關于破解宣威林草業發展主要瓶頸問題的對策建議

宣威市林業和草原局 李燕芬，朱家諾，吳云聰

為調查摸清宣威市林草業發展現狀，找準制約宣威市林草業發展的突出問題，分析研究問題存在的原因，增強宣威市林草業跨越式發展動力，提升森林草原等生態資源保護和發展水平，推動綠美宣威建設，為宣威市經濟社會發展貢獻林草行業力量，2022年5月至8月，筆者就宣威市林草業發展中的制約問題，開展調查研究，并提出相應的對策措施。

一、宣威林草業發展概況

（一）基本情況

宣威市位于云南省東北部，國土面積6052.6km2。地處云南高原向貴州高原過渡的斜坡地帶，地勢西南高，東北低，略向東南傾斜。境內河流迂回切割，溝壑縱橫，形成深切割地貌、河流沖積壩地貌、喀斯特地貌、中切割中山地貌等類型。屬于滇東高原亞熱帶北部地區，有干濕季分明，冬春干旱多風，干冷同期，夏秋雨量集中，雨熱同季的氣候特點。年降水量在1000mm左右，但降水年分配不均；年蒸發量1160mm～1180mm，干燥度為1.2；霜期較長，年均霜日38.7天。境內河流分屬長江、珠江兩大水系，西南的牛欄江、小江屬長江水系，北、東北的可渡河及南、東南的革香河屬珠江水系，徑流量為24億立方米。境內主要土壤類型有棕壤、黃棕壤、紅壤（黃紅壤、紅壤）、沙壤、石灰土、紫色土等，紅壤分布最廣。宣威市土地總面積605262.0hm2。其中：林地面積329605.95hm2，占54.46%；非林地面積275655.91hm2，占45.54%。森林覆蓋率49.97%，林木綠化率55 %。在全市的林地面積中，有林地面積為256463.67hm2，占 林 地 面積的77.81%；疏林地面積為178.64hm2，占林地面積的0.05%；灌木林地面積為47328.56hm2（國特灌31831.22hm2），占林地面積的14.36%；未成林造林地面積為15899.86hm2，占林地面積的4.82%；苗圃地面積為77.07hm2，占林地面積的0.02%；無立木林地面積為333.28hm2，占林地面積的1.01%；宜林地面積為6314.8hm2，占林地面積的1.92%。境內有蕨類和種子植物共168科，1270多種（其中自然分布的168科1259種）。重點保護野生動物有：國家Ⅰ級保護的動物有1種— —黑鸛，國家Ⅱ級保護動物有10種（獼猴、黑翅鳶南方亞種、松雀鷹、穿山甲、林麝、斑羚、紅隼、黑鳶、灰鶴、白腹錦雞）。共有8公頃以上的面狀濕地及長度在5公里以上的線狀濕地斑塊共201個，總面積5611.98公頃，有國家重點保護野生動物10種。

（二）宣威林草業發展概況

近年來，宣威市林草系統深入貫徹落實習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，認真貫徹落實市委政府的各項決策部署，協調推動林草業持續健康發展，在生態扶貧和服務經濟社會中做出了積極努力，宣威市林草濕地等資源保護管理、國土綠化水平得到明顯提高，森林生態總體功能日益提升，林草生態產業培育初見成效，森林草原濕地生態狀況明顯好轉。

二、宣威林草業發展中存在的主要瓶頸問題

“十四五”以來，宣威市緊扣林草業保護和發展主題，圍繞扛牢生態建設、資源保護、要素保障服務的政治責任落實，經過全市上下不懈努力，宣威市林草業取得了較好的成績，但依然存在一些不容忽視的制約因素和問題。

（1）林草干部隊伍力量有待加強。由于機構編制有限，宣威市林草系統人員結構客觀上的不合理導致林草干部隊伍綜合實力下滑。一是工作隊伍年齡結構偏大，宣威市從事林業工作的干部隊伍總共有204人，其中，鄉（鎮、街道） 122人，林草局82人。林業干部職工中，男性職工168人，女性36人；30歲以下的8人，占總人數的3.9%；30-40歲的14人，占總人數的6.8%；40-45歲的22人，占10.8%；45歲以上的高達160人，占比達78.4%。50歲以上的86人，占比達42.2%。45歲以上林草干部比例過大，年齡結構老化，直接制約了這個政策法規性較強、野外工作頻率較高的林草行業發展。二是專門從事林草工作的干部職工人數明顯減少，從宣威市林業干部隊伍看，總人數從2012年的335人減少到目前的204人，減少了111人，下降了33.13 %。三是技術人員隊伍分布不均，宣威市有技術業務干部95人，市局37人，鄉鎮58人，有4個鄉（鎮、街道）沒有專業技術人員，有10個鄉（鎮、街道）技術人員不足2人，不能獨立完成林草常規技術業務工作的鄉（鎮、街道）不少于6個，直接制約了林草資源精細化管理推進進程。四是基層林業站工作隊伍不穩定。最近一輪機構改革后，鄉（鎮、街道）林業工作站的機構編制已不存在，（并入了農業綜合服務中心），宣威市各鄉（鎮、街道）中，從專門從事林草工作的職工數量上看，人數最多的鄉（鎮、街道）達8人，最少的1人，有3鄉（鎮、街道）只有1個職工相對固定從事林草工作，有6個鄉（鎮、街道）林草職工不足3人。加之，宣威市各鄉（鎮、街道）現有林草職工，流動使用頻繁，交叉兼職人員較多，人員隊伍不穩定，專業人員不從事專業事的現象比較突出，導致個別鄉（鎮、街道）林草業務工作，尤其是資源監測管理和執法工作跟不上趟。

（2）林草業執法基礎條件相對薄弱。一是林草執法隊伍力量薄弱，縣級林草主管部門執法編制崗位較少，鄉（鎮、街道）無林草執法編制，鄉（鎮、街道）林業站（農業綜合服務中心）總共有95人持有行政執法資格證，個別鄉（鎮、街道）持證人員少于2人，不具備執法基本條件；個別鄉（鎮、街道）不具備獨立受托辦理常見林草行政案件的基本條件，現有林業執法隊伍數字化水平、設備用具條件、技術水平等基礎條件與國家對林草行政執法的標準和要求存在很大差距，加之森林公安轉隸后，林草執法隊伍整體力量明顯下降，直接影響了林草業保護發展。宣威市屬于農業縣市，林農交錯，林區就是農業區，農民對森林草原生產生活的依賴程度較高，近年來，雖然加大了執法保護力度，取得了明顯成效，但在局部范圍內，還存在個別破壞林草原資源的違法行為。二是部分鄉（鎮、街道）執法監管力量薄弱，在監測管理上存在空檔盲區，導致毀林建房、毀林種植、毀林采砂取土等違法現象在局部范圍內無法禁止。三是國土三調數據與林地一張圖數據出入較大，林地與國土圖斑融合結果尚未下發使用，由于原來行業與行業間技術標準不統一，國土三調規劃中的其他地類圖斑與林地一張圖上的林地圖斑交叉重疊打架現象突出，加大了執法難度，在開展很多涉林資源管理業務技術層面也受到不同程度的影響。四是依法治林的氛圍有待加強。干部群眾認識上存在差距，主觀上無視法紀要求，導致違法圖斑、疑似違法圖斑數在局部范圍內存在，“控增量，銷存量”壓力大。

（3）資金保障相對薄弱。因受疫情的因素影響，宣威財政異常困難，盡管市財政、發改、林草部門已經竭盡全力統籌安排林草專項資金，林草專項資金無法及時保障到位。導致群眾支持發展林草業積極性不高，進而導致上訪、信訪無法禁止，項目推進受阻，其項目質量不同程度受到影響，影響了管護隊伍積極性，制約了資源動態監測管理工作的正常開展，同時“占1補1”的政策落實也受到一定影響。

（4）林草民生產業發展出現后勁不足現象。一是以核桃、花椒為主的林果產業鏈不健全，經濟林果低劣品種和老化品種比例高（達20%以上）、業主精細化管理水平低、精深加工和銷售等環節空檔、林果產品市場競爭力低；二是林下種養、森林休憩和康養、森林旅游、花卉苗木發展受自然保護地、天保區、公益林等政策限制，開發拓展空間受限，林草第三產業剛剛起步，拳頭生態產品開發技術支撐薄弱，開發潛力有待進一步挖掘。

（5）發展“不平衡，不夠協調”的現狀還沒有從根本上扭轉。一是林草資源總量相對較大，人均較少。林地資源達521.5萬畝，草原資源達14.1萬畝，濕地資源達8.4萬畝，人均森林草原資源僅達3.4畝，人均活立木蓄積量僅占10.5立方米，明顯低于全省平均水平，森林覆蓋率低于全省平均水平12個百分點；二是市域內資源發展不平衡。東北部少，西部、南部和中部林草資源相對豐富，森林覆蓋率最高的鄉鎮達68.4%，最低的鄉鎮只有26.8%，海岱、文興、雙河、雙龍、虹橋等5各鄉鎮街道低于30%，西寧、西澤、務德、格宜、東山等鄉（鎮、街道）高于50%；三是森林草原火災和林業有害生物災害防控壓力加大。隨著森林草原植被日益豐富、可燃物增多，加之林農交錯，林相、林分和樹種單一，防火期火險隱患較多，病蟲等有害生物災害發生概率較大；四是林分結構與生物群落結構單一。低質低效林占比偏大，占林地面積的26.4%，部分退化林防護功能較低，生物多樣性保護和生態修復壓力加大；五是生態資源的生態效果、社會效果明顯，經濟效果較差。去年林業總產值僅有12億元，與預期存在較大差距；六是國土綠化（綠美宣威建設）有待破難攻堅。宣威巖溶面積和石漠化面積排曲靖第一位，可造林空間有限，且地塊零碎，造林難度大，剩余的空間幾乎是“硬骨頭”，城鄉綠化空檔盲區較多，村莊綠化率偏低，僅有30%。

（6）保護發展森林草原濕地資源的氛圍不夠濃厚。經過多年努力，全民發展林草事業的格局基本形成，但還存在總體認識偏低，群眾參與度、認知度偏低的現象，據城市調查隊統計，參與度不足90%，宣傳培訓方面還有很多“文章”要做。

三、破解林草業發展瓶頸的對策措施

（1）充實和穩定林草技術骨干隊伍。一要穩定行業干部隊伍，各鄉（鎮、街道）要相對固定林業工作隊伍，對務林干部多于5人的鄉（鎮、街道），要千方百計穩定工作人員，加強干部隊伍管理，確保專業人主要從事專業工作。二是充實林草干部隊伍，要根據森林林地資源管護任務和國土綠化空間大小，科學研判，合理確定和充實林草干部隊伍，充實后的林草干部職工，各鄉（鎮、街道）應不少于3名，方能適應當前林草業發展需要，各鄉（鎮、街道）要統籌轄區內人員隊伍，調整充實林草干部隊伍。總體上，應確保林草工作人員不少于3名；林地面積小于2萬畝的豐華、宛水、鳳凰、雙龍等街道從事林業工作的人數不少于3名，林地面積2萬至10萬畝之間的鄉（鎮、街道）不少于4人，林地面積在10至20萬畝之間的不少于5名，林地面積在10至20萬畝之間的不少于6名，林地面積在20萬畝以上的不少于7名。

（2）加大林草執法隊伍建設。執法隊伍，是林草業安全發展的重要基礎。一要借助執法改革機遇，解決林草行政執法隊伍薄弱問題，組建市級林草綜合執法隊伍，確保市級林草執法人員隊伍達到周邊縣（市、區）中等水平。二要適度增加鄉（鎮、街道）執法人員編制。進而協調推動森林草原等生態資源保護和綠美宣威建設。三要創新管理方式，探索、研究、推行“專業隊伍+輔助人員”的執法管理和資源管理模式，以專業隊伍為主體，以輔助人員為補充，可參照民政系統招聘民政助理員的方式，采取招聘或者以其他購買勞務等合規方式聘用林草執法（資源管理）一批輔助人員，以更好地落實資源監測、核查、執法“三個全覆蓋”工作。四要加強組織領導。成立以市政府林業分管領導為組長，市公安、檢察院、自然資源局、農業農村局、財政局等部門主要負責人或分管領導組成的“宣威市集中整治非法侵占、破壞林草資源的違法行為工作領導小組”，形成長效機制，充分挖掘“林長+警長”“林長+檢察長”的機制效能，細化工作責任和范圍，每個鄉（鎮、街道）派出所安排1名干警負責指導辦理涉林案件，將市檢察院相關股室分片掛鉤到鄉（鎮、街道），負責督促指導涉林案件查處工作，推動林草資源保護管理再上新臺階。五要充分激發林長制三級林長、兩級督查、村組專管員、護林員管護管理森林草原資源的積極性。強化保護管理責任措施，落實落細資源保護發展“三個全覆蓋”責任，推動生態資源管理管護精細化、網格化進程。六要創新工作方式，建立“三級責任網格”聯防聯控機制。在宣威市范圍內建立鄉與鄉之間、村與村之間、組與組之間相鄰區域、插花區域資源動態監測管理、資源核查、執法聯動機制，必要時分片組織執法隊伍，集中力量解決熱點難點問題，從而解決當前少數鄉（鎮、街道）不具備執法辦案基本條件的問題。

（3）加強林草資金保障力度。一是建立健全宣威市林草保護發展資金投入保障機制。優化資金投入保障措施，加大林草資金籌措、調度、支付、監管力度，進一步提高資金保障和使用效果，推動林草業高質量發展。二是進一步加強管護人員勞務補助保障。按照相關專項資金管理規定，最遲按季支付1499名天保護林員和5875名生態護林員勞務補助，以調動管護人員積極性。三是加大林草資金籌措保障。加強預算投入保障，每年市級財政預算或者從林業植被恢復費中籌措一定資金，用于林長制、“綠美宣威三年行動”、資源保護管理等工作，有利于推動林長制縱深發展，有利于開展重點工程的規劃、地塊落實等前期工作，有利于推動資源管理、行政執法、綠美建設等重點工作落實，有利于推動重點工程占用林地的“占1補1”政策落實，還有利于向省級爭取用地額度和重點工程項目。四提高生態修復、保護重點工程建設項目資金支付能力。盡可能按照石漠化、退化林修復、長江防護林工程、新一輪退耕還林、公益林補償、生態護林員選聘項目等重點工程（項目）資金管理辦法規定，統籌、調度、撥付資金，提高實施主體（鄉鎮、街道）、施工業主的積極性，提高涉農補助農戶的滿意度、支持率、參與率，從而提高林草重點項目質效，推動生態建設和保護。

（4）大力發展林產業。一要加大以核桃為主的林果產業建設，采取提質增效、撫育管理等措施，鞏固林果產業基地建設成果。二要結合鄉村振興戰略實施，大力發展林糧、林藥、花卉、苗木、森林旅游、林果產品精深加工的產業，不斷延長產業鏈，切實推動林下經濟、產業經濟發展。三要健全地方政策激勵長效機制。積極促進大戶、個體林農、合作社、龍頭企業等企業業主發展林產業。四要加大技術服務力度，支撐林產業發展。

（5）統籌規劃，協調發展。堅持科學規劃、突出重點，分類施策，循序漸進的原則，堅持大項目帶動大發展理念，積極謀劃和爭取實施林草重點工程項目，突出重點，突出特色，協調推進綠色城市、綠色鄉村、綠色通道、綠色屏障、綠色產業“五綠”工程，爭取打造宣威林草業“一年一變化、三年大變樣”的發展格局，穩步解決資源分布不均，發展不平衡的問題。

（6）加大宣傳培訓力度。一要加快建立健全《宣威市林草生態保護和發展宣傳培訓制度》，形成常態化宣傳培訓機制。二要創新宣傳培訓方式，強化宣傳和干部隊伍培訓，提高社會知曉度、參與度，營造林草業發展良好氛圍，推動林草業高質量發展。