政策執(zhí)行視角下社區(qū)公共安全治理研究*
——以S市F街道元宵節(jié)燈會為例

南京工業(yè)大學(xué) 張莉

一、引言

隨著城市化的快速發(fā)展，越來越多的人口聚集到城市中來，各種風(fēng)險隱患也逐漸聚集到城市中去。為了滿足人們對于文化娛樂的需要，各種帶有“城市名片”效應(yīng)的大型群眾性活動也在各個城市相繼開展。城市社區(qū)作為居民生活的基本單元，是社會治理的重要組成部分，同時也是黨和政府聯(lián)系和服務(wù)群眾的“最后一公里”，關(guān)乎著城市穩(wěn)定的運(yùn)行以及國家的長治久安。街道辦事處作為直接接觸公民的基層政府組織，在國家公共政策執(zhí)行體系中占據(jù)重要地位，街道辦事處的執(zhí)行力度和效果直接影響著居民對政府的信任度。因此，從政策執(zhí)行的角度研究基層政府的公共安全治理問題尤為重要。本研究選取了S市F街道進(jìn)行研究，與普通住宅小區(qū)不同的是，該街道內(nèi)有5A級景區(qū)，商鋪和流動攤販較多且日常人流量較大。因此，該街道的治理任務(wù)較重且要求較高。元宵節(jié)燈會是S市的傳統(tǒng)活動，每年元宵節(jié)期間都會在F街道的景區(qū)內(nèi)舉行大型燈會，吸引了眾多游客前來賞燈。據(jù)相關(guān)報道統(tǒng)計，元宵節(jié)當(dāng)天燈會現(xiàn)場人流量最高達(dá)到了70萬人次，在這樣巨大的人流量下，給S市F街道的安全治理工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于風(fēng)險治理角度的研究

張麗娜等（2021）從風(fēng)險治理的角度來研究超大城市社區(qū)的安全治理問題，認(rèn)為社區(qū)風(fēng)險治理的復(fù)雜性需要發(fā)揮多元主體的作用，多元主體圍繞風(fēng)險進(jìn)行集體管理和決策，多元主體的共同參與是社區(qū)公共安全治理的關(guān)鍵一環(huán)[1]。蓋宏偉等（2021）認(rèn)為面對當(dāng)前高度復(fù)雜的風(fēng)險社會環(huán)境，需要從打造社區(qū)整體性治理共同體、優(yōu)化社區(qū)治理議程設(shè)置、提升社區(qū)精細(xì)化治理水平等多方面來進(jìn)一步推進(jìn)基層社區(qū)風(fēng)險韌性治理[2]。胡尚全（2019）研究了新興風(fēng)險背景下的城市社區(qū)公共安全治理，認(rèn)為我國社區(qū)治理面對新興風(fēng)險時存在的一系列困境和不適應(yīng)性，需要從制度供給、資源優(yōu)化、治理工具、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面來加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)公共安全治理[3]。劉佳燕（2017）探索出整合性的、面向風(fēng)險的韌性社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)路徑，將韌性構(gòu)建納入到風(fēng)險治理框架中去，將風(fēng)險治理涉及社區(qū)治理的各個方面，吸納多元主體參與到社區(qū)韌性治理中去，從而促進(jìn)社區(qū)的主體能動性[4]。

（二）關(guān)于黨建引領(lǐng)角度的研究

陳柏峰等（2022）將黨建引領(lǐng)基層治理具化為“嵌入式引領(lǐng)”的分析框架，通過橫向到邊、縱向到底來共同塑造出網(wǎng)格化的“嵌入式引領(lǐng)”[5]。任勇等（2021）通過案例對比研究，通過治理網(wǎng)絡(luò)、治理資源、治理體系這三重維度論述了政黨嵌入構(gòu)建優(yōu)良社區(qū)公共安全治理機(jī)制[6]。孫雪（2021）認(rèn)為黨建引領(lǐng)是在不改變既有組織邊界和規(guī)章制度下，黨組織發(fā)揮黨員的先鋒示范作用，向社區(qū)輸送資源并建立起穩(wěn)定的制度化合作框架，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共安全共建共治共享的局面[7]。劉樂明（2020）以上海市A區(qū)的“田園模式”為例，研究了黨建引領(lǐng)在社區(qū)公共安全治理中的驅(qū)動力量與整合機(jī)制，發(fā)現(xiàn)該模式實(shí)質(zhì)上是通過基層黨建為社區(qū)治理注入動力，從而保證社區(qū)公共安全，脫離集體行動的弊端[8]。

（三）關(guān)于社區(qū)公共安全治理模式的研究

謝淑珍（2013）提倡構(gòu)建整合性的社區(qū)公共安全治理模式，通過制度化、經(jīng)常化、有效的跨界服務(wù)來提供整合性公共服務(wù)[9]。鄧瑋（2012）認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)安全治理必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路并創(chuàng)新社區(qū)安全治理機(jī)制來彰顯出社會工作的價值，通過治理主體、治理方式及治理組織等多個方面來加強(qiáng)專業(yè)的介入[10]。陳偉東等（2002）以某市“一塊三統(tǒng)”的整合治理模式為例，認(rèn)為需要改變“條塊分割”的社會治安管理模式，建立起一種條塊結(jié)合、以塊為主的整合治理模式[11]。

三、關(guān)于S市F街道的情況介紹

S市F街道區(qū)域面積約三平方千米，內(nèi)含十八個社區(qū)，總?cè)丝诎巳f多人，其中流動人口約兩萬人。與普通住宅社區(qū)不同的是，該街道內(nèi)有多處著名景點(diǎn)，且有國家5A級旅游風(fēng)光帶，日常人流量較大。每年元宵節(jié)期間，該街道內(nèi)會舉辦為期近一個月的大型燈會活動，吸引成千上萬的游客前來游玩，高人流量及高流動率給當(dāng)?shù)氐幕鶎又卫韼砹司薮筇魬?zhàn)。

每年元宵節(jié)燈會舉辦之前，燈會主辦方都會進(jìn)行長時間的籌備。在S市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由市公安局、區(qū)政府、市消防局、市旅游局、市文廣新局、市工商局、市衛(wèi)生局等幾十個公共部門成立燈會組委會來保障燈會的順利開展，并由區(qū)政府成立燈會工作領(lǐng)導(dǎo)小組來負(fù)責(zé)燈會各項(xiàng)工作的組織與實(shí)施。燈會涉及的所有政府部門都會參與到此次燈會籌備工作中來，各政府部門根據(jù)燈會保障方案開展各自的工作，共同保障燈會的安穩(wěn)運(yùn)行。在燈會的安全保障工作中，F(xiàn)街道辦事處主要負(fù)責(zé)燈會的“外圍安全保障工作”。F街道辦事處根據(jù)區(qū)委區(qū)政府的相關(guān)要求和燈會工作領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署，成立街道燈會保障領(lǐng)導(dǎo)小組，并結(jié)合街道實(shí)際情況制定燈會保障工作方案。該燈會保障工作方案按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，采取“網(wǎng)格定點(diǎn)、巡查管理相結(jié)合”的方式，堅持“區(qū)街聯(lián)動、科學(xué)統(tǒng)籌、安全第一”的方針，整合街道、社區(qū)和各方資源力量，從交通秩序、市場秩序、食品安全、消防安全保障和信訪維穩(wěn)等多個方面保障燈會的安全運(yùn)行以及F街道的公共安全。

四、基于“霍恩—米特”模型的政策執(zhí)行分析

1975年，美國學(xué)者卡爾.范霍恩及唐納德.范米特在《政策執(zhí)行過程：一個概念性的框架》一文中提出了一種自上而下的系統(tǒng)模型。該系統(tǒng)模型指出，在政策執(zhí)行目標(biāo)與政策執(zhí)行結(jié)果的轉(zhuǎn)化中，會受到包括系統(tǒng)自身及系統(tǒng)外部環(huán)境在內(nèi)的多種因素的影響，并將這些影響因素總結(jié)為以下六個方面：政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與執(zhí)行、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征、政策執(zhí)行人員的價值取向及政策執(zhí)行的系統(tǒng)環(huán)境。元宵節(jié)燈會籌備期間，F(xiàn)街道辦事處會成立街道燈會保障領(lǐng)導(dǎo)小組，并結(jié)合街道實(shí)際情況制定《F街道燈會保障工作方案》，以下簡稱《方案》。該《方案》將F街道辦事處所要負(fù)責(zé)的范圍、任務(wù)與分工及工作要求等各個方面進(jìn)行了詳細(xì)要求。

（1）政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。政策的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是對決策總目標(biāo)的具體化，為方案的執(zhí)行提供了具體的衡量依據(jù)。《方案》中對于目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三點(diǎn)：一是要求各部門通力合作，實(shí)現(xiàn)燈會零責(zé)任事故。這指的是各部門既要主動履行好部門職能和工作職責(zé)，高效完成各自的任務(wù)，又要實(shí)現(xiàn)各部門間的密切配合與通力合作，推進(jìn)整個燈會保障的有效落實(shí)，確保景區(qū)及周邊區(qū)域的安全穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)零責(zé)任事故。二是要高標(biāo)準(zhǔn)完成各項(xiàng)任務(wù)，切實(shí)解決各類問題。這指的是各部門要有效整合資源力量，提高建設(shè)管理專業(yè)化水平，從而高標(biāo)準(zhǔn)完成各項(xiàng)任務(wù)，切實(shí)解決環(huán)境、安全、秩序等各類問題。三是要安全第一，預(yù)防為先。這也就是要將安全問題放在第一位，切實(shí)把各種風(fēng)險預(yù)測在先、預(yù)防到位，抓好全面保障落實(shí)。

（2）政策資源。政策資源指的是政策執(zhí)行的過程中需要具備的條件，包括人力資源、物力資源、財力資源等。S市元宵節(jié)燈會是該市的特色民俗活動，每年都會舉辦盛大的燈會展覽，現(xiàn)已成為S市的品牌民俗活動。與一般娛樂項(xiàng)目不同的是，該燈會是在政府的主導(dǎo)下舉辦的，因此擁有充分的政府資源支持。S市政府會投入專項(xiàng)資金在燈會的籌備與舉辦上，設(shè)置足夠的警力來保障此次活動的安全舉辦，并確保在交通治安、醫(yī)療救護(hù)、市容市貌、消防供電等各個方面實(shí)現(xiàn)充足準(zhǔn)備。

（3）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與執(zhí)行。政策方案的執(zhí)行不僅僅是圍繞文本展開工作，而是需要政策執(zhí)行的人員之間圍繞政策的目標(biāo)不斷進(jìn)行溝通與互動。在燈會籌備期間，S市公安局會將燈會涉及的所有部門負(fù)責(zé)人召集起來開聯(lián)席會來進(jìn)行工作部署。在聯(lián)席會上，各部門負(fù)責(zé)人會審定保障方案上的工作是否是在自己的職責(zé)范圍之內(nèi)，對于有疑問的部分各部門之間會互相溝通與交流來共同解決問題。F街道辦事處主要負(fù)責(zé)燈會的外圍安全保障，這一工作需要街道的各個部門的協(xié)同合作。街道各部門負(fù)責(zé)人會在工作開展之前開會討論工作，并將實(shí)際執(zhí)行過程中遇到的問題與其他部門進(jìn)行溝通，共同推進(jìn)燈會的外圍安全保障工作。

（4）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征。F街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是在街道黨工委直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的基層行政組織。F街道辦事處下轄十八個社區(qū)，代表區(qū)政府對其管轄的社區(qū)從各個方面行使綜合行政管理職能，同時代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。在燈會保障工作中，F(xiàn)街道辦事處根據(jù)燈會特點(diǎn)，采取網(wǎng)格定點(diǎn)、巡查管理相結(jié)合方式來保障燈會的外圍安全。

（5）政策執(zhí)行人員的價值取向。F街道辦事處需要負(fù)責(zé)消防安全保障、市場秩序保障、食品安全保障、市容秩序保障、交通秩序保障及信訪維穩(wěn)保障，這些工作需要街道安監(jiān)站、街道經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、市場監(jiān)管分局、街道城市管理部及街道社會管理部等多個部門共同執(zhí)行。因此各部門執(zhí)行人員對于方案的認(rèn)知程度、看法態(tài)度、專業(yè)素質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)及文化水平都會影響方案的實(shí)施。通過實(shí)地約談發(fā)現(xiàn)，部分執(zhí)行人員對于方案的認(rèn)知程度較低，對于燈會保障方案整體的運(yùn)作了解不足。

（6）政策執(zhí)行的系統(tǒng)環(huán)境。為切實(shí)加強(qiáng)對燈會期間各項(xiàng)保障工作的組織協(xié)調(diào)，F(xiàn)街道辦事處會成立由街道黨工委書記、辦事處主任為組長的燈會保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，街道各部門分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，街道全體科職干部、各社區(qū)書記、主任為組員，下設(shè)市容交通秩序保障組、市場秩序食品安全保障組、消防安全保障組和信訪維穩(wěn)組四個專業(yè)小組，運(yùn)用街道的一切資源全力支持此次燈會保障工作的開展，因此《方案》的實(shí)施具有良好的系統(tǒng)環(huán)境。

五、關(guān)于S市F街道公共安全治理的借鑒與展望

經(jīng)過多年的完善與發(fā)展，S市F街道辦事處在民生改善、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、疫情防控、環(huán)境提升等各個方面取得了一定的成績，被評為省文明社區(qū)，F(xiàn)街道辦事處對于燈會的外圍安全保障工作的執(zhí)行值得推廣與學(xué)習(xí)。

在交通秩序保障方面，F(xiàn)街道城市管理部及時疏導(dǎo)核心景區(qū)周邊車輛來規(guī)范周邊交通秩序，同時對于重要路口節(jié)點(diǎn)加強(qiáng)管控來確保燈展區(qū)所有路口通暢；在消防安全保障方面，F(xiàn)街道辦事處進(jìn)行消防知識宣傳培訓(xùn)并多次開展消防應(yīng)急演練來提高工作人員的應(yīng)急處置能力。安監(jiān)站在燈會舉辦之前進(jìn)行多輪拉網(wǎng)式消防安全檢查，對于人員密集的場所、地下建筑以及燈展區(qū)等重點(diǎn)場所逐一排查，第一時間消除火災(zāi)隱患；在食品安全保障方面，F(xiàn)街道經(jīng)濟(jì)服務(wù)部及市場監(jiān)管分局以燈展區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行食品專項(xiàng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲查處無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營以及銷售假冒偽劣食品等違法行為，及時消除食品安全隱患；在市容秩序保障方面，F(xiàn)街道城市管理部加強(qiáng)燈展區(qū)及周邊市容市貌管理，對于具有安全隱患、污染環(huán)境衛(wèi)生等業(yè)態(tài)進(jìn)行整治。同時，防范整治私搭亂建、未經(jīng)批準(zhǔn)的沿街裝修、亂堆亂放等行為，從而構(gòu)建出良好的市容市貌；在信訪維穩(wěn)保障方面，一方面，街道社會管理部全面排查梳理各類矛盾糾紛，對重點(diǎn)涉穩(wěn)群體、人員主動約談與溝通，幫助公民解決各類棘手問題。另一方面，F(xiàn)街道辦事處與公安、維穩(wěn)、信訪等多個部門密切配合，積極化解了社區(qū)居民間的矛盾。多年來，通過街道各部門之間高效合作與配合，F(xiàn)街道辦事處在燈會的外圍安全保障方面實(shí)現(xiàn)了零安全事故，已經(jīng)取得了明顯成效，但在以下兩個方面進(jìn)行加強(qiáng)和改善，可以進(jìn)一步提高該街道辦事處的政策執(zhí)行效率及基層治理效能。

（1）發(fā)揮協(xié)同治理作用，破解碎片化難題。政策或者方案在執(zhí)行的過程中需要政府、市場與社會三方力量的協(xié)同與聯(lián)動，因此碎片化問題是基層治理的一大難題。首先，在燈會安全保障中，F(xiàn)街道辦事處需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理的作用，提升基層黨組織的思想引領(lǐng)及號召力，進(jìn)一步強(qiáng)化黨組織在協(xié)同治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。其次，發(fā)揮社會組織的參與作用，通過獎勵機(jī)制激發(fā)多元主體參與社區(qū)治理的熱情。最后，強(qiáng)化燈會保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，明確各部門的職責(zé)，落實(shí)問責(zé)機(jī)制，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不分、各執(zhí)行部門互相推諉的現(xiàn)象。

（2）加強(qiáng)風(fēng)險評估工作，深入消除安全隱患。城市在舉辦大型群眾性活動時，最重要的就是要保障公民的生命安全，完善的風(fēng)險評估機(jī)制可以提前發(fā)現(xiàn)安全保障工作中的不足點(diǎn)，及時進(jìn)行調(diào)整與部署從而消除安全隱患。盡管F街道辦事處負(fù)責(zé)的是燈會的外圍安全保障，但是仍然存在著安全隱患，例如：消防隱患、食品安全隱患等等，因此不能忽視燈會外圍的風(fēng)險評估工作。F街道辦事處需要對燈會外圍工作中可能存在的安全隱患進(jìn)行綜合分析，得出一份完善的風(fēng)險評估報告來提前排除隱患，確保燈會的外圍安全保障萬無一失。