完善公共文化服務體系助力鄉村文化治理現代化*
——以S地區基層綜合文化服務中心“建、管、用”情況為考察中心

上海第二工業大學馬克思主義學院 金二威

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村；要統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，繁榮興盛農村文化，煥發鄉村文明新氣象；要推進基層綜合性文化服務中心建設，實現鄉村兩級公共文化服務全覆蓋，提升服務效能。可見，鄉村文化作為鄉村的重要場域，需要進行有效治理，加快推進鄉村文化治理現代化是實現鄉村振興的重要途徑；而完善農村公共文化體系建設則構成鄉村振興戰略的核心內容之一，更是實現鄉村文化治理現代化的重要抓手。本文在座談交流、走訪群眾、問卷調查、調取材料的基礎上，深入考察研究S地區基層綜合文化服務中心的“建、管、用”情況及存在問題，并針對性提出切實可行對策建議，以期為各地以公共文化服務體系建設為抓手推動鄉村文化治理現代化提供殷鑒。

一、發展現狀

S地區是集“老、少、邊、窮”于一體的區域，社會經濟發展的薄弱環節始終在廣大落后農村，基礎公共文化體系建設的短板在農村；另一方面，不斷實現文化繁榮發展，最雄厚廣泛的根基在農村、最具潛力的后勁也在農村。黨的十八大以來，S地區立足本地實際，認真貫徹落實黨中央、國務院頒布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》等文件，成立由黨委、政府分管領導擔任召集人的公共文化服務體系建設協調組，堅持工作重心下移、公共文化資源向基層傾斜，大力推進現代公共文化服務體系建設，基層綜合性文化服務中心“建、管、用”水平不斷提高，鄉村文化治理現代化水平不斷提升。

（一）建設簡況。

近年來，S地區基層公共文化服務建設突出打基礎、補短板、填空白、提效能。以國家組織實施的國家公共文化服務體系建設示范區、邊疆萬里數字文化長廊建設、農家書屋、文化惠民示范村等文化惠民工程為突破口，充分整合財政一事一議獎補、“美麗鄉村”建設、扶貧開發、黨員活動場所建設、農業科技培訓等資源，加快推進農村文化基礎設施建設，涌現出“大喇叭小廣場”建設、“四位一體”文化陣地建設等經驗，將文化活動陣地建設向自然村延伸。如L縣文化活動室已實現全縣村民小組全覆蓋；W區積極爭取浦發銀行基金加強貧困自然村文化活動室建設，實現全區自然村全覆蓋。據統計，S地區通過各級財政投入和整合各種資金，已建設的鄉鎮綜合文化站達標率達79.1%，村或社區級綜合文化服務中心完成建設進度89.8%；農家書屋建設實現各行政村全覆蓋，并向自然村延伸；邊疆萬里數字文化長廊建設已開始為邊境一線鄉鎮基層點和驛站配發設備并積極開展工作；文化信息資源共享工程在鄉鎮或街道層面實現全覆蓋，在村級層面為95%。基層公共文化服務網絡的基本建立，極大改善了基層文化基礎設施，黨的文化惠民政策增強了基層群眾的獲得感、歸屬感和幸福感。

（二）管理簡況

加強綜合文化服務中心管理，著力解決有人管事、有錢辦事、有章理事，不斷強化“三個保障”。一是投入保障。加大文化惠民投入力度，S地區當年文化事業費占財政總支出比重與前一年相比增幅14.38%，人均文化事業費增幅13.72%，基本上保障了廣大人民群眾享受公共文化服務權益的必要經費。二是人才保障。為解決基層農村文化建設人才不足等問題，S地區不斷加強對基層公共文化相關從業人員的業務培訓力度，用兩年時間完成對全區域1000余個鄉（鎮）文化站長的一遍輪訓，受到了文化部主要領導的高度評價；組織開展專項人才培訓研修班，培養早就農村文化工作者近1000人；近五年期間內，安排財政專項資金逾千萬元，遴選數以千計貧困殘疾人員參與農家書屋管理工作，初步搭建出一支專兼職為特色的農家書屋管理隊伍。三是制度保障。為完善管理制度，制定下發《S地區鄉鎮綜合文化站管理辦法》《S地區文化惠農專項資金管理辦法》《農家書屋管理制度》等一系列配套文件，力求把抽象的政策語言具體細化為翔實而富有創新性的辦法措施，為基層綜合文化服務中心的規范運行提供了基本制度保障。

（三）使用簡況

根據上級文件要求，S地區結合實際制定基層綜合文化服務中心建設指導標準，成批量建成獨立辦公房、室外文體廣場、小舞臺，基層綜合文化服務中心服務內容范圍持續完善。基層綜合文化服務中心按照“6+X”模式建設，“6”即設有圖書閱覽室、文化活動室、公共電子閱覽室、文化體育廣場、多功能廳等，“X”為自選項目，即非遺展覽展示室、村史室、婦女之家、便民廳等；目標任務著眼于不斷保障農民的基本文化權益、滿足其精神文化需求，故而會力求合理設置服務項目，組織開展讀書看報、文藝演出、電影放映、展覽展示、廣播電視、教育培訓等活動和提供各種為民服務，并有效指導群眾業余文化隊開展活動。截至目前，所有鄉鎮文化站、村文化服務中心基本服務項目均實現向社會公眾免費開放，鄉鎮綜合文化站每周開放時間平均達30小時以上，村文化服務中心(農家書屋)每周開放時間平均16個小時以上，每個行政村平均每年組織群眾文體活動4次，每個社區平均每年組織群眾文體活動7次；幾萬個群眾業余文藝隊積極活躍在農村基層，每年組織文藝活動3萬余場、參與觀眾達1600多萬人次，一些文化干部還扎根群眾中間，創做出一系列具有較強感染力的作品。在提高公共文化服務效能方面，S地區先后完成“社區文化溝通機制建設”“大喇叭小廣場”建設、“四位一體”文化陣地建設、“送文化百千萬工程”建設等國家公共文化服務體系示范項目，成功創建國家公共文化服務體系示范區，涌現出“公共文化服務包”“背籮圖書館”等一系列貼近基層、貼近群眾、貼近生活的先進典型，對全國各地農村基層文化陣地建設起到示范引領作用。

二、問題表現及原因剖析

總體來看，隨著基層綜合文化服務中心“建、管、用”不斷推進，S地區基層公共文化服務體系建設成效明顯，鄉村公共文化產品供給能力得到較大增強，公共文化設施網絡不斷改善，服務效能進一步提升。但另一方面不容否認，這仍與當地廣大農民日益增長的美好文化生活需求不適應、與推動鄉村文化振興的要求不相適應，特別是和實現鄉村文化治理現代化的目標存在差距，主要表現為基層綜合文化服務中心空白明顯、短板突出、弱項不少、效能偏低。

（一）設施短板突出，公共文化服務水平總體不高

對照國家基本公共文化服務指導標準以及綜合文化服務中心的建設標準，S地區不少鄉村在讀書看報、數字文化、看電視、文藝鑒賞、聽廣播、文體活動、設施開放、硬件設施等各方面的服務水平總體上仍然不高，基礎設施建設短板突出，還需新建和提升改造建鄉（鎮）綜合文化站、村級綜合文化服務中心。導致這些問題的主要原因：一是認識不到位。S地區有些基層主管單位對加強農村文化建設缺乏緊迫感，有擺一擺、放一放的思想，與同樣為農村提供公共服務的教育、衛生部門相比，在經費投入、人員配置、設施設備等方面存在差距。部分地方甚至只把公共文化服務體系建設當作向上級爭取資金項目的平臺，沒有上升到滿足人民群眾基本文化需求、保障公民基本文化權益、促進全面發展的高度來認識。二是投入不到位。S地區不少地方財政支出方向主要用于保運轉保工資，基層文化建設的資金更多依靠中央、省級財政投入，這導致其文化事業費占財政總支出比重僅為0.44%、人均文化事業費低于全國平均水平。三是保障不力。中辦《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》要求“村（社區）公共服務中心設有由政府購買的公益文化崗位”。據初步統計，S地區共有政府購買的公益文化崗位僅占已建村（社區）綜合文化服務中心的25.5%，離文件要求仍有較大差距，直接影響“建、管、用”的有效發揮。

（二）管理水平遲滯，沒有形成科學高效管理運行機制

一些基層關注的重點是文化陣地建設的覆蓋面，對后續管理運行重視不夠。一方面，公共文化服務設施陣地數量不足；另一方面，現有公共文體場所和設施沒有充分管好用好。有的地方設施設備老化嚴重，鄉鎮文化站、行政村（社區）文化信息資源共享工程早年配置的電腦、投影儀等設備，部分已無法使用。有的文化站、農家書屋缺乏規范管理制度，無專人管理，不能開展正常活動。出現這些問題的原因：一是管理體制不順。公共文化服務存在條塊分割、多頭管理的問題，文化、體育、新聞出版廣電、組織等各系統各管一塊，導致各類文化資源不能充分整合使用。另一方面，當前基層綜合文化服務中心推行“業務接受主管部門指導，人員經費編制使用隸屬鄉鎮政府管理”的雙重管理模式，事權、人權、財權不匹配，形成了基層公共文化工作“雙管難管”的微妙局面。二是基層文化管理力量較為薄弱。基層各類公共文化從業者不專業、不專干的現象較為普遍。許多鄉鎮文化站工作隊伍不穩定、流動性大，常被鄉鎮抽去搞中心工作，導致文化站工作運轉不良。一些文化站站長半路出家，缺乏指導基層群眾文化活動的職業素養和組織重大文化活動的實際經驗。村級文化管理員多由村干部兼職，他們大多年齡偏大，待遇較低，積極性不高，很難保證村文化服務中心正常開放。三是管理制度不健全。很多地方的管理制度是照搬外地而來，并不契合本地發展實際，導致制度上了墻、但落不了地，不嚴格執行的情況普遍存在。

（三）運行效果欠佳，基層文化陣地功能作用發揮不明顯

部分村社綜合文化服務中心以及鄉鎮綜合文化站的服務內容項目不夠，服務效率不高。有些農家書屋的選址位置不當，圖書匹配針對性錯位，開放時間不足，重建輕管，使用效率低。究其原因：一是公共文化服務針對性不強。一些地方政府習慣按照自己想法“端菜”，基層群眾不能遵循自身需求“點菜”，導致基層綜合文化服務中心運轉機制不活，服務內容方式單一。S地區是有許多世居少數民族，各民族有著不同風俗習慣和文化傳統，少數民族群眾的文化需求呈現多樣、多元化特點。如有些少數民族群眾反映，希望看到少數民族文字出版物及音像制品、圖文并茂、通俗易懂的讀物，但基層圖書室（農家書屋）能夠提供的書較少。二是活動場所布局不合理。活動場所建在遠離群眾集中居住區，有的文化站建在鄉鎮政府辦公區，普通群眾去得少，個別文化場所還存在被占用挪用的情況。三是服務功能重合。農家書屋選建與村社綜合文化服務中心以及鄉鎮綜合文化站的建設內容存在一定重疊，“數字農家書屋”建設更與現有的文化信息資源共享工程、數字圖書館推廣工程和公共電子閱讀室建設工程在服務功能與資源建設等方面重合度較高；如果始終分開運行，勢必造成公共財政重復投入和浪費。

（四）一定程度存在文化安全隱患

S地區有16個民族，自古以來就是我國通向東南亞、南亞的門戶，這種特殊地緣政治使得其捍衛祖國文化安全的局面極為艱巨。特別近年，境外勢力的文化滲透手段不斷翻新花樣，通過非政府組織活動、廣播電視、捐資助學、項目合作、文化交流、宗教活動等形式進行滲透，與我爭奪群眾宣傳文化陣地。據了解，S地區邊境口岸出入境人數已逾4000萬人次，各種宗教勢力互相滲透，一些村寨最漂亮的建筑往往是佛教佛塔及奘房，出現了奘房熱鬧、教堂熱鬧，鄉村文化活動室冷清的現象。同時，由于歷史上同族同宗、文化融合等原因，周邊國家的民族歌舞在邊境非常流行，部分村寨民眾舉辦紅白喜事等活動也會邀請這些樂團樂隊來表演；與此相對，S地區本土歌舞音樂文化的影響力、傳播力稍顯不足。另一方面尤應引起重視的是，S地區部分周邊國家已加大對其邊境地區的文化建設投入力度；比如，Y國在廣播電視信號實現邊境所有村寨全覆蓋后，持續不斷對邊境農民提供廉價收音機、衛星接收器、電視機等，以方便他們有效收聽收看本國電視電臺。綜上所述，邊境地帶情況復雜，我們對周邊國家的文化政策掌握不多，加之官方文化交流不夠；因此，全面掌握周邊國家文化動態，加強邊境文化安全分析研判，顯得尤為重要。如果我們仍對宗教、文化滲透防范不力，勢必會對我國社會主義核心價值觀宣傳教育產生沖擊，導致民族精神、民族文化悄然流逝，催生嚴重馬克思主義信仰危機以及國家認同危機，從而深刻損害民族團結、邊疆穩定、社會和諧局面。

三、對策建議

S地區在基層綜合文化服務中心“建、管、用”過程中存在的不少問題，實際上也是全國各地在實現鄉村文化治理現代化過程中普遍存在的共性問題。習近平總書記指出，沒有鄉村文化的高度自信，沒有鄉村文化的繁榮發展，就難以實現鄉村振興的偉大使命；要加強農村公共文化建設，以社會主義核心價值觀為引領，深入挖掘優秀傳統農耕文化蘊含的思想觀念、人文精神、道德規范，培育挖掘鄉土文化人才，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，改善農民精神風貌，提高鄉村社會文明程度。黨的二十大報告也專門強調，實施國家文化數字化戰略，健全現代公共文化服務體系，創新實施文化惠民工程。習近平總書記的重要講話和我們黨的二十大精神為基層公共文化服務體系建設指明了方向，也為鄉村綜合文化服務中心發展提供了根本遵循。具體而言，S地區要圍繞“抓保障、補短板、強弱項、出特色、保安全”，聚精會神、矢志不渝助力鄉村基層綜合文化服務中心“建、管、用”同步推進、一體發展。

（一）抓保障：充分發揮公共文化服務建設協調組作用，總結推廣基層“公共文化服務包”經驗，探索公益文化崗位“縣考鄉聘村用”管理機制

《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》強調，縣級人民政府在鄉村基層綜合文化服務中心建設工作中承擔著主體責任，宣傳部門要發揮牽頭作用，公共文化機構要加強業務指導，其他相關部門要立足職責、分工協作。為此，一是省、州（市）、縣（市、區）三級要全面成立公共文化服務體系建設協調組，完善統籌協調機制。省級協調組重在加強頂層設計，負責全區域性公共文化服務體系建設重大事項的協商部署及重大問題解決；州（市）協調組重在統籌各方，突出重點、以點帶面、全面推進，解決本地區公共文化建設突出問題；縣（市、區）協調組重在強化地方政府主體責任，整合基層文化資源、項目、服務，著力解決基層公共文化服務的短板問題。同時，要積極爭取從國家層面將農家書屋納入縣級公共圖書館管理系統，由縣級圖書館按照要求專款專用，提高農家書屋使用效能。二是提煉推廣基層公共文化服務包做法，持續創新實施村社公共文化服務保障機制。要總結提升“公共文化服務包”經驗，不斷健全基層綜合文化服務中心長遠經費保障制度；始終依據國家標準要求，堅定以讀書看報、文藝演出、廣播電視、教育培訓、文體活動、電影放映、展覽展示等為內容中心出臺翔實具體的基本公共文化服務目錄，進而對各個不同機構的相關分散資金打包整合，在基層綜合文化服務中心實現人、財、物等各類資源的有效統籌以及綜合利用。三是持續加強對地方基層政府在公共文化服務體系建設工作方面的督查力度，探索完善公共文化服務評價考核機制。要將綜合文化服務中心的有效建設、管理和使用情況納入黨委政府綜合目標考核；引入第三方開展公眾滿意度測評，對綜合文化服務中心“建、管、用”過程中廣大民眾普遍反映較差的地方或部門適度通報，對典型經驗要注意及時凝練提升和有效推廣。四是著力解決“有人管”的問題，探索公益性文化崗位“縣考鄉聘村用”的管理機制。要認真落實《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》中關于“落實每個鄉（鎮、街道）綜合文化站編制配備不少于1至2名的要求，規模較大的鄉（鎮、街道）可適當增加。在村（社區）綜合文化服務中心設有由縣級政府購買的公益性文化崗位不少于1個”的規定，逐步建立健全起村社所在的公益文化崗位由縣級相關管理機構培訓考核、鄉鎮或街道部門聘用、村社具體使用的長效管理制度。

（二）補短板：實施公共文化服務體系建設補短板行動，建成“文化S云”公共文化大數據平臺，實現“一部手機盡享公共文化服務”

《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》指出，各地要基本建成覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的公共文化服務體系；《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》進一步明確，全國范圍內將普遍建成涉及宣傳文化、體育健身、普法教育、科學普及、黨員教育等功能，設備齊全、資源充足、服務規范、群眾滿意度較高、保障有力的基層公共文化設施及服務體系。為確保高質高效基本達成以上目標，針對S地區公共文化建設欠賬多、補短板任務頗為艱巨的現狀，建議S地區加快實施基層公共文化服務體系建設“補短板”行動計劃，著力補齊項目發展短板，逐步實現基礎設施建設覆蓋到村、相關公共文化產品及其服務范圍覆蓋至個人的定位目標。一是加強各級各類圖書館、文化館等的建設力度，特別要全面實施縣級圖書館、文化館的總分管制，有效推動縣級文化機構對廣大鄉村基層綜合文化服務中心的帶動示范作用。二是強化綜合文化服務中心建設，力爭用一定時間新建新造、改造提升一批村社綜合文化服務中心、鄉鎮街道綜合文化站；同時，積極爭取中央層面加快建設“基層綜合性文化服務中心薄弱村服務效能提升工程”，對文化建設較為落后的村莊進行扶持。三是推進公共數字文化服務項目發展，在持續助力公共電子閱覽室工程、中國文化網絡電視、邊疆萬里數字文化長廊、數字圖書館文化館等建設的同時，建成“文化S云”公共文化大數據平臺，實現“一部手機盡享公共文化服務”目標，為各地為數眾多的綜合文化服務中心持續不斷提供豐富優質的各類數字資源。

（三）強弱項：創新鄉村文化治理，探索“一會兩所”發展模式，推動基層綜合文化服務中心不斷轉型升級

《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對傳承農村優秀傳統文化、加強基層公共文化建設、推動鄉村思想道德建設以及開展移風易俗行動等都作了具體要求、進行了全面戰略部署，這為新時代各地綜合文化服務中心的建設賦予了新使命新任務。S地區要緊密圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總體要求，創新鄉村文化治理結構，積極探索村級綜合文化服務中心“一會兩所”建設發展模式，以基層公共文化的迅猛發展勢頭有效引領鄉村振興歷程。“一會”，就是依托村級綜合文化服務中心，成立村“兩委”領導下的農村文化理事會，吸納當地新鄉賢、鄉土文化人才、民間文藝團體、熱心群眾文化的企事業單位、群眾代表參與，對村級綜合文化服務中心行使決策權和監督權，促進管辦分離、供需對接，進而不斷升級綜合文化服務中心服務水平及效能。“兩所”，就是依托村級綜合文化服務中心，成立農民文化講習所、組建鄉村文化傳習所（含民俗、非遺傳習所）。具體而言，一是組建農民文化講習所，講思想、講政策、講知識、講技術、講道德，講出干部群眾的“精氣神”；聯合本土相關企業，建立實習實訓基地，幫助農民群眾習練農村實用技術和致富技能，做到“講”“習”結合，知行合一；據此充分發揮文化“雙扶”（扶志、扶智）作用，為農民群眾致富強精神、添動力、長能力。二是組建鄉村文化傳習所，有效發揮新鄉賢、非遺傳承人、鄉土文化能人影響，深入挖掘傳統優秀農耕文化所蘊藏的豐沛人文精神、道德規范在淳化民風、教化群眾、凝聚人心等方面的引領作用，進而推動鄉風文明提升至新高度。

（四）突特色：因地制宜、分類指導，建設農耕文化主題博物館，打造生產性、開放型基層綜合文化服務中心

《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》指出，要考慮各地在經濟發展水平、自然條件、文化特點以及人口變化等方面存在的差異，推動不同地區形成既具共性又不失特色的發展模式。S地區各地經濟社會發展水平不一、文化資源不同、自然條件各異，在推進文化服務中心建設過程中務必要因地制宜、分類指導、突出特色、實用管用。一是在一些傳統村落和文化生態保護區，可以適度以綜合文化服務中心為平臺搭建起鄉村記憶和民族民俗博物館，扶持有條件的村莊建設世居民族農耕文化主題博物館。二是在文化產業發展上，可憑借鄉村綜合文化服務中心建構起特色文化產品對內對外宣介平臺，高頻次開展民族民間傳統工藝生產性保護，努力培育出“針尖上”“指尖上”“舌尖上”的特色鄉村文化產業，為各族群眾拓寬致富渠道、為地方經濟發展培育新增長點。三是在民族聚居地區，可以探索搭建文化交流長廊或公共服務平臺、組建起跨國文藝演出團隊、建設開放型的鄉村基層綜合文化服務中心，進而在邊境地區打造出一系列特色鮮明的對外文化交流窗口，不斷打牢“一帶一路”建設過程中不同國家民心相通的文化心理根基。

（五）保安全：大力推進“國門文化”建設，發揮文化穩邊、固邊、興邊和睦鄰、安鄰、和鄰積極作用

S地區與南亞東南亞國家地緣相近、人緣相親、文緣相通，經濟往來密切，文化交鋒、文化交融、文化交流異常頻繁，是祖國面向南亞東南亞文化交流的窗口基地，更是捍衛我國文化安全的首道屏障和前沿陣地，因此加強邊境地區文化建設具有特殊意義。為此，S地區可以在前期實踐探索基礎上大力推進“國門文化”工程建設。比如，可以考慮先期啟動“國門文化”示范項目建設工程，依托鄉鎮綜合文化站在邊境口岸建設“國門文化”交流中心，依托村級綜合性文化服務中心在一些邊民互市點陸續建成一批“國門文化”廣場，將其打造成文化交流窗口、文化合作基地和維護國家文化安全的前哨；在邊境口岸開展“文化睦鄰示范區”創建試點工作，將其打造成區域性對外文化交流中心、文化貿易基地。同時，積極爭取國家支持，推動“國門文化”建設工程納入國家五年發展規劃綱要并全面實施。通過這些途徑，力爭經幾年努力，推動延邊區域的基本公共文化服務總體水平有效提升、公共文化服務的均等化標準化程度進一步提高，文化產業發展質量明顯提升，文化發展總體水平達到全國平均水平，最終發展成展示和傳播中華文化重要窗口，文化安全得到有效維護。