北京城市基層智慧治理的發(fā)展路徑

李 誠

北京市社會科學院，北京，100101

黨的二十大報告指出，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。黨的十八大以來，北京作為首善之區(qū)，借助5G、大數據、云計算、人工智能等新技術，不斷推進智慧城市建設，以數字化提升城市治理效能。推進城市智慧化轉型發(fā)展，是提升城市管理水平和運行效率、增強城市安全韌性的必然要求。梳理北京城市智慧治理的發(fā)展歷程可以發(fā)現，北京城市基層社會治理經歷了由傳統(tǒng)向現代、由分散向系統(tǒng)、由粗疏向精細的轉變。當前，北京“兩區(qū)”建設如火如荼，這對基層社會智慧治理提出了更新、更高的要求。北京城市人口眾多，發(fā)展超前，基層組織種類繁多，在社會城市化進程中出現了許多基層治理難題，亟須以“繡花針”的功夫強化城市治理。如何實現城市智慧治理的效能提升、質量提高與滿意度增長，是北京城市智慧治理亟待解決的頂層設計問題。

一、北京城市基層社會治理的發(fā)展歷程

北京城市治理的歷史最早可追溯至先秦時期的燕國，燕國在薊城設立“都”進行管理。在元代建立大都城后，城市治理日漸完善。明代，北京城由五城御史進行治安維護與管理。清代，北京城實行內、外城分治制度，內城由步軍統(tǒng)領衙門管理，外城則由五城察院治理。《辛丑條約》簽訂后，近代城市治理管理制度被引入京城，工巡局、警察廳等機構逐漸被人們熟知。可以說，在中華人民共和國成立前，北京城市治理經歷了從傳統(tǒng)向現代的轉變，只是這一過程緩慢且曲折。城市治理水平不高，針對突發(fā)事件的應對能力不強。

中華人民共和國成立時，北京被確定為新中國的首都。自此，北京城市治理開啟新征程。原有的城市保甲制度被廢棄，城市內建立了新的居民組織或居民小組，有的地區(qū)還分為若干居民小組。總體上居民小組規(guī)模不大，被定性為群眾性自治組織。1953年，時任北京市委第一書記的彭真同志向毛澤東遞交了《城市應建立街道辦事處和居民委員會》的建議。不久，居委會大量建立，并成為北京城市治理的中堅力量。

黨的十一屆三中全會后，隨著城市事業(yè)單位體制改革，社區(qū)在基層社會治理的作用日益凸顯。2001年，北京召開第二次城市管理工作會議，會議提出了建立新型社區(qū)管理體制的總體構想，要求形成“在黨的領導和政府指導下，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，政府依法行政、社區(qū)依法自治、市場機制充分發(fā)揮作用，政府資源、社會資源與社區(qū)資源整合利用，建立社區(qū)居民共駐、共建、共享的社區(qū)治理模式”[1]。

黨的十八大以來，北京城市基層社會治理呈現出精細化、網格化的新趨勢。2018年，北京市啟動了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革，增強了街鎮(zhèn)“吹哨”的能力，不久后出臺的“接訴即辦”政策，進一步將“哨子”交給市民群眾，政府部門“首接負責”。經過幾年的實踐探索，北京逐步建立起一套有針對性的高效基層治理體制。值得一提的是，在強化城市基層治理公眾參與性時，提升智慧城市的“智治力”，成為近年來北京部分地區(qū)基層社會治理的突出發(fā)展方向。參考杭州等城市“城市大腦”的發(fā)展經驗，并經過新冠肺炎疫情的屢次考驗，“城市大腦”正日益成為京城基層社會治理的重要助推力。

二、北京“城市大腦”的運行經驗與問題

城市基層治理考驗的是城市管理者的智慧，如果將城市比作人體，正如人腦是控制行為的中樞神經器官一樣，城市同樣需要能進行處理分析信息與判斷操控行為的“大腦”，這便是“城市大腦”的由來。“城市大腦”的概念最初起源于浙江省會杭州市。杭州城市主要交通圍繞西湖等重點區(qū)域展開，城市道路通行壓力大，早晚高峰擁堵嚴重。“城市大腦”最初便是為緩解杭州的城市交通情況而提出的。2016年，杭州“城市大腦”以交通領域為突破口開始起步，探索利用大數據改善城市治理。近年來，“城市大腦”的應用場景不斷豐富，已形成十一大系統(tǒng)、48個場景同步推進的良好局面。2020年，新冠肺炎疫情初起之時，杭州市最先啟動了“杭州健康碼”防控措施，并取得良好效果。不久，北京“健康寶”、上海“隨申碼”正式試點上線，形成了疫情防控的第一關。

“城市大腦”這一擬人化類比，突出的是城市的“智治力”，即城市的智慧治理能力。關于“城市大腦”的概念內涵與外延，目前已有多重論述，總體來看，“城市大腦”是互聯網架構與智慧城市建設相結合的產物，是城市級別的復雜智能系統(tǒng)。“城市大腦”是一個巨大的數據共享與處理平臺，利用人工智能技術，實現城市治理的數據共享；通過對全局的實時分析，實現對城市公共資源的優(yōu)化配置。“城市大腦”以數據為核心，依托深度學習、科學算法、智能建模和快速分析，將數據分析結果實時呈現，為政府決策人員提供參考。[2]“城市大腦”具有類生命體的自我學習、自我判斷與自我改進的特征，能夠對城市進行感知連接、融合交互，是實現公共資源配置優(yōu)化、公共服務精準化、城市治理智能化、政府決策科學化、民生服務便捷化、數字產業(yè)集群化的智能中樞和新型智能基礎設施。[3]

（一）北京“城市大腦”的運行經驗

北京作為特大城市，“城市大腦”并未在市域范圍內完全展開，而是在重點區(qū)域進行試點建設。北京“城市大腦”目前運行的3個主要區(qū)域分別是海淀區(qū)、朝陽區(qū)以及昌平區(qū)的回龍觀、天通苑地區(qū)（簡稱“回天地區(qū)”）1。不同地區(qū)的“城市大腦”運行邏輯、管理幅度有所差異，其中的基層社會治理也略有不同。海淀區(qū)“城市大腦”建立相對較早，2018年3月，北京海淀區(qū)著手建設“城市大腦”，2020年底已初步建成。2019年2月，朝陽“城市大腦”啟動試運行。2020年，北京市經信局和昌平區(qū)組建“回天地區(qū)”“城市大腦”試點聯合工作專班，合力推動“回天大腦”建設。[4]

海淀區(qū)商業(yè)、辦公、交通、居住等高度集中，以傳統(tǒng)方法管理城市，不僅會導致政府管理成本居高不下，也使城市“毛細血管”的管理問題長期突出，造成城市管理人員疲于應付。2018年，針對主要交通干道渣土車“橫行”的問題，超過1400套網格圖像高清探頭在海淀區(qū)正式“上崗”，對多種違法行為進行“一鍵式”抓拍，這是海淀區(qū)交通系統(tǒng)“城市大腦”建設的開端。海淀區(qū)開發(fā)的“城市大腦”綜合系統(tǒng)，整合了區(qū)域內各種政務系統(tǒng)，將各種信息匯集整理，突出一張感知神經網、一個智能云平臺、兩個中心（大數據中心、AI計算處理中心）、N個新應用，綜合運用大數據、云計算、人工智能等技術，將多個部門的數據信息進行實時共享，并對海淀區(qū)內公共安全、城市環(huán)境、交通出行、環(huán)保生態(tài)等問題進行智能分析。[5]當前，海淀區(qū)開啟了“城市大腦”建設2.0新時期，“城市大腦”的多重“神經元”正在向城區(qū)的各個角落延展。

朝陽區(qū)地域廣闊，不同區(qū)域之間發(fā)展差距較大，朝陽區(qū)的“城市大腦”建設在朝陽區(qū)信息辦指揮大廳，“城市大腦”大屏幕上包含實時交通、智慧物業(yè)、信用體系、人口數量和群租房密度等幾個模塊的實時信息。除了可展示全區(qū)情況，還能進行分街鄉(xiāng)的數據分析和可視化展示。在數據來源方面，朝陽區(qū)“城市大腦”數據平臺匯總并綜合了互聯網公司的資源、通信和市民上報的數據等社會數據，以期更為快速、精確地提升信息感知力和及時處理能力。

“回天地區(qū)”“城市大腦”起步雖稍晚，但面對基層社會治理的功能取向更明顯。根據相關介紹，“回天大腦”目前已形成“1+1+3+N”體系架構：“1＋1”即集合現有基礎設施與網絡物聯網資源，通過北京市經信局大數據下沉、企業(yè)及社會組織數據開放、摸排鎮(zhèn)街社區(qū)數據等，形成“數據底座”；“3”即大、中、小“三屏聯動”體系，分別為指揮調度中心的大屏、鎮(zhèn)街社區(qū)綜合治理平臺的中屏與移動端綜合服務平臺的小屏。“N”則為“回天大腦”可應用的多種場景設計，目前已完成基層治理、社區(qū)管理和交通出行3個領域9個應用場景的建設。[4]

（二）北京“城市大腦”存在的問題

海淀區(qū)、朝陽區(qū)和昌平“回天地區(qū)”的“城市大腦”建設一般從現實需求出發(fā)，其中不乏城市基層社會治理面對的具體細致且突出問題，如海淀區(qū)的交通道路“運渣土”問題，朝陽區(qū)的“群租房”問題和昌平“回天地區(qū)”的交通與戶籍管理問題等。“城市大腦”建設路徑一般是整合現有網絡資源，實行政企合作，借助企業(yè)網絡優(yōu)勢，整合并統(tǒng)一現有平臺等。這種“城市大腦”的建設與傳統(tǒng)城市治理相比，基層社會治理水平與治理能力大大提升，然仍有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的問題。城市基層社會治理是一個復雜、綜合且需要各方共同發(fā)力才有望解決的問題。目前，三地的“城市大腦”建設尚有需要完善之處，亟待解決的問題主要有以下3個方面：

其一，“城市大腦”缺乏統(tǒng)籌機制，城市治理的多樣化處理任務難以協同。北京建設的“城市大腦”普遍要求多應用場景建設，但試運行的“城市大腦”最終仍多以具體的“任務大腦”形式呈現。解決交通擁堵是“城市大腦”建設的出發(fā)點，也成為“城市大腦”當下最主要的業(yè)務范疇。城市基層治理需要的不僅是網格化管理，還要求應用場景實現更廣泛的數據融合、業(yè)務交融等。目前，“城市大腦”的跨部門協同能力、數據融匯處理能力，以及信息一體化水平有待進一步加強。可以說，“城市大腦”應用的更多可能性尚未完全展現。

其二，“城市大腦”數據資源關聯性亟須加強，數據共享性有待提升。“城市大腦”建設應以數據的匯聚融合與綜合處理為前提，強調不同部門之間的數據實時關聯與信息共享。目前，“城市大腦”要求的政務、交通、醫(yī)療、教育等實際應用場景不同，數據內容不一，這就導致了不同行業(yè)數據融合性不高，匹配度不強。基層治理涉及部門、行業(yè)廣泛，由不同管理模式、不同呈現形式的大量數據構建的“城市大腦”，數據“孤島”問題突出，在實際應用中難以滿足基層治理的需要。

其三，“城市大腦”的公眾參與度低，“城市大腦”建設過于重視技術手段而非設計目標，采用先進的技術是北京三區(qū)“城市大腦”建設的突出目標，強調多種技術的整合應用是三地“城市大腦”建設的重點要求，而技術開發(fā)對象、技術使用對象、技術服務對象則遠不及技術手段那樣被重視。由于技術手段的相似性，“城市大腦”建設的同質性和由此引發(fā)的“千城一面”問題也就在所難免。在“城市大腦”建設及試運行過程中，暴露出了地方對其使用積極性不高、部分地區(qū)重視程度不夠、相關專業(yè)背景人員稀缺以及“城市大腦”普及度、使用率不高的問題。

三、北京基層社會“智理”的改進路徑

北京基層社會“智理”呼喚更具智能的“城市大腦”，這樣的“城市大腦”應是“一網統(tǒng)管”的“城市大腦”，這樣的“城市大腦”應像人腦一樣，具有完善的視覺、聽覺、嗅覺等感知系統(tǒng)，并能及時有效地分析數據，發(fā)布行動指令。在“城市大腦”應對基層社會治理時，可從以下4個方面著手：

首先，加強頂層設計，優(yōu)化智慧治理相關的體制機制。整合北京各區(qū)已建立的“城市大腦”，強化各“城市大腦”的互聯互通機制，改變過去以“管”代“治”的行政思維，將城市的“智治力”由“智慧城管”提升到“智慧治理”。“城市大腦”建設需要信息化提供數據支撐，但“城市大腦”最終是為城市治理服務，其運行必然涉及民生服務機制、產業(yè)政策的運行、各部門的權限職責等，需要從全局角度進行科學規(guī)劃以及頂層設計。北京城市基層社會治理不能簡單依靠“臺賬”進行對賬處理，基層社會治理問題也不存在因行政區(qū)劃歸屬不同而出現“此消彼長”的差異。相關單位在各自業(yè)務領域進行信息化建設規(guī)劃時，應在全市、全區(qū)域的整體規(guī)劃下進行，建設從高層直達基層的順暢垂直的管理體系，強調各部門、單位之間的協調、合作、整合，避免“城市大腦”查出的信息出現碎片化問題。

其次，完善數據管理體系，強化數據實時共享。“城市大腦”數據體系應對城市全域數據進行跨部門、跨行政區(qū)域、跨層級全方位的整合，對上傳數據進行實時共享，方便不同部門實時調取、跟蹤相關數據。充分發(fā)揮“城市大腦”的數據加工與分析研判功能，將分析結論同步共享，讓數據真正助力城市管理者進行思考、決策，實現對城市的精細化管理和基層社會治理，打通基層社會治理的“最后一公里”。

再次，引入多方共同參與，探索多元化運營方式。北京已有的“城市大腦”建設以政府投資單一企業(yè)獨立承建與政府投資多家企業(yè)互補共建兩種模式為主。這兩種模式的優(yōu)勢是保證了數據上傳與共享應用的安全性與完整性。但在處理基層社會治理的多應用場景中，往往因開發(fā)技術手段相似而僅能處理某一類或某幾類問題。未來，可以在“城市大腦”的開發(fā)與建設中引入產業(yè)聯盟共建、國有資本重點控股投資建設的新模式，匯聚高等院校、研究機構等“智力”，給“城市大腦”建設注入新的活力。要充分激發(fā)市民參與城市基層治理的熱情，及時研判市民需求，做出相應政策調整。

最后，拓展應用場景，實現技術融合，引領城市智能決策。“城市大腦”以呼應市民需求為主線，應從目前聚焦的交通管理、應急管理、公安管理、市場監(jiān)管、環(huán)境治理出發(fā)，逐步向醫(yī)療養(yǎng)老、教育服務、基層治理等領域拓展，帶動政府與公眾之間實現更加便捷的互動交流。“城市大腦”將依托云技術、人工智能、神經網絡技術等新技術革新，將智能終端應用數據服務政府決策，將移動互聯網、物聯網、區(qū)塊鏈、實時數據以及VR/AR等數字技術，在個人智能終端展示，推動城市數據產業(yè)化、城市智能化發(fā)展，為基層社會治理全領域、全要素、全過程服務。

建筑學家梁思成曾指出，“城市是一門科學，它像人體一樣有經絡、脈搏、肌理”。城市的交通、建筑等類似人的脈搏、經絡，以擬人化思維分析城市的組成和發(fā)展，可以幫助城市管理者更有效、更人性化地規(guī)劃城市功能。智慧治理是數字技術服務城市治理的必然趨勢，是實現治理體系和治理能力現代化的必由之路。“城市大腦”從智慧城市建設的創(chuàng)新實踐中產生，目前其內涵、技術體系仍在不斷探索、延展的過程中。可以預見，未來北京“城市大腦”將進一步對接首都發(fā)展需求，打破行政壁壘，根植城市建設各領域，服務城市發(fā)展各行業(yè)，帶動基層社會治理不斷向智能化邁進。

注釋：

1. 2021年5月，石景山區(qū)經濟和信息化局石景山區(qū)城市大腦運營指揮中心宣布，建設石景山“城市大腦”項目。