新時代地方公立高校債務紓解研究

奚 賓，陳文帥

(河南工業大學 經濟貿易學院，河南 鄭州 450001)

1999年教育部出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，拉開了高校擴招的序幕，當年全國普通高校招生160萬人，隨后，招生數量逐年增加，2020年普通本專科達967萬人(數據來源于教育部網站)。為了滿足教學需要，公立高校紛紛大規模擴建，形成了巨額債務，部分部屬和經濟發達地區公立高校資金來源有保障，化解了債務，然而大多數地方公立高校卻無法化解債務，成為高校管理者無法回避也難以解決的問題。公立高校作為非營利性組織，其資金來源主要為政府財政補助，其他收入均受政府限制，由擴招而進行的校區擴建的費用理應由政府承擔。然而，現實中公立高校的債務仍置于學校名下，形成的巨額利息支出仍主要依靠擠占教師收入償還，從而出現了“公立不公”的現象。大量債務降低了高校財務的彈性，導致體制機制僵化，無法吸引優秀人才，對在崗教師也缺乏激勵，部分高校甚至運營困難，人才流失，學生管理混亂。地方公立高校的債務困境勢必會影響人才培養的質量，也將直接影響未來經濟社會發展的質量，理應引起政府和社會的高度重視，必須盡快采取措施紓解債務，讓地方公立高校回歸到人才培養的核心任務上來。

1 地方公立高校建設和運營資金來源

公立高校屬于非營利組織，其辦學經費主要依賴財政撥款，具有準公共產品性質。公立高校收入主要包括財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、其他收入等6個方面，其中最重要的收入為財政補助收入，但不同的公立高校資金來源存在較大差異。

1.1 財政補助收入

包括財政教育撥款、財政科研撥款和財政其他撥款3類。地方公立高校缺乏其他收入來源，對財政補助收入的依賴偏高。2019年我國政府教育投入占GDP比重為4.04%，低于全球平均水平的4.9%，位列全球110位，說明我國教育經費投入水平總體較低。從高等教育經費支出情況看，北京、江蘇、上海、廣東、浙江位列前五，與其經濟地位相匹配；湖北和陜西兩個教育強省緊隨其后，而高考人數第一大省的河南位列第17，各省市存在較大差異，多數經濟欠發達地區的公立高校辦學經費緊張。

1.2 事業收入

公立高校第二大收入來源為事業收入，包括學費收入、雜費收入、餐費收入以及宿費收入等。為推進中國高等教育的快速發展，我國于1996年依據《中華人民共和國教育法》出臺了《高等學校收費暫行管理辦法》，規定“國家規定范圍之內的學費標準審批權限在省級人民政府。由省級教育部門提出意見，物價部門會同財政部門根據當地經濟發展水平、辦學條件和居民經濟承受能力進行審核，三部門共同報省級人民政府批準后，由教育部門執行。”該收入主要為學校開展教學、科研及其輔助活動取得的收入，多數“雙一流”大學具有明顯優勢，事業收入的增長都比較明顯，而地方公立高校受到各種條件約束，漲學費提議屢屢破產，導致此項收入相對較少。

1.3 其他收入

財政補助收入和事業收入占到地方公立高校收入的絕大部分，其他4項收入因學校而存在一定差異。21世紀以來，原有部屬院校多數劃歸地方，從主管部門和上級單位取得非財政補助收入大幅度縮減。多數地方公立高校雖然也有校辦企業，但在充分市場競爭條件下，多數企業經營情況并不理想，附屬單位上繳收入非常有限，甚至學校補貼附屬單位的情況更為常見。由于公立高校的公共產品性質，開展經營活動受到諸多條件限制，容易造成社會的質疑，除了少數部屬院校可以利用其自身的資源獲取較多事業收入外，多數地方公立高校經營收入并不多。對于財務狀況欠佳的地方公立高校，投資收入和利息收入幾乎可以忽略不計，捐贈收入也只有少數名校或擁有知名校友的公立高校可以獲取，故公立高校其他收入具有很大的不確定性。

2 地方公立高校債務困境形成的原因

我國地方公立高校建設和運營經費主要依賴財政補助收入和事業收入，在沒有負債的情況下，多數公立高校的收入可以勉強維持運轉，一旦公立高校有新校區或其他大型項目投入，則其收入無法滿足當期需要，必定依賴銀行貸款或其他融資，形成債務，并影響公立高校的發展。據中國人民銀行估計，截至2005年底，高校貸款余額已達2 001億元。財政部和教育部于2010年出臺了《財務部教育部關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》，強調按照“誰貸款、誰負責”的原則，省級財政和高校主管部門統籌負責本省份高校債務化解工作，中央財政建立地方高校化債獎勵補助機制，積極引導地方有關部門和高校化解債務風險。從實踐來看，經濟相對發達地區地方政府承擔了部分地方公立高校債務，其他多數地方公立高校的債務仍未得到有效化解。

2.1 多數地方政府財政困難，難以在短期內化解掉巨額的存量債務

中央和地方財權與事權不匹配，導致多數地方政府財政支出大于收入，難以安排足夠資金化解地方公立高校建設所積累的巨額債務。即使經濟發達省市也不能一次性解決轄區內全部公立高校的債務問題，通常其會優先解決重點公立高校的債務，其他高校部分解決或者根本不解決。經濟欠發達地區政府對公立高校的支持非常有限，每年安排的財政資金很難完成計劃，甚至出現一些地方政府不能滿足學校正常運營的資金需求，教師的各類獎勵績效無法到位，還出現扣發和延遲發放精神文明獎等項目的現象，更不用說解決高校債務問題，導致該問題一直久拖不下。

2.2 多數地方公立高校事業收入增長有限，不足以在短期內償還本金

除了少部分知名高校利用優勢資源提高事業收入外，其他大部分地方公立高校難以大幅度提升該項收入。由于國務院2007年曾發生“限漲令”，要求五年內學費不得上漲，2012年各地上調學費，但來自社會質疑和反對的聲音導致上漲困難，直到最近兩年，部分省市才開始小幅度上調學雜費，然而，上調幅度仍無法抵擋同期其他成本的上升。從各省市學費標準來看，越是經濟發達地區，高校學費的標準越高，而經濟欠發達地區不僅學費低，而且調整起來相當困難。部分地方公立高校利用原校區或其他場所引入國外大學進行合作辦學，變相提高學費標準，一定程度上緩解了高校的財務緊張局面，然而，中國高校也為此付出了高昂的成本。

2.3 存量債務財務成本較高，制約了還本付息的進度

中國人民銀行數據顯示，2000年—2010年期間，中國貸款基準利率一直保持在6%以上，2011年短暫下調并反彈，隨后利率穩步下調，近五年來利率保持5%以下的低位運行。公立高校新校區建設主要集中于21世紀初，當時社會融資成本都比較高，雖然部分高校償還了部分本金，但存量債務仍然面臨較高的財務成本。部分地方公立高校由于債臺高筑受到融資約束，在建設后期不得不以遠高于同期貸款利率的成本向非銀行機構或教職工進行融資，以解決不斷增加的建設資金需求。據統計，部分地方公立高校的財務成本高達10%，每年需要償還的利息就使其不堪重負。由于缺乏財務規劃或其他利益原因，多數地方公立高校并沒有動力進行存量債務重構，以降低財務成本。

2.4 公立高校運營成本不斷攀升，降低了償還債務的能力

隨著物價的不斷攀升，學校的各項運營成本隨之上升。占高校運營成本較大比重的用人成本最近幾年不斷提高，為了引進人才，公立高校需要不斷提高各項待遇，如購房補償、科研啟動金及科研獎勵等，越是偏遠的城市，該項支出越大，引進人才的層次越高，則標準越高。雖然“雙一流”高校的顯性收入并不高，但優秀人才還是將其作為優先選擇，利用這些高校所提供的平臺，可以很快出成果，迅速成長為本領域內的專家，借助影響力參與各類評審或者參加其他社會活動，即可快速實現利益兌現。“雙非”高校沒有平臺優勢，只能提高即期收入，會加大當期的財務困難。不同地區的高校差異較大，為了留住人才，內地公立高校需要不斷提升在校教師的待遇，近幾年“孔雀東南飛”情況已顯示出東南部學校待遇的優勢，內地公立高校的人才加速外流。而來自其他行業報酬的隱性競爭也整體上促進高校營運成本的上升，新的不斷增加的成本降低了公立高校的償債能力，造成存量債務難以在短期內償還。

2.5 多數地方公立高校需要新增項目，擠占了償還債務的資金

隨著公立高校規模的不斷擴張，以及學生對居住、餐飲、文體設施和教學科研條件需求的不斷提高，高校需要隨著社會變化不斷增加新的項目。中國的經濟社會環境已發生了深刻變化，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，學生對校園居住生活和學習環境的要求越來越高，裝空調的宿舍、現代的食堂、高標準的操場、具備先進功能的實驗室等都成為高校的必要基礎設施。為了吸引優秀的學生報考，地方公立高校之間展開競爭，為滿足不斷增加的新的需求，其不得不在基礎設施方面追加投入，然而，這些投資并不能獲取相應的現金流入，占用償債資金成為主要選項之一。

3 新時代地方公立高校債務紓解的對策

新時代，中國的人口紅利已基本消失，依賴低廉人力成本的發展經濟的時代已一去不復返，以創新驅動的高質量發展成為未來發展的新動能。2016年以來，供給側結構性改革成為中國經濟社會發展轉型升級的動力，人才是決定改革的關鍵所在，地方公立高校又是承擔人才培養任務的重要主體。債務已成為制約地方公立高校發展的重要瓶頸之一，然而，單一依賴政府全部解決債務的方案實踐證明是非常困難的，只有多措并舉、開源節流、創新機制才能紓解高校的債務困境。

3.1 加大財政投入

中國經濟高質量發展需要高素質人才，而地方公立高校承擔著人才培養的主要任務。多數地方公立高校的發展和運營主要依賴政府財政投入，為了促進地方公立高校的發展，政府應不斷提高對高校的支持力度，化解前期積累下來的債務。中央政府和地方政府應共同成立專門的債務清算工作組，梳理前期地方公立高校債務情況，按照其承擔的人才培養任務分步分批對債務進行清償或豁免。對于近期不能償還的本息，在高校與金融機構進行存量債務重構降息后，通過向金融機構貼息的方式進行展期，直至債務完全化解。新增項目原則上按照市場化方式進行非債務融資，政府也可以下發文件，按照PPP方式提供部分資金，以吸引社會資金參與地方公立高校建設。

3.2 適當提高學費

中國地方公立高校學費調整幅度遠低于居民收入增長幅度。中國居民2000年和2020年的人均可支配收入分別為6 280元和32 189元，增長率達500%，同期大學學費調整幅度卻相對較低，一般專業本科學費由4 000元提升至5 200元左右，增長比例僅為30%，學費與人均可支配收入的比重由63.7%下降至16.2%，學費調整空間很大。隨著家庭供養大學生人數急劇下降及家庭收入的不斷提高，供養大學生已不再成為家庭的負擔，反而是多數家庭的優先選擇，大學學費提高已基本不會影響居民生活質量，但對于改善地方公立高校財務狀況及提升教學質量卻顯得尤為重要。根據家庭收入的現實情況重新核定新的學費標準，并根據收入增長情況動態調整學費，能夠較高增加學校的事業收入，部分抵消不斷增加的運營成本。通過提升學費化解存量債務，減輕學校財務負擔，從而安排更多資金提升教師待遇和改善教學科研環境，促進人才培養質量提高，有助于支撐地方公立高校高質量發展。

3.3 盤活存量資產

雖然受到債務問題困擾，但地方公立高校存量資產的數量不容小覷，盤活存量資產可以解決或者部分解決存量債務。地方公立高校進行新校區建設背負大量債務，然而，多數公立高校存在一個或多個老校區，部分公立高校的老校區不再承擔教學和科研任務，出售即可解決債務問題，即使不出售，按照市場化原則選擇合適的對象出租也會有較高的收入。雖然公立高校舊址屬于教育用地，但地方政府可以通過更改土地性質轉化為商業開發用地，提高土地的價值并進行出售，從而借助市場的力量解決債務問題。大量公立高校還有校辦企業，多數至今仍未理順產權關系，導致資產流失，亟待進行體制改革，明確責權利關系，按照市場化運作要求企業上繳利潤，虧損企業及時關停或拍賣。除此之外，多數公立高校都擁有高標準的實驗室、專利技術等，鼓勵其向社會開放，為社會服務，創造收益。因此，做好頂層設計，挖掘有價值的資產，增加收入來源，能夠緩解地方公立高校財務緊張局面。

3.4 重構存量債務

近20年來，社會融資成本整體趨勢是下行的，表明近期社會資金是充裕的，融資市場競爭相對充分，因此，可以向原融資方議價，或者引入更多金融機構，進行存量債務重構，降低財務成本。地方公立高校具有較高的信譽，理論上不會破產，并且每年都有穩定的收入，雖然存在還本的壓力，但付息基本是可以保證的，因此，對于金融機構而言，地方公立高校的債務都是優質資產。地方公立高校財務部門需要參照同等資質事業單位核算融資成本，或者直接與商業銀行及其他金融機構詢價確定成本，向原融資方提出低成本債務置換方案，或可引入其他金融機構進行存量債務重構，從而達到降低財務成本的目的。在當前環境下，地方公立高校債務的利率可以控制在4%甚至更低，與已公布的公立高校財務成本6%～7%相比，存在較大的下行空間。

3.5 善用金融工具

即使存在大量債務，在面臨巨大競爭壓力情況下，地方公立高校仍要籌措資金加快發展，但多數地方政府要求公立高校不能新增債務，從而導致高校陷入困境。事實上，中國金融市場體系已日趨完善，靈活多樣的金融工具為地方公立高校提供了新的選擇。地方公立高校的良好信譽使多數金融機構都將其列為優質客戶，并愿意為其設計個性化的金融產品，滿足新增項目或運營管理的融資需求。只要高校擁有穩定的生源，就有穩定的現金流入，金融機構即可創新性地設計非債權類金融產品，為地方公立高校提供資金投資于相關項目。參照自來水等公共產品的融資模式，地方公立高校既可以不新增債務，又可以為新項目融資，另外也不擠占償債資金，解決了發展困境問題。