基層地方政府公共項(xiàng)目合作治理研究

上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)管理學(xué)院 朱艷楓

一、引言

中國(guó)改革開(kāi)放四十年，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)短時(shí)間內(nèi)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，整個(gè)國(guó)家發(fā)生了翻天覆地的變化，固定資產(chǎn)投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車之一，地方政府公共項(xiàng)目投資是固定資產(chǎn)投資中不可或缺的組成部分。地方政府在公共項(xiàng)目管理上也在探索不同的管理模式，從建設(shè)單位直接管理的基建辦式到代建制、PPP管理模式、指揮部模式、以及目前主推的代管制以適應(yīng)項(xiàng)目管理的需要。但各種管理模式的改變并沒(méi)有改變地方政府項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、重復(fù)建設(shè)、無(wú)效建設(shè)、資金浪費(fèi)、權(quán)力尋租的現(xiàn)狀，城市道路上每年都有不同的城市建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生，上一年度剛剛完成的項(xiàng)目在下一年度被新的項(xiàng)目所取代，城市每年都有大量的公共項(xiàng)目施工，甚至還出現(xiàn)了上一個(gè)項(xiàng)目未完成即被拆除的現(xiàn)象。隨著改革開(kāi)放逐漸向縱深方向發(fā)展，我國(guó)當(dāng)前面對(duì)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并不樂(lè)觀，財(cái)政收支矛盾日益突出。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展被高質(zhì)量發(fā)展所替代，任何制度以及管理模式都離不開(kāi)所處的歷史時(shí)期及政治環(huán)境，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的歷史時(shí)期，高質(zhì)量發(fā)展就需要把有限的資金發(fā)揮最大的績(jī)效,在政府資金使用問(wèn)效的大環(huán)境下，加強(qiáng)公共項(xiàng)目的治理，進(jìn)一步提高資金的使用效率。“花錢問(wèn)效，無(wú)效問(wèn)責(zé)”是使用好每一筆政府財(cái)政資金的有力保障。

二、項(xiàng)目治理概述

“治理”一詞來(lái)源于古典拉丁文或古代希臘語(yǔ)中“引領(lǐng)導(dǎo)航”一詞，原本意思是指控制、引導(dǎo)和操縱，主要特指在一定范圍內(nèi)行使權(quán)威。“治理”概念流行自20世紀(jì)90年代，治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為治理指的是一系列活動(dòng)里的管理機(jī)制。但全球治理委員給出的治理概念是指?jìng)€(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的各種方式的總和，是采取聯(lián)合行動(dòng)促使相互沖突的或調(diào)和不同的利益各方的持續(xù)過(guò)程。主要是多元主體基于市場(chǎng)原則、從公共利益出發(fā)，通過(guò)合作、協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，構(gòu)建“服務(wù)型政府”。項(xiàng)目治理研究的興起為公共項(xiàng)目利益相關(guān)方在管理上提供了新的研究視角,并日益成為項(xiàng)目管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。Keith Lambert認(rèn)為所謂項(xiàng)目治理,就是指項(xiàng)目管理者設(shè)計(jì)項(xiàng)目管理的一系列系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)以及過(guò)程,進(jìn)而確保項(xiàng)目成本、質(zhì)量、進(jìn)度和實(shí)現(xiàn)管理預(yù)期。Tuner指出項(xiàng)目治理不僅涉及項(xiàng)目管理層，同時(shí)還包括項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)及客戶、同時(shí)也包括其他利益相關(guān)各方之間的多種關(guān)系。張康之教授認(rèn)為合作是在人類社會(huì)開(kāi)始走上全球化、后工業(yè)化進(jìn)程過(guò)程中建立在經(jīng)驗(yàn)理性基礎(chǔ)上，從互助開(kāi)始到協(xié)作再到合作的逐步進(jìn)化的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的一種共同行動(dòng)模式。曹現(xiàn)強(qiáng)認(rèn)為合作治理需要打破“要么壟斷，要么競(jìng)爭(zhēng)”造成的“二元對(duì)立”思維方式，體現(xiàn)出“均衡”的哲學(xué)思維，能夠平衡規(guī)則制定者及規(guī)則受眾、消費(fèi)者等各方利益。如果單純依靠地方政府內(nèi)部各部門的力量，僅靠不斷加大對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)制，或者只是單純地依靠市場(chǎng)化，簡(jiǎn)單地倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)，弱化地方政府的職能均會(huì)帶來(lái)“失靈”問(wèn)題。[1]合作治理被認(rèn)為是繼官僚制和市場(chǎng)之后重要的治理機(jī)制之一。耿亞?wèn)|認(rèn)為人類社會(huì)由工業(yè)化社會(huì)逐步進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)后，全球化、區(qū)域一體化、城市化、工業(yè)化、穩(wěn)步推進(jìn)。傳統(tǒng)的依靠政府主體、囿于行政區(qū)劃、各自為政的管控型治理模式在現(xiàn)階段舉步維艱。夏書(shū)章認(rèn)為公共領(lǐng)域的事務(wù)紛繁、問(wèn)題迭出，關(guān)系復(fù)雜、政府不可能面面俱到，需要與社會(huì)團(tuán)體或第三部門、以及中介組織等進(jìn)行合作治理。

隨著社會(huì)的發(fā)展，全球化已深入到各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，成為無(wú)法抗拒的時(shí)代潮流，各國(guó)學(xué)者都在對(duì)政府的治理模式進(jìn)行研究以適應(yīng)世界政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化。近年來(lái)合作治理逐漸興起絕非偶然，而是由于以政府或市場(chǎng)主體為主的一元治理模式已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需求。滿足不了日益復(fù)雜的治理需求，進(jìn)而尋求政府主體之外的其他利益相關(guān)者共同合作治理，實(shí)現(xiàn)多元共贏局面，確保有效治理。

三、合作治理的先行和初始條件分析

不同的學(xué)者基于不同的理論，開(kāi)發(fā)了非常復(fù)雜的合作理論框架，雖然這些理論框架基于不同的理論基礎(chǔ)，但幾乎所有的理論框架都將合作治理的內(nèi)部機(jī)制和過(guò)程、合作治理的先行和初始條件以及合作治理的產(chǎn)出和影響納入統(tǒng)一的理論模型之中。

（一）治理環(huán)境分析

隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理向法制化轉(zhuǎn)型，常規(guī)科層治理因其低效，高成本已經(jīng)逐漸失去其存在的土壤。李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中首次提出，“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。把多元主體參與的合作治理作為政府治理的首選，在公共項(xiàng)目管理中，合作治理同樣是解決政府主導(dǎo)的自上而下的政府一元治理困境的方法。“合作型治理模式把政府置于共生共在的社會(huì)共同體當(dāng)中，個(gè)體的訴求將會(huì)在共同體中得到及時(shí)有效的回應(yīng)，從而把科學(xué)、生存道德、代際公平甚至文明禮儀等多種因素整合進(jìn)來(lái)，把道德考量、情緒克制、代際公平和個(gè)人尊嚴(yán)放在重要位置。”[2]隨著中國(guó)改革開(kāi)放向縱深方向發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步復(fù)雜，人們的利益訴求日趨多元化，社會(huì)各要素之間的聯(lián)系進(jìn)一步緊密化，這樣的社會(huì)形態(tài)再繼續(xù)采用傳統(tǒng)的由政府發(fā)起的從上至下的治理方式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)面臨的治理危機(jī)日益增多。

（二）技術(shù)條件分析

信息嚴(yán)重不公開(kāi)是阻礙政府各部門以及政府與社會(huì)主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)合作治理的重要原因。透明公開(kāi)是社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平治理的基礎(chǔ)，在目前互聯(lián)網(wǎng)逐漸發(fā)展的今天，政府的城市建設(shè)信息在平臺(tái)進(jìn)行公示已經(jīng)成為可能。政府在公共項(xiàng)目管理的全過(guò)程中均可以同時(shí)征求政府各部門以及社會(huì)主體的意見(jiàn)建議。規(guī)劃、立項(xiàng)、招投標(biāo)信息，參與公共項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)主體和個(gè)人以及其成果亦可在網(wǎng)絡(luò)息平臺(tái)中公示接受各方的監(jiān)督。正如美國(guó)學(xué)者約瑟夫·奈所說(shuō)：“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的速度意味著政府對(duì)社會(huì)控制的減弱，政府必須與更多的主體參與者共同解決社會(huì)公共事務(wù)。以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息革命改變了權(quán)力的本質(zhì)，快速分散了政府的權(quán)力。政府權(quán)力的分散是20世紀(jì)最重大的政治轉(zhuǎn)折之一。”[3]大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)使公眾參與治理成為可能，地方政府通過(guò)構(gòu)筑城市項(xiàng)目管理部門與公眾互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)整合互聯(lián)網(wǎng)與智能終端推送等利于公民參與公共項(xiàng)目的治理。因此，網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)滿足了政府各部門間合作以及政府與社會(huì)主體的合作的技術(shù)條件。

（三）合作主體分析

能夠和政府形成異質(zhì)性合作的是代表公眾利益的社會(huì)主體，因其發(fā)源于社會(huì)，其內(nèi)生的“自下而上”的特征與地方政府“自上而下”的管理特征有著典型的差異性，為合作治理提供了治理成功的基礎(chǔ)。在公共項(xiàng)目管理中社會(huì)組織由于其角色不同，功能不同，故而能夠和地方政府形成效果良好的互補(bǔ)型合作，以多元治理主體的不斷互動(dòng)和協(xié)同來(lái)推動(dòng)社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)的政府管理體制改革，原來(lái)由地方政府依靠行政權(quán)力壟斷的社會(huì)資源開(kāi)始逐漸讓渡于市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等組織，使多元社會(huì)主體在制度變遷中有了不同的利益訴求。政府不再是單一的權(quán)力中心，市場(chǎng)主體已經(jīng)成為公共項(xiàng)目建設(shè)的真正控制者。因此地方政府的作用已經(jīng)不再是控制和管理，而是主要通過(guò)協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目建設(shè)的治理。隨著公眾知識(shí)水平的逐年提高，公眾參與到公共項(xiàng)目管理工作成為可能，公眾通過(guò)公開(kāi)的信息平臺(tái)，不僅可以對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，而且還可以對(duì)市場(chǎng)主體的進(jìn)行監(jiān)督，即構(gòu)建與社會(huì)公眾之間的合作治理體系。社會(huì)公眾參與公共項(xiàng)目治理不僅可以提升社會(huì)公眾參與社會(huì)管理的主動(dòng)性和積極性，還能夠不斷提高社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的能力，從而對(duì)反對(duì)官僚主義有著重要的作用。“只有當(dāng)全體居民都參加管理工作時(shí)，才能把反官僚主義的斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，直到取得完全的勝利。”[4]

四、構(gòu)建公共項(xiàng)目合作治理體系

（一）構(gòu)建政府部門間合作治理體系

我國(guó)政府內(nèi)部嚴(yán)格按照科層式制度建設(shè)，其目的是各司其職，互相制約，但隨著社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體量逐年增加，政府投資建設(shè)的公共項(xiàng)目成倍增章，政府部門受人員編制限制，無(wú)法成倍增加工作人員數(shù)量。且公共項(xiàng)目投資涉及專業(yè)較多，與之相關(guān)的建設(shè)單位包括政府多個(gè)部門，既包括項(xiàng)目權(quán)屬單位，還包括項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目投資審批單位等，因此，做好公共項(xiàng)目的管理僅僅依靠政府內(nèi)部個(gè)別單位的努力根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的目標(biāo)。且由于政府內(nèi)部不同部門各自為政，各個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)只注重本部門的目標(biāo)和利益，各部門之間的工作協(xié)調(diào)困難，政府行政效率不高，從而造成政府投資項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，管理質(zhì)量不高。因此需要地方政府打破科層限制，破除部門壁壘，整合政府內(nèi)部不同部門的專業(yè)力量，利用地方政府的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的逐步完善，各地方政府正在推動(dòng) “一網(wǎng)通辦”“聯(lián)審聯(lián)批”“大部制改革”及智慧城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，建立政府部門間良好的合作機(jī)制提升項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)速度，共同努力實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目管理的目標(biāo)。

（二）構(gòu)建以信息公開(kāi)為基礎(chǔ)的與社會(huì)主體之間的合作治理體系

公眾參與是我國(guó)治理現(xiàn)代化的方向，也是社會(huì)發(fā)展的必然選擇，因此在公共項(xiàng)目的管理上需要引入公共利益的代表者。在各方都要求利益最大化的需求之下，需要通過(guò)合作治理達(dá)到各方利益的平衡。從地方政府主導(dǎo)的“自上而下”的一元治理到地方政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等齊參與、共治理、同分享的合作治理推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)并不是一個(gè)一蹴而就的過(guò)程。[5]因此地方政府要做的是需要培育社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)內(nèi)生活力。地方政府首先需要構(gòu)建一個(gè)各方能夠共同合作的平臺(tái)，通過(guò)構(gòu)建的平臺(tái)，將利益相關(guān)方納入到治理的進(jìn)程中來(lái)。其次，政府要促進(jìn)多方治理主體能夠有條件和意愿參與和互動(dòng)，通過(guò)各種媒體宣傳、以及網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等多種方式，快速及時(shí)地更新和發(fā)布有關(guān)公共項(xiàng)目建設(shè)的最新動(dòng)態(tài)，對(duì)公共項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行社會(huì)征詢，逐漸搭建起地方政府與社會(huì)公眾有效溝通的橋梁，減少信息不對(duì)稱，保證公眾對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)，確保多元治理主體形成有效的參與和互動(dòng)；再次，政府應(yīng)重視不同項(xiàng)目不同主體的多元治理方式，從而豐富治理工具的選擇性，不斷創(chuàng)新治理方式；最后，政府應(yīng)致力于推動(dòng)多元主體形成良性合作，推動(dòng)治理主體在參與和互動(dòng)中達(dá)成共識(shí)、形成政府、社會(huì)與市場(chǎng)等三方之間的合作治理，推動(dòng)治理決策科學(xué)化，符合社會(huì)公眾的要求。

（三）構(gòu)建以誠(chéng)信為基礎(chǔ)的與市場(chǎng)主體之間的合作治理體系

公共項(xiàng)目涉及各種行業(yè)、多種專業(yè)、項(xiàng)目施工技術(shù)復(fù)雜，地方政府治理受治理資源限制，項(xiàng)目治理離不開(kāi)市場(chǎng)主體的參與與合作。如著名學(xué)者吳敬璉所提出的：“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場(chǎng)可以辦的事由市場(chǎng)去辦；政府僅僅作為“發(fā)包方”和“元治理者”的身份出現(xiàn)在項(xiàng)目管理中，使得政府在與市場(chǎng)主體的合作中各自承擔(dān)責(zé)任。”在與市場(chǎng)主體的合作過(guò)程中，法律法規(guī)是合作的基礎(chǔ)，但僅靠法律法規(guī)無(wú)法解決政府治理中存在的問(wèn)題。由于公共項(xiàng)目涉及的市場(chǎng)主體眾多，因此問(wèn)題完全按法律法規(guī)解決不僅存在地方政府部門沒(méi)有充足的人力問(wèn)題，同時(shí)也存在政府部門人員主觀上也不愿通過(guò)法律法規(guī)途徑解決與自身利益無(wú)關(guān)的政府問(wèn)題，因此在與市場(chǎng)主體的合作中，誠(chéng)信體系的構(gòu)建顯得至關(guān)重要。

在很多國(guó)家，工程項(xiàng)目發(fā)包人與承包人之間的關(guān)系普遍被視為一種缺乏效率的、對(duì)立的契約關(guān)系，雙方普遍存在對(duì)抗思維，合同參與雙方互相不信任成為一種常態(tài)，嚴(yán)重制約著風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)方案的形成。政府管理者需要轉(zhuǎn)變思維，將與市場(chǎng)主體的對(duì)立思維轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魉季S，將市場(chǎng)主體作為合作者，并充分考慮市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益。誠(chéng)信是合作之本，任何合作都需要以誠(chéng)信為基礎(chǔ)，地方政府需要建立完備的誠(chéng)信體系。在以社會(huì)信用為基礎(chǔ)的合作治理模式下，可通過(guò)綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立城市建設(shè)領(lǐng)域各市場(chǎng)主體的信用數(shù)據(jù)，開(kāi)展基于信用數(shù)據(jù)的聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制及信用評(píng)價(jià)機(jī)制以及基于多元渠道的市場(chǎng)主體信用公示機(jī)制等措施手段，有效應(yīng)對(duì)合同實(shí)施過(guò)程中存在的各種誠(chéng)信問(wèn)題。信用體系需要建立完善的誠(chéng)信量化標(biāo)準(zhǔn)，包括評(píng)估、考核、公示、失信懲戒等全過(guò)程，信用體系的使用是確保合作各方公平、公正履行各方職責(zé)的基礎(chǔ)。沒(méi)有信用體系做依托，各合作參與方很容易被利益所左右，最后造成合作治理的失敗。因此，地方政府應(yīng)建立針對(duì)合作各方的信用考評(píng)體系，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，不僅對(duì)市場(chǎng)主體機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)主體中的專業(yè)人員進(jìn)行約束至關(guān)重要，因?yàn)橛绊懗鞘懈脑祉?xiàng)目投資的關(guān)鍵是市場(chǎng)主體中真正從事具體工作的專業(yè)技術(shù)人員，也就是說(shuō)市場(chǎng)主體中的專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)道德和專業(yè)水平是影響項(xiàng)目投資至關(guān)重要的因素。對(duì)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中誠(chéng)信度較差的單位和個(gè)人給予警告、停業(yè)整頓，直至清出政府投資城市更新改造項(xiàng)目市場(chǎng)。使市場(chǎng)主體在誠(chéng)信體制約束之下開(kāi)展工作，在代表政府履行權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。既要保證市場(chǎng)主體獲得合理的投資收益,也不能損害地方政府利益。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的是我國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益復(fù)雜，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益多元化。在公共項(xiàng)目管理上由地方政府一元主導(dǎo)的從上至下的治理模式已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。地方政府各部門領(lǐng)導(dǎo)尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)需要改變思維，從思想上完成從“管制者”到“協(xié)調(diào)者”的轉(zhuǎn)變，樹(shù)立為公眾服務(wù)的思維，逐步建立合作治理機(jī)制。變政府單一治理主體為地方政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等在法制和信用體系約束下齊參與、共治理、同分享的合作治理模式。通過(guò)合作增加常規(guī)治理的治理資源和治理能力，提高政府的治理能力。不僅需要整合現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)組織部門內(nèi)部的資源，加強(qiáng)各部門之間的合作治理，更多的是提供服務(wù)而不是推動(dòng)變革，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。同時(shí)要建立對(duì)市場(chǎng)主體的誠(chéng)信約束機(jī)制，減少地方政府與市場(chǎng)主體之間的對(duì)抗思維，引導(dǎo)市場(chǎng)主體追求合理的利潤(rùn)，達(dá)到地方政府與市場(chǎng)主體之間的合作共贏。同時(shí)也需要引導(dǎo)并鼓勵(lì)公眾參與到城市建設(shè)領(lǐng)域的治理工作中來(lái)，通過(guò)完善制度建設(shè)、強(qiáng)化多元治理主體參與的合作治理對(duì)地方政府行為進(jìn)行監(jiān)督以推動(dòng)公共項(xiàng)目的管理。使公共項(xiàng)目真正滿足公民的需要，極好地保障公民的公共利益，使地方政府的經(jīng)濟(jì)逐漸走到高質(zhì)量發(fā)展的軌道上來(lái)。