，導致違法占用耕地問題層出不窮。有些企業沒有正確的義利觀，為了經濟利益，忽視自身責任，利用民眾心理詐騙，將耕地用于其他用途。農村往往是部門監管的空白區域，監管難度較大，民眾反映問題的渠道不通暢，導致個別地方違規行為得不到有效制止，違法占用問題得不到及時解決。耕地違法占用問題本身就是一種違法行為，與我國的政策相違背。長此以往，會影響法律的權威，造成基層民眾對政府的不信任。違法占用耕地問題，往往會涉及民眾權益，存在欺詐行為，會造成基層民眾的財產損失。若不制止此類問題，會造成跟風效仿，嚴重影響農村耕地面積，進而對糧食安全產生影響。

2.4 耕地用途管制制度不完善

我國農業方面對耕地的管理制度沒有形成系統化，雖然某些部門在有監管職能的同時也有經營職能，但是這樣的職能分工對打擊一些違法違規情況非常不利。

在我國《草原法》和《森林法實施條例》中明確規定：“在草原和林業部門前置許可的前提下，可以更改草地和林地的用途”，然而耕地這一方面卻沒有前置許可的規定，這一方面存在空白。

2.5 執法監督工作不力，違法追究過輕

從我國現狀來看，完全拆除違法建筑，變成休耕地，這是一個烏托邦式的空想，一些違規的占用耕地很難被重新收回，事實上民眾已經永久地失去了大部分優質的農業資源。

長期以來，有關我國耕地破壞的刑事標準過低，最大量刑僅被判處有期徒刑7 年，在違法案件的執行過程中，大部分都是以違反黨紀、政績、警告、撤職等予以處分，嚴厲的懲罰措施在實際的執法過程中非常少，這就形成了不能有效制止耕地的違法犯罪現象。對違法犯罪分子的處罰輕微，導致不能有效阻止其對可耕種土地的破壞，也不能起到對可耕種資源的刑事保護。

現在，我國面臨非常嚴重的土地問題，可耕種土地的儲備資源不足，難以實施開源。在農村地區，有很多舊莊基地和廢磚窯可以通過復墾增加耕地，但是數量有限。而耕地的恢復主要是針對因礦產資源的開發而被占領并受到損害的耕地，但事實上，由于多年的開采，有大量開采區域的周邊環境遭到了比較嚴重的破壞，耕地恢復不太現實。

3 我國現階段耕地保護法律法規

3.1 新《民法典》中對耕地的特別規定

耕地使用權具有方便估價和流通的優點。首先，耕地由于只可作為農業用途，其使用權估價只需要根據其前幾年的產出量即可大致算出。其次，耕地使用權的流通性較強，而流通性越強，其變現能力就越強。商業銀行在貸款人無法履行還款義務時能夠以較低成本使抵押品變現，從而降低了銀行貸款的風險性[4]。此外，新《民法典》中與貸款合同有關的新規定更加明確了貸款雙方的權利義務。例如，為了防止霸王條款產生，對格式條款中的無效情形作出了明確規定，對合同成立的條件、時間、地點等也作出了更加細致的規定，對借款利率的確定也有了更明確而嚴格的條款說明。這些規定在保障農民利益的同時降低了銀行的風險，也強化了對貸款雙方的監督。新《民法典》新規能夠很好地盤活農村現有借貸市場，為農民取得貸款提供法律保障，提高農民收入，發展農村生產力，為鄉村振興“添磚加瓦”。

3.2 采取“長牙齒”的措施建立嚴格的可耕作土地保護體系

土地制度改革受到了黨中央和國務院的高度重視，在總結土地征用、區域建設進入土地市場和土地所有制改革試點經驗的基礎上，提請全國人大常委會修改和完善土地管理法，為可耕種土地提供特殊保護。從耕地向森林、草地、庭院等其他耕地的轉換也受到明確管理，建立了保護耕地的補償制度。規劃了耕地接收體系，政府組織自然資源部門和農業及農村部門接收耕地[5]。進一步明確制度的邊界性問題，對于在耕地中產生的一系列問題，例如耕地的非農化、耕地的占用問題以及在鄉村振興中的合村并點問題，也作出了相應的規定。

4 總結與建議

4.1 國家應加大監管力度

國家應完善監管體系，使法律的“神經”觸及鄉村。定期巡查農村耕地，并設置相應的監督舉報渠道，將舉報電話、網址、公眾號等通過微信群和村委會進行通知、下發，讓更多人參與到耕地違法占用的監督工作中，利用群體監督的力量，解決違法占用耕地的問題[6]。要完善耕地保護制度，各級政府尤其是基層政府要強化耕地保護意識，杜絕在耕地補償中出現數量不合理、質量不滿足需求的占多補少、占優補劣、耕地屬性不匹配問題，在保障原有耕地面積的前提下，科學規劃城市發展。要建立完備的責任追究制度，耕地保護是一項長期性、系統性工程，涉及多部門協同配合，要保持發展的眼光和承擔歷史責任，作好謀篇布局，堅持一張藍圖繪到底，在一些重點領域和政策推進落實的重點環節，采取有效監管措施，切實擔負起主體責任。

耕地不僅要保護好，更要利用好。通過培養更多種業研發人才，研發高產、高適應性種子，提高作物產量，做到藏糧于技。推進農業生產規模化和集中化，倡導建立農業合作社，整合耕地資源的同時普及相關種植技術，實施機械化種植，做到科學種植，在提高產量的同時保護耕地質量，做到可持續發展。

4.2 政策要落地有聲

在我國土地管理法和基本農田保護條例中，對耕地問題提出了建設性意見。對于耕地問題的“非農化”和“非糧化”要引起重視，基層單位和部門要堅決推進各項政策制度落實。要處罰農村違規企業，企業具有逐利性，若非強制監管，很容易鉆法律的空子。因此，必須把企業納入到監管的范疇中。違法占用耕地問題關乎國計民生，在鄉村振興道路上至關重要，不能因為某些不良企業阻礙鄉村振興工作。要重點關注占用耕地綠化造林、超標準建設綠色通道、占用耕地挖湖造景等屢禁不止的問題，避免上有政策，下有對策的形式主義之風和弄虛作假行為。要堅持解決“三農”問題不動搖，“開源”和“節流”齊頭并進，解決好糧食安全問題[7]。

4.3 要夯實產業基礎

對于鄉村振興的發展可以依托現代農業，提高農業的創造力，實現農民增產增收。既要依托現在農業的發展，又要以深化供給側結構性改革為主線，結合法治鄉村的建設和治理，加強糧食增產增收，把農業生產和現代鄉村產業相統籌，提高農業創造力和競爭力。在我國長期的耕地保護實踐中，確定了統一規范的標準，嚴格落實耕地保護制度，耕地保護的責任目標做到了標準的量化體系，暢通保護機制，明確主體的管護、責任的管護和義務的管護。

耕地保護是一項長期性、系統性工作，既需要垂直方向地控制突破口，又需要責任明確地多個利益相關者參與。各部門負責加強部門團隊合作的監管機制和制度聯系，明確各主體的責任和義務，完善土地執法和監管體系機制。

4.4 實現土地可持續利用

要結合經濟、生態、社會這3 個與人類生活息息相關的方面，不斷完善發展機制，使可獲得的最大可持續產量和不斷更新的資源儲備保持協調。實現穩定狀態下的農村生產經濟，解決經濟環境惡劣對農村土地耕地的限制，在保障可持續土地產品供給的同時還能保障經濟穩步增長。要用發展的眼光看問題，土地的可持續利用和生態的可持續發展緊密相關，要想實現人與自然和諧共生，就要保證土地資源最優化，在這個基礎上不斷挖掘土地潛力，使土地生產力能夠持續增長，使自然社會和生態環境相符合[8]。在這個基礎上，能夠實現生態的可持續性循環，從而大大提高土地利用率。

4.5 保障國家糧食安全是首要任務

如今信息化高速發展，守好糧食安全仍是首要任務，更是各項發展的保障和底氣。要加大糧食生產投入力度，確保糧食產量穩定增長。國家糧食安全的保障任務非常重要，各級政府要緊繃“安全之弦”[9]。

各級政府一方面要繼續重視農業、農村、農民的“三農”建設，著力發展農村經濟，吸收先進經驗，使農民種糧有利可圖，能夠最大程度地吸引外出人口回鄉務農，減少土地撂荒現象，另一方面也要做好糧食儲備工作，相關部門要嚴肅查處國家儲備糧食有關的違法違紀案件。通過多方合力、多措并舉，加強耕地的管理建設，不斷鞏固提升耕地發展的創新活力和內驅動力，確保國家糧食自給自足，切實把握糧食安全的主動權。