數(shù)字化改革中縣鄉(xiāng)整體性政府的實(shí)現(xiàn)路徑分析*
——以浙江省“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革為例

紹興文理學(xué)院 陳錦妤，李明聰

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)正處于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的深度變革期，基層社會(huì)矛盾的復(fù)雜性與多樣化使基層社會(huì)治理面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻復(fù)雜。2021年1月，中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)[1]。“縣域”作為對(duì)社會(huì)基層矛盾感受最直接、最靈敏的重要層級(jí)，往往面對(duì)的是社會(huì)基層矛盾的最前沿，同時(shí)對(duì)“縣鄉(xiāng)整體政府”建設(shè)至關(guān)重要。

為積極響應(yīng)十九大報(bào)告提出的“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移[2]”要求，近年來(lái)，各地陸續(xù)加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新探索。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的工作機(jī)制與濟(jì)南市“網(wǎng)格吹哨、部門(mén)報(bào)到”的新模式遵循以問(wèn)題需求為導(dǎo)向，在實(shí)踐中形成了一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。浙江省作為新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要窗口[3]，也在不斷發(fā)展過(guò)程中逐漸探索出適合本區(qū)域發(fā)展的基層社會(huì)治理模式。

一、構(gòu)建縣鄉(xiāng)整體性政府的理論基礎(chǔ)

（一）問(wèn)題提出：條塊關(guān)系下的困境

在我國(guó)多層級(jí)政府架構(gòu)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政治權(quán)力的末梢，是縱向上的“條線(xiàn)”部門(mén)和橫向上的“塊狀”部門(mén)的集結(jié)點(diǎn)。通俗來(lái)說(shuō)，“條”就是中央至基層的各級(jí)垂直管理部門(mén)，彼此之間具有上下級(jí)關(guān)系，“塊”則是由不同職能部門(mén)所組成的各級(jí)政府。在傳統(tǒng)的基層治理情境下，縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期處于一種利益博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程，往往造成條塊分割、縣鄉(xiāng)斷層且形成“碎片化權(quán)威主義”。在基層突出表現(xiàn)為條塊之間權(quán)責(zé)倒置，即“條線(xiàn)”部門(mén)往往掌握著關(guān)鍵的權(quán)力和資源，但治理責(zé)任卻劃分給屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）持有的薄弱的管理職權(quán)與繁重的工作任務(wù)嚴(yán)重不匹配。這就導(dǎo)致基層容易處于相對(duì)被動(dòng)的聽(tīng)令狀態(tài)，無(wú)法契合社會(huì)矛盾糾紛不斷增加、人民訴求多元化的治理現(xiàn)實(shí)。因此，要化解上述問(wèn)題，“整體性治理”是其破題的關(guān)鍵。

（二）整體性治理理論

整體性治理是在解決新公共管理和傳統(tǒng)科層制失靈所產(chǎn)生的公共服務(wù)碎片化等問(wèn)題的基礎(chǔ)上所提出的一種新型治理理論。自希克斯[4]首倡整體性治理理論以來(lái)，隨著研究的深入，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域的探討與認(rèn)知逐漸運(yùn)用于我國(guó)社會(huì)多領(lǐng)域問(wèn)題的分析。面對(duì)縣級(jí)層面條塊矛盾所表現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，整體性治理以滿(mǎn)足公民多元需求為目標(biāo)導(dǎo)向，輔之以必要的信息技術(shù)為治理手段，通過(guò)著眼于基層政府部門(mén)與內(nèi)外部組織結(jié)構(gòu)的整體性運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)更為有效的公共服務(wù)供給與社會(huì)治理創(chuàng)新。總之，整體性治理是尋求治理從分散化到整體化的過(guò)程，它不僅是簡(jiǎn)單意義上合作與協(xié)調(diào)上的延伸，更是一種更高層次的集體行動(dòng)和更為持續(xù)和深入的相互關(guān)系[5]。

（三）整體性治理對(duì)于構(gòu)建縣鄉(xiāng)一體化的意義

隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，縣鄉(xiāng)之間權(quán)責(zé)模糊、利益不等、監(jiān)督缺位、技術(shù)滯后等問(wèn)題成為縣鄉(xiāng)政府在基層治理中普遍存在的弊病。這些矛盾的解決依賴(lài)于條塊之間的有效協(xié)調(diào)和治理機(jī)制的建設(shè)。從整體性治理的理論架構(gòu)和價(jià)值導(dǎo)向來(lái)看，它不是一種大包大攬式的集中，而是在清晰且明確的職責(zé)分工基礎(chǔ)上的集中和整合[6]。針對(duì)公共事務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的一系列的“碎片化”現(xiàn)象，通過(guò)協(xié)調(diào)與整合機(jī)制的建立，理順條塊關(guān)系，消除形式主義和部門(mén)主義，有利于促進(jìn)縣鄉(xiāng)治理朝著整體性政府的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基層治理資源的優(yōu)化配置和社會(huì)公共利益的最大化。

二、浙江省縣鄉(xiāng)整體性政府的實(shí)踐探索

（一）歷史演進(jìn)

基層管理體制改革并不是一蹴而就的。浙江作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)大省，在基層治理的過(guò)程中，為破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、社會(huì)服務(wù)供給與行政體制性障礙之間的不協(xié)調(diào)發(fā)展難題，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的權(quán)力、更多的治理資源。2006年以來(lái)，浙江省在縣鄉(xiāng)行政管理體制改革上先后經(jīng)歷了“中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革”“小城市培育”“基層治理四平臺(tái)建設(shè)”等遞進(jìn)式改革探索，有效地打破基層政府管理體制僵化的格局，有力地提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力和現(xiàn)代化建設(shè)。但在實(shí)際改革的過(guò)程中，權(quán)力與利益分配、治理資源不足等“條塊”痼疾仍是在某種程度上弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)力。

為彌補(bǔ)現(xiàn)存縣鄉(xiāng)垂直之間的割裂現(xiàn)狀，提高基層整體治理能力，2020年5月，浙江省委第十四屆六中全會(huì)提出構(gòu)建“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的基層治理模式，并先后確定14個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)名單開(kāi)展性探索性實(shí)踐。所謂“條抓”，就是全面推進(jìn)縣級(jí)職能部門(mén)對(duì)基層做好賦能和放權(quán)；“塊統(tǒng)”則是要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌管理能力。把縣鄉(xiāng)當(dāng)作一個(gè)有機(jī)整體來(lái)考慮，在縣域范圍內(nèi)依托職能、資源、利益、技術(shù)等多重維度作用到部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)其進(jìn)行權(quán)責(zé)重構(gòu)、資源重配，優(yōu)化條塊運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的合力。

（二）主要做法

浙江省逐漸探索出的“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革，以重塑新型基層條塊關(guān)系為核心切入口。通過(guò)明確縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)邊界、整合資源力量下沉、數(shù)字賦能嵌入基層治理等手段規(guī)范屬地管理、實(shí)現(xiàn)條塊運(yùn)轉(zhuǎn)、提升治理效能，釋放了社會(huì)躍遷新動(dòng)能。

縣鄉(xiāng)治理中“屬地管理”之所以呈現(xiàn)濫用無(wú)序，一個(gè)重要原因在于職責(zé)不清、邊界不明。為了規(guī)范屬地管理，浙江省從2014年開(kāi)始便根據(jù)“權(quán)力事項(xiàng)清單”這一制度頒布一系列意見(jiàn)通知。其主要內(nèi)容就是從源頭制度設(shè)計(jì)上厘清權(quán)責(zé)，縣級(jí)各部門(mén)以條目方式梳理各自屬地范圍內(nèi)的部門(mén)職責(zé)事項(xiàng)，明晰縣鄉(xiāng)兩級(jí)職能，并根據(jù)形勢(shì)動(dòng)態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容。清單之外的事情，部門(mén)條線(xiàn)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔(dān)；清單之內(nèi)的事項(xiàng)，部門(mén)條線(xiàn)牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)好配角。由“條”上的部門(mén)來(lái)牽頭抓一件事的落實(shí)，減輕“塊”上屬地責(zé)任壓力，推動(dòng)“條”“塊”間權(quán)責(zé)更加統(tǒng)一、分工更加合理、執(zhí)行更加有力。部門(mén)明責(zé)放權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦能減負(fù)，二者相互協(xié)調(diào)形成良好的互動(dòng)機(jī)制，達(dá)到“1+1＞2”的工作效果，實(shí)現(xiàn)條塊的有機(jī)結(jié)合與基層社會(huì)的協(xié)同。

2.整合各類(lèi)資源力量下沉，實(shí)現(xiàn)條塊運(yùn)轉(zhuǎn)

屬地管理責(zé)任清單的推出，使得“鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)”正在成為現(xiàn)實(shí)。但面對(duì)基層治理事務(wù)繁雜的問(wèn)題，基層亟須增強(qiáng)力量并得到制度性的保障，其關(guān)鍵在于行政資源在縣域范圍內(nèi)得到合理配置。以“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”為例，該模式通過(guò)整合教育、交通、水利、市場(chǎng)監(jiān)管等重要領(lǐng)域的執(zhí)法內(nèi)容，將縣級(jí)行政執(zhí)法權(quán)限和配套人員力量延伸并下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打破過(guò)去長(zhǎng)期各自為戰(zhàn)、推諉扯皮的傳統(tǒng)執(zhí)法模式，構(gòu)建跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的協(xié)同機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)基層行政執(zhí)法從“碎片化”向“一體化”方向轉(zhuǎn)變。“重心下移、資源下沉、權(quán)力下放”趨勢(shì)下的各項(xiàng)措施進(jìn)一步加強(qiáng)“塊”的綜合治理能力，有效實(shí)現(xiàn)條塊運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.數(shù)字賦能嵌入基層治理，提升治理效能

條線(xiàn)工作下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能否發(fā)揮預(yù)期效果，需要依靠數(shù)字賦能這一重要的治理手段。作為我國(guó)數(shù)字化改革的排頭兵，從“云上浙江”到“四張清單一張網(wǎng)”，再到“最多跑一次”改革、“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，浙江不斷創(chuàng)新社會(huì)治理模式。在紹興市柯橋區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)綜合指揮中心并實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)坐堂指揮，由“四平臺(tái)”負(fù)責(zé)信息采集、事件受理、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等工作。利用“四平臺(tái)”線(xiàn)上派單給下沉至基層一線(xiàn)的派駐人員和網(wǎng)格員，閉環(huán)辦結(jié)屬地管理事項(xiàng)，使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)難以形成工作合力的管理模式成為過(guò)去式。數(shù)字思維融入基層治理，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、完整地掌握相關(guān)治理信息，打破原有的條塊壁壘，有效解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，從而降低基層治理成本，提高基層治理效率和效能，達(dá)到橫向聯(lián)動(dòng)、縱向貫通的運(yùn)行效果。

（三）現(xiàn)實(shí)困境

浙江省在“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革方面進(jìn)行了有益的探索，在實(shí)踐中取得了顯著效果。然而，在實(shí)際發(fā)展運(yùn)作過(guò)程中仍然面臨諸多現(xiàn)實(shí)梗阻，主要包括以下方面。

1.權(quán)力下放不協(xié)調(diào)

目前在權(quán)力分配過(guò)程中，“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革傾向于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）授權(quán)分權(quán)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合治理和行政執(zhí)法的主體地位。但是權(quán)責(zé)問(wèn)題始終是影響條抓塊統(tǒng)實(shí)施效果的重要因素。權(quán)力的下放意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的權(quán)力更多，所承擔(dān)的責(zé)任更大。一方面，合并職能部門(mén)將手中矛盾復(fù)雜、難以解決的事項(xiàng)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，借機(jī)當(dāng)上“甩手掌柜”，造成“條供”和“塊需”不相匹配。基層工作事務(wù)繁雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要面臨問(wèn)責(zé)壓力增大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員客觀(guān)上辦事能力有限。隨著水利、林業(yè)、環(huán)保等多領(lǐng)域?qū)I(yè)權(quán)力事項(xiàng)下放，若上級(jí)部門(mén)所下派的人員未能真正做到“人編下沉”，就會(huì)陷入基層行政治理過(guò)程中專(zhuān)業(yè)性不足，能力水平有限的尷尬困境。

通過(guò)協(xié)商，甲和乙的策略選擇受對(duì)方提供的新信息所影響，在新的博弈情境中，甲對(duì)于策略集合A中的每一個(gè)行動(dòng)選擇，都存在一個(gè)新的相對(duì)于策略集B的條件概率q;同理，乙對(duì)于策略集合B中的每一個(gè)行動(dòng)選擇，都存在一個(gè)新的相對(duì)于策略集A的條件概率r。據(jù)此，甲和乙的期望效用演變?yōu)闂l件期望效用。對(duì)于彼此獨(dú)立的環(huán)境或事態(tài)，主體之間有非條件概率。在納什均衡中，甲和乙的主觀(guān)概率沒(méi)有被任何實(shí)質(zhì)性的條件限制;在純粹策略中，兩者按照給定的占優(yōu)策略行動(dòng);在混合策略中，彼此行動(dòng)的概率選擇相互保密，不為對(duì)方所知。然而，通過(guò)理性協(xié)商，主體信念和行動(dòng)的概率選擇成為公共知識(shí)，這就決定了協(xié)商機(jī)制下的行動(dòng)博弈超越于納什均衡。

2.數(shù)字化技術(shù)運(yùn)行低效

數(shù)字化改革本意上是共享數(shù)字紅利，通過(guò)數(shù)字技術(shù)為基層減負(fù)，提高工作效率。但在實(shí)際治理過(guò)程中，受到傳統(tǒng)治理觀(guān)念影響和專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力不足等限制，基層干部人員素質(zhì)水平參差不齊，往往只限于“淺用”而達(dá)不到“深耕”的效果。尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域?qū)蛹?jí)上，基層干部隊(duì)伍中能夠運(yùn)用數(shù)字化思維、熟練使用數(shù)字化技術(shù)的人員少之又少。此外，隨著數(shù)字化改革的進(jìn)一步深化和推廣，現(xiàn)有的體制機(jī)制和配套設(shè)施尚未健全，所涉及的業(yè)務(wù)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，縣鄉(xiāng)政府間數(shù)據(jù)共享開(kāi)放程度有待取得實(shí)質(zhì)性突破。

3.監(jiān)督機(jī)制體系存在缺陷

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基層政府間的績(jī)效評(píng)估大多采用的是縣級(jí)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以行政績(jī)效為主要內(nèi)容的單向考核監(jiān)督，效能低且難免產(chǎn)生“監(jiān)督博弈”。盡管目前改革的考評(píng)機(jī)制有所突破創(chuàng)新，但是總的來(lái)說(shuō)現(xiàn)有的監(jiān)督體系還是存在缺位、乏力現(xiàn)象。在行政內(nèi)部監(jiān)督中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的檢查，條塊間常常相互合謀避責(zé)[7]，衍生出新的形式主義；而縣級(jí)政府各監(jiān)督主體之間對(duì)自身的監(jiān)督職責(zé)、范圍等方面也缺乏清晰的認(rèn)知，監(jiān)督形式單一；在外部監(jiān)督方面，公民作為基層社會(huì)治理的參與主體，自身監(jiān)督意識(shí)和民主素養(yǎng)總體不強(qiáng)，社會(huì)監(jiān)督渠道有限，對(duì)基層政府的不當(dāng)行為難以真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、縣鄉(xiāng)整體性政府的實(shí)現(xiàn)路徑分析

“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”是破解現(xiàn)有條塊矛盾的創(chuàng)新探索，作為一種回應(yīng)基層治理“碎片化”現(xiàn)象而誕生的理論思潮[8]，整體性治理將“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”改革納入其理論范疇，為更好地全面深化改革提供了破解理路。具體而言包括以下幾個(gè)方面。

（一）發(fā)揮黨建優(yōu)勢(shì)協(xié)調(diào)條塊權(quán)力機(jī)制

基層治理從“分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”[9]是疏解基層社會(huì)管理體制碎片化問(wèn)題的重要方式。但不可否認(rèn)的是，縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、部門(mén)與部門(mén)之間那條看不見(jiàn)的界線(xiàn)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)是阻礙基層發(fā)展的難點(diǎn)。因此，發(fā)揮黨建的引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)能夠有效統(tǒng)籌條塊間協(xié)調(diào)機(jī)制。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，以強(qiáng)大的政治勢(shì)能和良好的協(xié)調(diào)能力[10]充分調(diào)節(jié)條與塊之間關(guān)于主體碎片化與問(wèn)題碎片化等矛盾。通過(guò)較為靈活且理性的協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)促進(jìn)縣鄉(xiāng)間資源精準(zhǔn)配置與多方利益的平衡，強(qiáng)化條的專(zhuān)業(yè)性管理和塊的綜合性治理，從而實(shí)現(xiàn)橫向和縱向權(quán)力的合理配置。

（二）優(yōu)化整體政府?dāng)?shù)字化建設(shè)服務(wù)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展及電子政務(wù)服務(wù)為整體政府的實(shí)現(xiàn)提供了重要的技術(shù)保障。通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以一種較高層次的戰(zhàn)略規(guī)范和政策引導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)有縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間的數(shù)字資源進(jìn)行有效整合與合理規(guī)劃，優(yōu)化治理環(huán)境。綜合運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，統(tǒng)籌必要的信息系統(tǒng)和政務(wù)的流程再造，打破傳統(tǒng)縣鄉(xiāng)部門(mén)間的利益保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的互聯(lián)互通[11]和治理資源的協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上應(yīng)增強(qiáng)基層干部人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和技能培訓(xùn)，以此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供跨越邊界的整體性服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)條抓塊統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡[7]的基礎(chǔ)上不斷滿(mǎn)足公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需要。

（三）創(chuàng)新績(jī)效考核監(jiān)督機(jī)制

條塊之間包含著既對(duì)立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系。作為治理主體，“條”和“塊”具有共同的利益，在政府實(shí)際運(yùn)作中績(jī)效考核與監(jiān)督機(jī)制雙管齊下，有效激活條塊活力。在傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新內(nèi)部績(jī)效考核，不斷挖掘縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間的共容性利益，從整體上形成利益相容的集體意識(shí)，打破以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與部門(mén)相互推諉的局面，激發(fā)利益相關(guān)者參與到公共事務(wù)的主動(dòng)性、積極性。與此同時(shí)，進(jìn)一步整合監(jiān)督力量，將公眾監(jiān)督和第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估有機(jī)結(jié)合，從感性評(píng)價(jià)和理性評(píng)估多維度來(lái)對(duì)基層干部進(jìn)行“強(qiáng)約束”，使政府整體監(jiān)督價(jià)值維度呈現(xiàn)出立體化的特點(diǎn)。