長江流域環境審計協同治理：一個理論框架

孫芳城 蔣水全 尹長萍

【摘要】流域生態治理是一項復雜而艱巨的系統工程， 涉及流域各轄區、轄區各部門， 傳統的“單打獨斗”“碎片化”治理方式難以根治流域生態問題， 協同治理成為解決流域生態問題的必然選擇和根本之策。 基于此， 以長江流域環境審計協同為例， 從環境審計協同內涵、必然性、現實困境、路徑選擇等角度探討跨區域、跨部門、多主體的環境審計協同治理體系構建問題。

【關鍵詞】生態文明建設;長江流域;環境審計;協同治理;實踐困境;路徑選擇

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）03-0022-4

一、引言

長江不僅是哺育中華民族的母親河， 還是中國經濟的脊梁和“金腰帶”。 長江流域總人口6億左右， 占全國的42.9%， 2016 ～ 2018年， 長江流域生產總值分別占全國生產總值的43.2%、43.7%、44.1%。 推動長江流域發展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策， 事關國家安全、高效、可持續發展的全局[1] 。 然而， 由于我國高投入、高消耗、高排放的粗放型經濟增長和我國工業化、城鎮化發展進程中走過的“先污染、后治理”彎路， 導致長江資源過度開發、生態破壞、自然災害頻發等問題嚴重， 區域性、累積性、復合性環境風險突出， 流域生態系統日益脆弱[1] 。 如何打好污染防治攻堅戰， 牢筑長江流域生態屏障將是破題“生態優先、綠色發展”實踐， 打造國家高質量現代化經濟體系的關鍵。 在此背景下， 習近平總書記打破簡單把發展與保護對立起來的傳統思維束縛， 開創性地提出“綠水青山就是金山銀山”“生態興則文明興、生態衰則文明衰” “當前和今后相當長一個時期， 要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置， 共抓大保護， 不搞大開發”等重要論斷。 與此同時， 國家也陸續出臺了一系列制度和方案， 并撥付巨資助力長江流域生態保護。

作為生態治理的核心制度安排與規制工具， 環境審計對流域生態治理的影響不言而喻。 2008年審計署發布《2008至2012年審計工作發展規劃》， 明確將環境審計列為六大審計之一。 2009年和2015年， 審計署分別出臺了《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》《關于開展政府環境審計試點工作的通知》， 指導全國各級審計機關開展環境審計， 并從國家審計角度強化環境保護方面的頂層設計。 2017年底至2018年3月， 審計署發布首份聚焦長江經濟帶生態環保的專項公告， 就沿江11個省份貫徹落實“共抓大保護、不搞大開發”等中央決策部署情況出具審計“體檢報告”。

盡管我國在環境審計方面做了很多有益探索， 但總體來看環境審計工作仍處于探索階段， 存在統籌協調難、審計定責難、審計調查取證難等突出問題， 尤其是近年來的大規模環境事件（如太湖流域的藍藻事件）， 引發了對我國流域生態治理模式的反思， 單純依靠出臺環保政策、投入巨額環保資金、各地區各部門各自為戰是流域環境難以根治的主要原因。 長江流域是一個空間整體性極強、關聯度很高的區域， 流域內不僅各自然要素間的聯系非常密切， 而且上中下游之間、干支流之間相互制約、相互影響[2] 。 過去以環保項目為導向、以資金審計為重點、多區域多部門分段監管的審計模式難以滿足跨區域、跨部門生態治理的需要。 基于此， 本文將協同治理理念嵌入環境審計理論體系， 從環境審計協同內涵、必然性、現實困境、路徑選擇等角度試圖構建流域環境審計協同治理理論框架， 回答流域環境審計協同的內涵是什么？ 為什么要開展流域環境審計協同？環境審計協同治理的目標是什么？ 如何開展環境審計治理協同？ 通過解答上述問題， 可為打好長江流域污染防治攻堅戰保駕護航、添勁助力。

二、長江流域環境審計協同治理的內涵及必然性

1. 長江流域環境審計協同治理的內涵界定。 長江流域環境審計協同治理是指在中央和地方黨委審計委員會的領導下， 樹立全國、全流域審計治理“一盤棋”的理念， 從流域生態整體性、系統性著眼總攬全局， 把方向、謀大局、定政策， 厘清主體責任、聚焦審計重點、靶向發力， 并在厘清流域各轄區和轄區內審計、國土、林業、水利、交通、生態環境等各部門權責邊界的基礎上， 整合資源， 強化各區域各部門在污染防治、環境質量監測、環境審計數據取證、環境審計過程、環境審計結果運用等方面的協同， 做到一審多項、一審多果、一果多用， 促成各區域各部門多主體共謀、共建、共管、共評、共享的流域環境審計協同治理大格局。 長江流域環境審計協同治理強調審計治理主體的多元性、審計治理過程的聯動性、審計治理信息的共享性和審計治理目標的共贏性， 從而規避由行政區劃、部門歸屬等導致的地理分割、剛性限制等弊端。

2. 推進長江流域環境審計協同治理的應然邏輯。

（1）環境審計協同治理契合流域生態環境的內在特質。 首先， 流域生態問題往往是跨越多個政府或區域邊界的公共問題， 具有非排他性、非競爭性雙重特征， 權責歸屬難以界定， 粗暴的條塊分割治理和屬地治理難以解決跨區域跨部門責任分擔問題， 滋生了保護主義和環境負外部性惡化等問題， 導致“公地悲劇”窘境[2，3] 。 如2003年山東薛新河污染事件、2005年松花江重大跨界水污染事故、2013年廣西賀江水體污染事件等。 其次， 流域生態治理涉及財政、審計、環保、生態環境、國土、林業、水利、交通、城管、海洋、漁業等多個部門， 傳統部門分割下各部門權利和職能存在沖突， 扯皮推諉現象時有發生， 使流域生態治理陷入“人人有責但無人負責”“九龍治水、無龍治水”的窘況。 最后， 流域生態問題的外部性、整體性， 使得生態問題已演變成流域內共同面對的棘手問題。 而環境審計協同治理通過促成流域內各區域、各部門在政策制度與執行上步調一致、協同聯動， 將外部性問題“內部化”。

（2）環境審計協同治理能破解流域生態治理低效失靈問題。 根據2014年我國修訂的《環境保護法》， 各地政府主導該地區的生態治理并對轄區內生態環境質量負責， 即政府主導下的“屬地治理”模式。 盡管政府主導保障了生態治理的執行力， 但也容易形成一種“公眾將治理責任歸于政府， 政府也視為己任”的狹隘認知現象， 最終導致政府不堪重負。 再者， 在行政分割情況下， 屬地治理容易導致各地區在流域生態治理時陷入各自為政、畫地為牢的無序狀態， 區域之間缺乏統一的生態治理目標質量檢測與監控、環保政策制度及問責問效制度， 更不用說信息共享和資源整合[3] 。 此外， 屬地原則將生態治理權責局限在本行政區域內， 對其他區域力不能及。 由于流域生態的外部性特征， 即便本區域生態治理較好， 周圍區域的污染輸送也可能使其徒勞無功， 類似地， 本區域生態治理較好也會正面影響下游區域生態環境， 勢必會較大程度地影響各區域生態治理的積極性， 在地方官員晉升錦標賽模式下， 作為“理性經濟人”的政府官員傾向于選擇“搭便車”， 最終形成“公地悲劇”。 因此， 要扭轉傳統治理模式的低效失靈問題， 核心在于打破剛性的行政分割問題， 構建跨區域、跨部門的生態治理協同聯動機制[4] 。 因此， 本文主張在審計委員會統籌協調下， 推進流域生態主體的多元化和跨區域、跨部門協同聯動， 使流域生態治理成為一個開放的系統空間， 通過多主體的協同整合、資源共享等實現流域生態治理的有序化、合作化、高效化。

3. 環境審計協同治理能調整流域生態治理的非均衡性。 長江流經11個省、自治區、直轄市， 每個區域的經濟、文化、受污染程度等各有不同， 導致各地區生態治理并不均衡。 首先， 相對于上游地區， 長江下游地區經濟發展較快、環境污染負面沖擊較大， 環保意識較強， 而上游地區的重心仍處于追求經濟增長階段， 對生態治理持“高認同度、低踐行度”， 最終出現“上游不作為、下游干著急”現象。 其次， 受限于各地方經濟發展水平、技術人才等限制， 各地區生態治理技術、審計監督能力等并不均衡。 以重慶地區環境審計為例， 重慶主城區的環境審計評價更細致， 而各區縣鄉鎮的環境審計往往流于形式， 系統性、規范性較差。 因此， 需要通過環境審計協同實現跨區域跨部門的資源整合、信息共享， 促進各地區生態治理的均衡有序發展。

綜上所述， 本文倡導在審計委員會領導下的跨區域、跨部門協同治理， 追求生態治理的共生性、整體性、系統性， 實現流域生態治理由屬地治理向區域共治轉變、政府治理向社會共治轉變、單一主體治理向多元協同治理轉變。

三、長江流域環境審計協同治理可行性及現實困境

1. 可行性。 盡管長江流域環境審計協同涉及各區域以及審計、生態環境、國土、林業、水利、交通、城管等多個部門， 它們之間存在相似之處。 一是價值目標趨同。 在流域生態治理方面， 盡管各區域、各部門分管領域和工作內容各有側重， 但其目標存在共性， 都是確保國家生態環保政策落實， 優化流域生態環境， 這為跨區域、跨部門的流域生態治理力量和資源整合提供了前提條件。 二是職能屬性類似。 審計、生態環境、國土、林業、水利、交通、城管等部門都可以說是流域生態監督體系的子系統， 其實質是規范權力運行和環保政策落實， 防止權利濫用和私用[5] 。 三是所需信息存在重疊。 盡管各地區、各部門在分管領域、職能屬性等方面略有不同， 但所需的信息基本相同， 如流域生態環境保護政策制度、流域生態資源資產數量及價值、流域生態環境質量情況及分布特征、流域生態環境監測標準等。 基于此， 在流域生態治理方面所涉各區域、各部門具有本質的必然聯系， 研究它們的協同聯動機制和模式切實可行。

2. 現實困境。 一是長江流域環境審計協同治理中主體協同難。 治理主體多元化是流域生態治理的典型特征之一。 我國雖然出臺了《長江經濟帶生態環境保護規劃》《長江經濟帶生態保護修復規劃（2019-2035年）》等制度并成立了推動長江經濟帶發展領導小組， 但尚未清晰界定流域各地區、各部門的責任邊界， 也缺乏流域生態治理方面實質性的行政載體， 導致各地區、各部門在流域生態治理過程中相互推諉、相互掣肘。 協同治理“有名無實”， 更不用說多主體間的資源整合、信息共享等， 地區之間、部門之間甚至因為各自追求政績， 導致目標利益不一致， 形成自我發展與協同發展目標割裂、上游利益與下游利益相矛盾等問題。 除此之外， 政府與企業、社會公眾的協同聯動不到位， 多數公眾仍停留在“污染→投訴→解決”的“小環保”層面， 缺乏主動保護環境的意識， 甚至出現“政府干、群眾看”“政府熱、群眾冷”等怪象。

二是長江流域環境審計協同治理中產業協同難。 首先， 部分地區產業發展與生態治理的耦合性不強。 流域生態治理從根本上要依賴經濟增長方式的優化調整， 但現實情況卻是很多地區的經濟增長和產業發展模式依舊是高投入、高耗能、高污染、低效益， 部分地區尤其是欠發達為了招商引資仍然以犧牲環境為代價。 其次， 農村環境污染治理較難。 根據本文的調研， 農村污染主要來源于家禽養殖、土壤污染等， 這些事關農民的主要經濟來源， 盲目禁止恐怕會影響民生， 農村環境污染壓力凸顯， 因此根治農村的環境污染需要從鄉村產業發展、農民工就業創收等方面進行全盤系統的考慮。 最后， 區縣產業聯動發展滯后。 受限于知識與能力， 區縣產業發展規劃缺乏戰略性、更不用說從流域或各省市整體層面規劃產業布局， 產業平臺分散導致整體環境承載能力不強， 阻礙跨流域產業協同與合作。

三是長江流域環境審計協同治理中制度協同難。 一方面以長江流域為例， 盡管成立了水利部長江水利委員會， 但其無法獨立承擔流域管理職責; 同時， 其也不具備協調水利部門與環保部門的權限， 難以有效組織長江流域內各省、市、自治區的協調溝通， 更不用說牽頭協商制定權威的流域環境審計協同治理制度。 另一方面， 我國生態環境績效評價、績效審計的法律依據、標準依據等制度缺失， 使得流域生態環境績效評價、審計等難以實施。

四、長江流域環境審計協同治理的路徑選擇

1. 推進長江流域環境審計意識協同。 一是堅定政治方向， 提高政治站位。 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 深入學習貫徹習近平總書記關于長江經濟帶綠色高質量發展和審計工作的重要指示要求， 牢牢抓住黨領導長江經濟帶綠色高質量發展及審計監督這一“主線”， 把流域生態治理及審計監督納入黨內監督范疇， 從政治上、組織上、制度上確立黨的集中統一領導， 切實把思想和行動統一到黨中央決策部署上來， 確保流域生態治理及審計工作沿著正確方向前進。 二是摒棄過去分散實施、各自為戰的思維， 轉變“地方本位主義”“地方保護主義”等錯誤意識和觀念， 樹立全國、全流域、全省（市）污染防治工作和審計工作“一盤棋”的理念， 堅持合作共贏， 以黨委審計委員會為依托， 從流域生態環境整體性和系統性著眼， 從戰略高度總攬全局， 運籌帷幄， 把方向、謀大局、定政策， 共同維護好長江流域的綠水青山[6] 。

2. 推進流域環境審計監管制度協同。 制度協同是實現權威、協調、高效的流域生態協同治理的前提， 因此長江流域應從整體性、系統性著眼， 對流域水資源利用、水污染治理、防洪、漁業、交通、港岸與沿岸景觀等方面進行一體化考慮， 統籌制定一部法律， 建立流域統一、綜合監管的審計考評制度。 事實上， “一個流域一部法律”已成為國際上流域立法的趨勢， 世界各地很多流域都有專門的一套法律。 通過流域立法， 打破流域上下游、干支流、左右岸、水中與岸上的行政區劃界限和壁壘， 構建流域生態治理一體化機制。 從內容上來看， 流域生態治理立法包括流域生態治理行為規范、流域生態質量監測、流域生態治理評價、流域生態問責問效等方面的立法。 首先， 整合流域生態環境保護和生態污染防治方面的法律， 明確各責任主體的權責、生態防治行為規范; 其次， 制定流域生態質量監測及監察條例， 明確政府監管部門和企業在水環境監測監察方面的責任和義務， 明確失職失責懲罰標準并嚴格依照條例進行懲罰和追責; 然后， 出臺流域生態資源補償實施條例， 明確補償對象、補償原則、補償方式、補償標準等; 最后， 科學構建流域生態環境績效審計考核體系及問責問效機制， 即將流域生態治理績效指標和流域生態環境協同治理效率指標納入政府績效審計和官員績效審計評價指標之中， 倒逼各地區政府及政府官員重視流域生態治理。

3. 建立健全流域環境審計統籌機制。 一是探索跨層級、跨專業、跨區域的多主體協同聯動機制， 打破行政區劃和各部門之間的統籌壁壘， 最大限度地整合資源， 形成優勢互補。 盡管近些年為了解決長江流域水事爭端， 嘗試建立跨區域聯席會議制， 但其存在不穩定性， 并未固定下來， 僅僅是一種臨時應急性機構。 因此， 需要建立一個常態化、固定化的多主體協同聯動機制（如流域生態環境審計協同決策機制、環境審計協同溝通機制、環境審計協同治理機制、環境審計協同問責機制等）， 為長江流域生態治理提供一個區域間協商平臺。 二是推進流域環境審計管理“一體化”。 首先是從工作方案制訂、審計工作指南和操作流程下發到數據集中分析疑點分散核查， 統一審計目標和重點， 加強審計過程控制; 其次是組織召開審前培訓會、審中碰頭會， 采用現場督導、集中匯審等方式， 加強指導和審核， 統一問題定性處理; 最后是建立問題反饋機制， 對特殊性問題及時分析研判， 既揭示共性問題， 又揭示個性問題， 提升問題反映的深度和廣度。 三是構建長江流域環境審計資源協同。 充分調動和融合各區域、各部門、各層級的流域生態治理資源， 實現生態治理項目和審計項目的統籌安排， 聚焦重點領域、熱點領域和難點領域， 發現新情況、新變化、新問題。 四是制定相關審計流程、業務規范， 規范審計項目實施的業務管理流程體系。 從項目計劃下達、審計通知書制發、審計工作方案和實施方案編制， 到審計證據和審計工作底稿共用共享、審計報告意見征求和出具， 再到審計成果綜合運用、審計項目歸檔， 構建規范化的審計業務管理流程體系。

4. 構建流域環境審計大數據平臺。 一是搭建流域生態環境審計云平臺， 通過集中采集、多維整合不同層級、不同項目的數據資源， 形成數據集成效應， 精準鎖定流域環境審計疑點和線索， 增強審計針對性和實效性。 比如利用大數據平臺建立數據接口式數據采集方式， 流域生態環境審計大數據中心與流域生態環境治理各責任主體建立數據接口， 流域生態環境審計大數據中心通過該接口可直接訪問各責任主體的平臺數據， 進而實現對數據的實時傳輸、實時審計。 二是創新審計模式， 引導和規范審計人員注重3S技術（遙感RS、地理信息系統GIS和全球定位系統GPS）、大數據技術、人工智能技術、區塊鏈技術等在流域環境審計中的應用， 切實提高審計監督整體效能。

【基金項目】國家社會科學基金西部項目（項目編號：17XJY007）;中國博士后科學基金面上項目（項目編號：2020M683255）;

審計署重點招標課題（項目編號：21SJ03002）;重慶市教委人文社會科學研究基地重點項目（項目編號：19JD060）

【作者單位】1.重慶工商大學會計學院， 重慶 400004;2.重慶理工大學會計學院， 重慶 400030

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 光明網.習近平主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話[EB/OL].https：//news.gmw.cn/2018-04/27/content_28516359.htm，2018-04-27.

[2] 彭本利，李愛年.流域生態環境協同治理的困境與對策[ J].中州學刊，2019（9）：93 ～ 97.

[3] 田玉麒，陳果.跨域生態環境協同治理： 何以可能與何以可為[ J].上海行政學院學報，2020（2）：95 ～ 102.

[4] 羅志高，楊繼瑞.長江經濟帶生態環境網絡化治理框架構建[ J].改革，2019（1）：87 ～ 96.

[5] 王會金.治理視角下的國家審計協同——內容框架與模式構建研究[ J].審計研究，2013（4）：57 ～ 62.

[6] 雷俊生.嵌入式治理視角下的監督資源整合——基于黨委審計委員會的協同機制構建[ J].學術論壇，2020（4）：69 ～ 75.

（責任編輯·校對： 劉鈺瑩? 羅萍）