科學把握新發展階段 深入推動京津冀協同發展

姚一雯

黨的十九屆五中全會指出我國已轉向高質量發展階段，繼續發展具有多方面優勢和條件，同時我國發展不平衡不充分問題仍然突出。在中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局中，這種不平衡和不充分呈現出更復雜的變化趨勢，發展的“不平衡”首先體現在地區之間的不平衡，發展的“不充分”在行業領域中表現尤為明顯。而《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中也明確提及應推進京津冀協同發展，打造創新平臺和新增長極，高標準高質量建設雄安新區，支持北京形成國際科技創新中心。在這一背景下，進一步研究推動京津冀協同發展走向縱深就顯得尤為重要。

一、科學認識新發展階段，辨識京津冀協同發展中存在的矛盾與問題

（一）京津冀三地發展不平衡矛盾依然突出，發展落差依然存在

自2014年京津冀協同發展上升為國家戰略以來，京津冀三地在交通、生態、產業協同等方面深度合作，形成了區域協同發展的新局面，但由于三地的資源稟賦、產業結構和民生基礎不同，京津冀三地人均GDP絕對差距和相對差距都再次擴大，但三地民生和行政的相對落差呈縮小態勢。2014年，河北人均GDP（4.08萬元）僅為北京的40%和天津的38%，城鎮居民人均可支配收入為北京的55%和天津的77%，人均財政收入是北京、天津的1/6和1/5，人均財政支出分別是北京的30%和天津的33%;2019年，河北人均GDP（4.65萬元）為北京的28%和天津的51%;居民人均可支配收入為北京的38%和天津的60%;人均一般公共預算收入是北京的18%和天津的32%，人均一般公共預算支出為北京1/3和天津的1/2。

在過去五年，京津冀三地都在積極轉型調整，北京的非首都功能疏解初見成效，天津正處于產業結構升級轉型的陣痛期，河北正在壓減產能和綠色崛起的路上奮力拼搏;三地公共服務的財政支出也出現了不同程度的結構性分化，資本在空間上的聚集度不斷提高，常住人口分布的結構性不均衡特征仍然顯著，大部分青壯勞動力流向京津大都市，河北部分欠發達地區“未富先老”的現象凸顯，技術進步、產業結構調整、疏解非首都功能的推進、地區間稅源結構和財政能力的分化以及區域政策不完善等因素是造成區域不平衡發展的主要原因。

（二）京津冀城市群城鎮規模等級不合理，結構不平衡依然明顯

我們把京津冀作為一個城市群整體，發現京津冀城鎮規模等級呈現明顯的兩極分化特征。

首先，以城區常住人口計算，2019年京津冀城市群有人口1000萬以上的超大城市1個（北京）、人口500萬～1000萬的特大城市1個（天津）、人口100萬～500萬人的大城市6個（石家莊、唐山、保定、張家口、秦皇島、邯鄲）、人口50萬～100萬的中等城市5個（廊坊、承德、滄州、邢臺、衡水），人口50萬以下的縣級市21個。整個區域呈現“啞鈴型”的城鎮規模等級特征。

其次，從地區生產總值來看，2019年北京GDP超過3.5萬億元，天津超過1.4萬億元，其余城市的GDP總量都在7000萬元以下;城市人均GDP也是差距顯著，我們以京津冀13個城市和長三角26個城市的人均GDP做一個簡單的對比（見圖1）：北京可與長三角第一梯隊城市并肩，但天津和唐山卻已落至長三角第四梯隊，有7個城市更是落在長三角梯隊后面。可見，京津冀13個城市呈現出金字塔狀的分布，高位序城市北京特別突出，小城市量多而質低，中間層級城市發育不足，不利于整個城市群的繁榮發展。

最后，從城市實力來看，北京、天津實力明顯高于其他城市。京津冀三地之間巨大的經濟落差，還有隨之一系列的行政落差、民生落差，直接令京津表現出更強的集聚能力，成為人才和創新高地，河北的11個城市發展明顯滯后，輻射帶動能力弱。總之，京津冀城市群規模結構呈現明顯斷層。而城市群的結構需要調整，需要三地協同發展，不能各自為政。

（三）京津冀雖然在經濟規模和產業創新方面實力領先，但發展不充分問題仍然突出

2019年，京津冀地區生產總值合計8.46萬億元，以全國2.2%的土地面積，承載全國8%的人口，貢獻全國8.5%的國內生產總值;京津冀雖然在經濟規模和產業創新方面居全國城市群的前三名，但是與長三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀的土地產出率和勞動生產率都是偏低的，長三角以全國2.2%的土地面積，承載全國11%的人口，貢獻全國19.8%的GDP;珠三角以0.6%的土地面積，承載全國4.5%的人口，貢獻全國9.0%的GDP，京津冀區域發展質量和發展效益不高，創新能力尤其是創新成果轉化能力不強，生態環境任務依然艱巨，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面仍面臨不少難題，環京津的部分貧困縣剛剛脫貧，依然有脫貧后返貧的風險，發展不充分問題非常突出，需要京津冀三地合力，推動區域健康、充分發展。

二、加快構建新發展格局，正視京津冀協同發展面臨的機遇和挑戰

面對復雜多變的國際形勢，在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，快速發育、潛力無限的京津冀城市群也進入了前所未有的戰略機遇期，面臨新的機會和挑戰。

（一）以城市群為主體形態進行發展的模式讓京津冀協同發展成為必然

城市群更具生產效率，更節約土地、能源等，是支撐經濟高質量發展的主要平臺，是中國當前以及未來發展的重點。在世界經濟格局調整中，世界五大城市群都是以科技創新為核心競爭力，通過發展規劃的不斷完善、基礎設施的互聯互通、產業的分工協作等逐漸崛起，成為各國提升經濟實力、參與國際競爭的主要平臺。根據恒大研究院的報告，我國19個城市群以25%的土地集聚75%的人口，創造88%的GDP。京津冀地區是國內城市分布最密集、創新資源最集聚、產業基礎最雄厚、綜合實力最強勁的區域之一，也是拉動我國經濟發展的重要引擎，以城市群為主體形態進行協同發展是必然之路。

（二）京津冀仍處于城市群發育的較低階段，內需旺盛，可塑性很強

城市群發展可劃分為雛形發育期、快速發育期、趨于成熟期、成熟發展期四個階段，京津冀地區發展不平衡矛盾依然突出，疏解非首都功能正在推進，城市間分工體系剛開始形成，區域基礎設施尚處于快速建設期，都市圈逐漸形成，尚未形成高效互聯的城市群。因此，京津冀城市群仍處于快速發育期，擁有廣闊的市場和強勁的消費力。在構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，京津冀城市群具有很大的潛力和較強的柔韌性，協同發展中準確識變、科學應變、主動求變就有了更大的空間和機會。

（三）暢通國內大循環，為京津冀深度協同發展帶來新機遇

國內大循環要破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本;同時對三地的金融、房地產等實體經濟均衡發展，實現上下游、產供銷有效銜接提出了更高要求，要求各城市間打破區域門檻，這將促進京津冀各區域、各產業門類之間互聯互通、深度協同，特大城市和大城市對周邊城市的輻射帶動作用將更強，這是京津冀城市群共同繁榮發展的新機遇。

（四）促進國內國際雙循環，需要走向國際市場，京津冀協同發展須回應更高要求

首都北京作為京津冀城市群的核心城市，是京津冀邁入世界級城市群的一張天然“王牌”;直轄市天津也因其發展歷史和港口位置，助力京津冀走向世界市場。但京津要輻射和帶動其他中小城市，協同推進國內市場和貿易強國建設，以國內大循環吸引全球資源要素，須整個城市群繁榮發展，在內需和外需、進口和出口、引進外資和對外投資方面有強大的吞吐量和協調力，才能對促進國際收支基本平衡做出貢獻。

三、深入貫徹新發展理念，推動京津冀協同發展走向深入

發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵。黨的十九屆五中全會強調，要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，把新發展理念貫穿發展的全過程和各領域。京津冀地區要實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，必須扎扎實實貫徹新發展理念。

（一）堅持創新發展理念，打造科技創新中心

堅持創新在發展全局中的核心地位，在打造全國科技創新中心的基礎上，把北京建成國際科技創新中心。面對百年未有之大變局，世界產業技術革命將迎來重大突破，科技創新力成為一個國家的核心競爭力。京津冀城市群整體創新水平在全國處于領先地位，A+H股上市公司市值占全國的四成以上，京津冀R&D經費占GDP比重明顯高于長三角和珠三角，北京市研發經費占比也遠高于上海、廣州、深圳。黨的十九屆五中全會在《建議》中提出“布局建設綜合性國家科學中心和區域性創新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心。”可見，擁有良好科技創新基礎的北京將在建設國家科技創新中心的基礎上，進一步建設形成國際科技中心，輻射帶動整個京津冀區域。

首先，要加快北京中關村和天津濱海高新區國家自主創新示范區發展，打造我國自主創新的重要源頭和原始創新的主要策源地，做好北京原始創新、天津研發轉化、河北推廣應用的銜接，構建分工合理的創新發展格局。其次，北京可利用高校多、科研院所多、央企多的優勢，發揮新型舉國體制優勢，瞄準前沿領域，實施一批具有前瞻性、戰略性的國家重大科技項目，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能，強化國家戰略科技力量。再次，要強化企業創新主體地位，以激發企業技術創新能力為目標，改善體制機制，促進各類創新要素向企業集聚，推進產學研深度融合，發揮大企業引領支撐作用，支持創新型中小微企業成長為創新重要發源地，加強共性技術平臺建設，推動產業鏈上中下游、大中小企業融通創新。最后，完善首都科技創新的體制機制，構建體制、機制、政策、市場、科技等多位一體的創新體系，深化人才發展體制機制改革，建設科技成果轉化服務體系，完善科技創新投融資體系，促進科研成果盡快轉化為生產力，健全創新激勵和保障機制，弘揚和鼓勵科學精神、工匠精神，進一步激發人才創新活力，構筑集聚國內外優秀人才的科研創新高地，為創新驅動發展提供有力支撐。

（二）樹立并貫徹協調發展理念，打造創新平臺和新增長極

牢固樹立并切實貫徹協調發展理念，下好京津冀“三地一盤棋”，打造創新平臺和新增長極。協調是經濟社會持續健康發展的內在要求，京津冀協同發展尤其需要貫徹協調發展理念。

從戰略定位來看，2005年《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺為協同發展明確了方向和藍圖，京津冀三地應以此為指南，圍繞建設“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎和生態修復環境改善示范區”的區域整體定位協同發展。北京立足“四個中心”的首都城市戰略定位，向建設國際一流和諧宜居之都的目標邁進;天津立足自身“全國先進制造業研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”的戰略定位，探索高質量協同發展道路;河北省立足其“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”的戰略定位，走綠色崛起之路;疏解非首都功能，高標準、高質量建設雄安新區更是需要三地勠力同心、協調發展。

從產業結構方面，京津冀城市群原本呈現“重工業+生產性服務業”的產業布局，近幾年高耗能行業占比明顯下降，未來將向“高端制造+科技創新”方向著重發力，產業轉移、產業結構轉型都需要三地深入協同。

協調發展理念應貫穿京津冀協同發展的始終，京津冀三地應以高度的政治責任感和歷史使命感，打破自家一畝三分地方向，沿著頂層設計指引的方向，讓三地在發展中功能互補、錯位發展、相輔相成，打造世界級城市群的創新平臺和新增長極。

（三）堅持綠色發展理念，實現河北省綠色崛起

京津冀區域要健康持續發展，京津冀城市群要建設成為生態修復環境改善示范區，三地須共同行動。河北省作為京津冀生態環境的支撐區，更是責任重大。

首先，讓綠色發展的理念深入人心。堅持綠水青山就是金山銀山理念，加快推動綠色低碳發展，發展綠色建筑，開展綠色生活創建活動，降低碳排放強度。其次，繼續加強京津冀地區跨區域聯防聯治，共同推進生態文明建設。在京津冀區域共治新格局的基礎上，強化統籌國土空間規劃和用途管控，研究制定京津冀整體區域環境污染防治條例，建立一體化的環境準入和退出機制，構建京津冀區域生態環境監測網絡，建立跨界的大氣環境監測預警體系和協調聯動機制，統籌區域環境質量管理。最后，京津冀協同推進河北綠色崛起。河北省地域遼闊、生物多樣性豐富，是全國地形地貌最全的省份，作為京津區域的重要生態屏障和主要水源涵養地，發展綠色經濟有著天然的優勢，也有義不容辭的責任。河北省持續的生態修復和建設，可以讓生態環境優勢轉化為經濟優勢，實現整個地區綠色崛起?？砂押颖本G色發展作為推進全面創新的優先方向，把綠色經濟的全面性和差異性結合起來，積極進行區域全面創新改革和創新共同體建設，以雄安新區為主中心和標桿，高標準、高質量建設雄安新區，帶動、整合省內外資源，因地制宜推進河北經濟綠色發展，形成需求牽引供給、供給創造需求高水平動態平衡。

（四）實施高水平對外開放，建設世界級城市群

開放是國家繁榮發展的必由之路。面向未來的京津冀世界級城市群必須開放發展，也將從開放發展中受益。全面提高對外開放水平，以建設北京國際交往中心、天津自由貿易區和舉辦2022年冬奧會和冬殘奧會為契機，建設京津冀區域更高水平開放型經濟體制;推動共建“一帶一路”高質量發展，積極參與全球經濟治理體系改革，在構建人類命運共同體中發揮作用。

（五）以人民為中心，形成京津冀公共服務共建共享機制

共享是中國特色社會主義的本質要求，共享發展注重解決社會公平正義問題。解決京津冀協同發展中不平衡問題需要落實共享發展理念，堅持以人民為中心，逐步實現共同富裕。

一方面，進一步提高人民收入水平和生活品質。京津冀地區要充分調動人民群眾的積極性、主動性、創造性，群策群力，以高質量發展帶動居民收入水平的提高，縮短區域間經濟差距;要發揮政府引導作用，并引入市場機制，促進優質公共服務資源均衡配置，推動京津冀三地在社會保障、教育、醫療衛生、文化、社會管理等公共服務領域一體化上不斷取得明顯進展，合力推進三地社會事業發展，逐步提高公共服務均等化水平，讓廣大群眾切實得到實惠，感受到好處。

另一方面，京津冀三地要協同完善再分配機制，加大稅收、社保、轉移支付等的調節力度和精準性，持續加大對河北省的支持力度，不斷縮小京津冀三地差距。加強和創新社會治理，推動京津冀公共服務共建共享，激發群眾的活力和熱情，增強人民的獲得感、幸福感和安全感。

總之，在新的發展階段，面臨新的機遇和挑戰，京津冀三地應進一步增強協同發展的自覺性、主動性和創造性，貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，保持歷史耐心和戰略定力，深入推動京津冀協同發展，打造富有競爭力的世界級城市群，為建設社會主義現代化國家貢獻力量。

（責任編輯? ? 王? ?媛;校對? ?WY，GJ）