民法典時代農村集體經濟組織市場退出路徑探究

四川農業大學 馮振，信羽芮彤

2022年的中央一號文件中提出到：鄉村振興要“堅持自下而上、村民自治、農民參與，”要“總結推廣村民自治組織、農村集體經濟組織、農民群眾參與鄉村建設項目。可是傳統農業生產方式仍然占據相當大的比重。

2017年《民法總則》的出臺，農村集體經濟組織獲得了特別法人的新身份，以全新的民事主體參與民事活動。但受制于澤被農村集體的公有屬性，其在資金取得和撤出方面存在困難，在債務清償方面的模糊規定使其在市場交易行為中常處于弱勢地位，成為合作方的備用選擇。因此，可以探索農村集體經濟組織在運行過程中存在的問題，以此為契機提出適合的方案，并針對性地提出預防措施。

一、《民法典》視域下農村集體經濟組織法律主體地位淺析

（一）厘清集體經濟組織的界限

1.集體所有權屬問題劃分

權屬問題在財產性法律關系中具有重要地位，研究伊始應當先對一個民事主體的地位進行確認，在我國現行的立法規范中農村集體所有權的主體并未得到充分說明，尚處于模糊不清的缺位狀態。

要弄清權屬問題，只有從法理價值的范疇進行洞察分析[1]。首先從公平價值取向來看，農村集體所有權法律制度的初衷是為了公平地保障本集體成員的生存和發展。因此，本集體的土地供本集體成員占有，使用，收益，分配，從而達到平等受益的法治格局[2]。

其次從法的體系來看，我國憲法第9條和第10條，以及民法典第261條和262條之文義解釋方法可以得出集體經濟組織僅是代表集體行使所有權的主體。

2.村委會與農村集體經濟組織職權劃分

從概念上來說，村委會是村民自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，而農村集體經濟組織是指擁有一個自然村或者行政村名下的財產所有權，并享有對該財產占有、適用、處置的特別法人。

在鄉村法治中，村委會和農村集體經濟組織界限不夠明晰，頻頻出現一套班子，兩套人馬的情況，經濟政治雙管齊下，內部管理混亂，職能分工不清晰[3]。雖然村民委員會和農村集體經濟組織都有對集體資產產權代行的權利[4]，二者也同為特別法人，但二者間并非或然性的關系，從《憲法》第8條的法條文義理解來看，憲法的原初設計理念是將資產經營的權限交由農村集體經濟組織的。

（二）揭開集體經濟組織特別法人的“特殊性”面紗

特別法人的內涵具有不確定性，目前學界對于此種類型法人定位所采取的劃分標準有營利法人說、準公法人說、特別法人完全重構說等諸多學說[3]。特別法人的特殊性無外乎有下列兩點。

1.法人終止的差異性

農村集體經濟組織不同于其他一般法人，它擔負著集體土地所有權的法定行使職能，并且扮演著一定的社會公共服務角色[4]。這一特點決定了在設計終止制度時應當考慮農村集體經濟組織的責任財產范圍。與公司法人所不同，農村集體經濟組織的契約性和自治性較弱，其成立并非基于發起人的意志，而是在公權力的引導下通過一系列政治運動演變而成，所以在解散或者終止方面不能照搬企業破產法的規定。其次終止后的財產處理方式不同，農村集體資產的復雜性決定了它在終止時不能將全部財產直接分配給成員或者任由債權人群起而啖之。

與機關法人相比，二者都具有履行公共職能的特點。但是機關法人的經費來源主要來自財政劃撥，而農村集體經濟組織的經費來源由政府補貼和自負盈虧共同組成。在程序上，機關法人一般是經過批準設立，具有更加嚴格的以公權力為主導的特點。相比之下，農村集體經濟組織的私有性特點就更加明顯，在終止時也需要辦理注銷登記。

2.責任財產的特殊性

《集體產權改革意見》前3條將集體資產劃分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產三類。在各集體經濟組織合并成新的集體經濟組織之后進行股份制改造，并對集體資產進行清產核資、折股量化。在經過核實三類財產的財產狀態之后，將屬于集體所有的部分移交給農村集體經濟組織。

首先，對于資源性資產，即土地、森林、山嶺、草原等法律對此進行了強制性規定是農民所有，無法轉讓，這類資產的所有權在所不問，但可以肯定的是農村集體經濟組織對此無法進行財產交易，只能妥善經營作為重要效益產出的輔助性資源。非經營性資產的屬性亦是以公益屬性為主。最后是經營性資產，這類資產在組織的日常經營活動中占有重要地位，也是財產屬性最為濃厚的一類資產。《集體產權改革意見》指出：“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員。”經營性資產主要包含集體企業、廠房、集體設備、農業基礎設施等，是集體經濟組織進行生產經營、從事商事活動的主要財產，具有可流通性。

二、農村集體經濟組織法人治理模式與風險性可能

（一）治理結構模式

與農村集體經濟組織法人相比，企業法人的治理結構模式已在多年的改革與實踐中不斷完善發展，具有較強的參考價值，故多地借鑒企業法人的治理結構，基本形成了與其相類似的農村集體經濟組織成員大會、理事會、監事會，“三會合一”的治理結構[5]。然而，農村集體經濟組織作為特別法人，在人員構成、行為能力要求等方面皆有不同于一般企業法人的特殊性。

農村集體經濟組織法人權力機構的人員構成、成員行為能力要求方面具有與一般企業法人不同的特點。農村集體經濟組織成員的身份認定具有嚴格的限制標準，有觀點認為，集體經濟組織成員身份的取得應通過集體資產評估、繳納入社金、成員大會集體決議這“三重關卡”后予以認定[6]。而集體經濟組織法人的權力機構的成員身份性要求與其相比，須更為嚴格，即成員大會的成員只能從本集體經濟組織成員中選任。還需強調的是，《公司法》中并沒有相關規定對企業法人的行為能力做出具體要求，原因在于企業法人的股東大會中，不具備完全民事行為能力的股東，可以委托他人為其進行代理表決。而農村集體經濟組織成員大會則要求，只有具備完全民事行為能力的成員才能做出符合自己真實意思表示的行為并因此享有表決權，而對于股東出資比例的多少則在所不問。因此在“一人一票”的表決機制下[7]，一個人的民事行為能力水平是決定其能否有機會成為權力機構成員的關鍵性因素。

（二）農村集體經濟組織資產風險評估

產權界定不明確、歸屬不清晰是我國農村集體產權制度改革現存的重要問題，沒有明確的界定、產權歸屬對于推動以產權為對象的交易活動有效開展產生了強大的阻力。產權界定不清晰，主、客體歸屬不明確等問題導致雙方不得不在交易進行前，對可能存在的交易糾紛、失敗等多種情況進行預設并規避相應風險[12]。因此，產權受讓人通常為減少交易時間成本、降低前期投入落空等風險，不愿參與以產權為客體的交易，致使農村集體產權交易制度的建構難以完成。

三、農村集體經濟組織終止情形之實證考察

（一）資產界定情況不夠明晰

《民法典》260條規定了集體所有的動產和不動產范圍，大體包括不同類型的土地和村集體的農業設施和建筑物。可是在實務中的情況卻遠不止法律規定中的那么理想化，鄉鎮行政區劃下的土地就有集體承包地，四荒地，農村集體建設用地，宅基地以及部分國有土地等多種類型。交易現狀也比較復雜：部分村民法治意識淡薄，擅自將自己的宅基地使用權轉讓給他人；部分村民長期在外，于是通過訂立合同的形式將自己承包地的經營權轉讓給他人。

有學者認為農村集體資源清查的難點主要在于資源底數不清，資源發包僅有口頭合同，歷史遺留問題等原因。姚素仁提到有的村居集體存在很多鹽堿地、荒地，沒納入村組集體機動地管理范疇，被少數農戶長期無償侵占耕種，在經過土地改良后品質提升，這一類土地權屬如何定性界定，群眾意見很大[8]。

（二）缺乏融資借貸的途徑

農村集體經濟組織在農村集體產權制度改革下有了農業農村部授權的統一社會信用代碼，但這始終與工商行政管理局所授權的有所區別，也會限制農村集體經濟組織獨立融資的能力。為了能夠更好地確保集體經濟組織的再生產能力，筆者認為賦予農村集體經濟組織與普通企業法人相同的融資借貸機制。

四、農村集體經濟組織法人退出機制之建構

（一）財產清算范圍界定

根據《民法典》68條規定，法人終止的兩大主要原因是解散和宣告破產。在終止事由發生后，其中一個關鍵環節便是確定財產清算的范圍。農村集體經濟組織以集體土地所有權為基礎，連同集體資源型資產，如山林，灘涂，農田，礦產等，以及村民共同出資的資產為基礎開展經營活動。

筆者認為能夠作為清算依據的財產主要有農村集體承包地的經營權，農村享有的無形資產，如農業知識產權專利，農業商標專利等；最后是集體性質的建設用地使用權和經營性的物資、器械等。2018年《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》中指出：土地經營權入股是用活土地經營權的有效形式。這是第一次明確規定土地經營權入股的規定，在此之前能夠作為財產入股出資的只有土地的使用權。土地經營權抵押擔保或者是當作清算財產可以盤活農村資源，也可以給集體經濟組織一個清償緩沖期。

（二）解散之適用可能性

民法典中有關法人解散的相關規定是適用于通用法人的，具體的情形主要包括法人內部權力機關決議或約定解散，由于被行政機關吊銷或者撤銷相關證件而導致的解散，最后是法人合并、分立導致的解散[15]。具體的操作辦法便是在章程中約定解散事由或者發生期限，期限屆滿后解散；農村集體經濟組織成員大會作為權力機關和意志形成機關，可以通過民主決議的方式決定解散。根據《民法典》第67條：農村集體經濟組織合并或分立的，其債權債務由合并或分立后的新組織承擔，這隱含了集體經濟組織因解散而終止。

（三）破產能力考量

在討論具體的法人破產事宜之前，可以先考察農村集體經濟組織的身份是股東還是法人。現實情況中會存在一些村資企業是由農村集體經濟組織全資控股的，在存在資不抵債的情形時應當依照法定程序以出資范圍為限承擔有限責任抑或是承擔無限責任。

但是當農村集體經濟組織以一個獨立的法人主體存在資金流轉困難事實之時，運用破產的手段解決問題是一大方法。破產的法律意義并不在于讓一個法人消亡，而是在于讓企業清償債務之后獲得一次重煥生機的機會。

在經營活動中，買賣行為或招投標項目的事實行為都會產生債權債務這一法律結果，那么如果農村集體經濟組織作為債務人一方，對于所產生的債務清償不能，那么債權人的權益保護何從談起。如果存在資不抵債的事實情形，那么就是制定一套專門適用于農村集體經濟組織特別法人的破產程序，對債權人進行平等地受償，具體內容在所不問，但這一制度的建構能夠很好地維護債權人的合法權益。

五、農村集體經濟組織法人終止應對性方案建議

（一）加快“政經分離”，專注組織經濟權能

過多的政治管理職能分散了農村集體經濟組織從事經濟事業的重心。從現行立法來看[9]，目前地方有權機關仍然保留將黨政手段介入農村集體經濟組織發展中的思想。在鄉村振興的改革背景下，應當重構農村集體經濟組織的職能，不僅要加強其原有經濟領域的職能，更應將原有的公共服務職能進行剝離，將原本屬于村委會的職責回歸。

（二）限制行為能力，防范重大風險

對集體經濟組織經營行為進行規范化。在一般事項方面可以進行自主決定，而在一些重大經營行為上應當采取表決權前置的方式，同時禁止一部分風險行為。一般經營行為可以通過村集體經濟組織條例進行羅列確認，也可以經過對重大交易額度的限制為參考。例如：投資或參股企業經營，數額較大的，應當進行可行性分析和風險評估，分析評估可以通過外聘的形式進行，但是該環節不可或缺。重要經營事項可以由理事會進行提出，經過成員大會進行多數決，應給予每一位到會成員平等表達的機會，說明該事項可能帶來的風險以及目的。監事會應當對此進行全程監督，以防權利濫用和多數人施壓致使目的無法達成的情況。

（三）重生再造，重整入市

筆者認為，農村集體經濟組織不宜適用破產清算的方式，更應當參照公司破產法當中破產重整的方式實現新舊轉變。由于其不是完全的私營化形式，政府部分也有一些稅收優惠和補助，對農村集體經濟組織會進行定期指導和安排專業人士進行扶持，組織的自我造血能力是很強的，即使出現了短暫的資不抵債情況也不會從此一蹶不振。在進行機制建構的過程中應該充分考慮這一點，提供一段時間讓集體經濟組織提交重整規劃。通過引入戰略投資人，進行營業重組和債務清理，盤活企業，輕裝上陣。

六、結語

盡管學術界對農村集體經濟組織的法人地位莫衷一是，辯論激烈，民法典對此也僅做出了抽象性、概括性和原則性的規定。但是這也更能說明農村集體產權制度存在很大的改革空間。相信在歷經更多的司法實踐和司法體系借鑒之后，立法者會給出更為明確的答復。本文提到通過清算、破產、再入市的農村集體經濟組織法人退出路徑立足債權人利益和農村集體成員利益，以溫和的方式“結束”組織的一生，在合適的時機浴火重生。