整體性治理視角下智慧城市實踐的現實困境及路徑優化

楊蘭蓉 張 雪

華中科技大學公共管理學院，湖北，武漢，430074

一、引言

隨著我國城市化快速推進，許多城市面臨資源緊缺、環境污染、交通擁堵等“城市病”的困擾，如何破解日趨嚴重的城市治理困境，成為社會關注的重要議題。以新一代信息技術為依托的智慧城市理念和治理方案引發了理論界及實務界的持續關注，我國政府也將其視作實現城市治理現代化的轉型模式之一。早在2011年，上海、南京等城市就提出智慧城市建設發展規劃，地方城市率先開始智慧城市建設探索。自2012年起，中央政府陸續釋放智慧城市建設的政策信號。2013年，住房和城鄉建設部公布第一批國家智慧城市試點名單，正式從國家層面開始推進智慧城市建設。[1]此后，全國各地智慧城市建設如火如荼。2018年4月，中國信息通信研究院、中國電信集團有限公司聯合發布的《新理念新模式新動能 新型智慧城市發展與實踐研究報告》指出，全國所有副省級以上城市、89%的地級及以上城市，47%的縣級及以上城市均提出了要建設智慧城市。據中國信息通信研究院數據顯示，2021年智慧城市相關項目總投資預計為2.79萬億元，自2015年以來，復合年均增長率約為85%。

歷經十余年的探索，我國智慧城市數量規模不斷擴大，雖然取得了一定的成績，但智慧城市建設也存在一些問題。大量資源投入智慧城市建設，各類“實物項目”層出不窮，但在技術管理工具不斷增加的同時沒有真正解決深層次的問題。[2]例如，智慧城市建設思路出現偏離“以人為本”理念和缺乏管理學視角，造成了技術驅動建設模式和單純的“信息化”思維[3]，導致了信息泄露、城市的兩極分化及社會隔閡的增加、社會治理碎片化等問題。[4]在此背景下，分析我國智慧城市建設實踐及現實困境，反思和探討智慧城市未來建設路徑優化具有較強的現實意義。

二、文獻綜述與理論視角

（一）智慧城市及其治理

“智慧城市”一詞源于高度現代主義的城市規劃、城市控制論以及城市企業主義三種趨勢的交織。[5]2008年，IBM公司首次提出“智慧地球”這一新概念。之后，強調利用物聯網、云計算等新一代信息技術來改變城市運行效率的智慧城市建設新理念，迅速在全世界得到認同和發展。

迄今為止，有關智慧城市的概念尚未形成共識，現有研究大多以“技術中心”視角對其進行解讀。但不可忽視的是，仍有部分學者將治理視作是理解智慧城市的重要視角。例如，孟凡坤等總結了國外文獻中智慧城市概念最具有競爭性的5種視角，其中就包括了“治理中心”視角。[5]辜勝阻等呼吁智慧城市應將先進技術手段和治理理念結合，實現有效的智慧治理。[6]在治理視角下，相關研究認為技術層面的創新遠遠不夠，真正實現城市更新與提升仍需關注其內在，即在治理層面進行反思與重塑。陳水生提出，數字時代城市智慧治理需要從治理理念、制度、工具以及模式4個方面全面轉型，增強城市治理的人性化、智能化和便捷性。[7]孟凡坤等利用模糊集定性比較分析方法對第一批智慧城市國家試點展開比較分析，發現高績效智慧城市存在著要素綜合發展型、經濟驅動下多重要素協同型和政府高度注意力下技術驅動型3種驅動模式。[8]張娜等就整體性、系統性、自組織性、協同性、精確性思維等進行了介紹，嘗試在理念層面對智慧城市的治理理論進行創新。[9]

（二）整體性治理理論和智慧城市的契合

20世紀90年代中后期，以佩里·希克斯和帕卻克·鄧利維代表的西方學者對新公共管理運動帶來的功能碎片化和服務裂解性等問題進行了批判反思與深入回應，發展出了整體性治理（Holistic Governance）理論。整體性治理是指以公民需求為導向，將信息技術作為政府有效治理的手段，以協調、整合責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務的政府治理圖式。該理論是對新公共管理實踐所產生的諸如問題轉嫁、目標沖突、各自為政等“碎片化”問題的一次理論性反思和策略性回應，更是一次治理理念的重塑。[10]整體性治理主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，其主要包含互動的信息搜尋和提供、以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建、一站式的服務提供、數據庫、靈活的政府過程等內容，強調更有效地處理公眾最關心的一些問題。[11]

智慧城市作為城市治理的一種全新模式，其在應然與實然兩個層面均蘊含了整體性治理的核心要義。應然層面的智慧城市有著強大的信息技術支撐、回應復雜繁密的公民需求的能力、多主體間有機協作的治理流程以及長期的可持續發展愿景，這些無不天然契合了整體性治理的關鍵要素。[12]實然層面的智慧城市建設出現的包括碎片化治理、單一政府主體指導、追逐短期效應、部門協作割裂等諸多問題也呼喚從一種更具整體性、系統性和協同性的思維予以破解，實現智慧城市的再造與重塑。筆者立足于整體性治理理論和智慧城市的契合性，構建起“目標-技術-機制”的分析性框架（見圖1），分析當前智慧城市建設實踐及其存在的各類問題，并提出有針對性解決方案。第一，目標。目標是指智慧城市建設所要實現的價值及其目的，是技術的起點和依據，是機制的指向和動力。第二，技術。數智技術的城市治理嵌入是智慧城市最為核心的標識。智慧城市重視運用現代信息通信技術、大數據、人工智能等技術，提升城市治理的智能化、精準化水平。第三，機制。機制是指智慧城市的運行機制，包括智慧城市的整合、協同和創新機制等。基于上述分析框架，筆者以武漢市智慧城市為個案，對智慧城市實踐及其現實困境進行系統分析，并進一步提出相應的優化路徑。

圖1 整體性治理理論的“目標-技術-機制”分析框架

三、案例分析：武漢智慧城市建設實踐

2010年，武漢市提出建設智慧城市的戰略構想，并被科學技術部列為國家“863智慧城市”項目的試點城市之一，這拉開了武漢市智慧城市建設的序幕。經過十余年的努力，武漢市在智慧城市多個方面均取得了一定的建設成效。以整體性治理理念來解讀武漢市智慧城市建設成效，主要包括以下3個方面：

（一）堅持“以人民為中心”理念，打造智慧公共服務

整體性治理強調以公眾需求為導向，更有效地處理公眾最關心的一些問題，這與智慧城市強調的“以人民為中心”的建設理念較為一致。圍繞這一核心理念，武漢市在建設智慧城市初期就提出了“基礎先行，民生優先”的原則，優先選擇與民生息息相關的項目進行先行示范建設。首先，在政務服務方面，2017年以來，武漢市深入實施審批服務“馬上辦、網上辦、一次辦”改革。2019年4月，武漢市人民政府辦公廳印發《武漢市深化政務服務“馬上辦網上辦就近辦一次辦”實施方案》，全方位推進“四辦”改革格局。2021年4月，武漢市正式部署并推進“高效辦成一件事”改革工作，持續優化政務服務效率和質量，更好地滿足了企業和群眾辦事需求。其次，在民生服務領域，2018年9月，武漢“互聯網+政務服務”平臺“鄂匯辦”上線。截至2021年9月，“鄂匯辦”上線3周年，已為湖北用戶提供23億次指尖服務，匯聚超過2500項便民服務，其不斷創新應用場景，提升指尖政務服務能力。2021年9月，武漢市邁出建設“一碼互聯”服務體系的關鍵一步，將“武漢戰疫”健康碼小程序正式升級為常態“市民碼”，整合了醫療、社保、交通、教育、旅游等133項高頻公共服務，加快推進市民生活向智能化、數字化、便捷化轉型。最后，在城市治理方面，武漢市在“智慧公安”“城市管理”“市場監管”“智慧環保”“智慧水務”等多方面持續推進應用創新與升級，在實時監測、風險防范、預警決策、城市信息管理等方面均取得了較大的突破。

（二）以信息技術為依托，提升數據匯聚與共享水平

智慧城市以信息技術推動內部流程、機制等變革并為城市治理現代化賦能，是整體性治理理念中技術整合的實踐體現。2020年，武漢市出臺《加快推進新型智慧城市建設實施方案》，以“1153”（即1個云網，1個城市大腦，政府管理、惠民服務、城市治理、產業創新、生態宜居等五大重點應用領域，運行管理、標準規范、信息安全等三大保障體系）為建設總體架構，優化城市整體建設與運營。2021年9月，作為智慧城市發展的重要支撐工程—“武漢云”正式啟用，其最直接的運用是“為政府和企業提供云計算服務，讓數據資源的存儲、運行變得更加集約、高效、安全”。截至2022年10月，武漢云已建成政務域、信創域、產業域3個資源池，打造了全市統一的云運營管理平臺，構建了“信息安全、標準規范、運營運維”三大服務保障體系，共計建成資源池CPU6.75萬核，內存22.6萬吉字節（GB），存儲15 134太字節（TB）。武漢市將繼續以城市的數據資源融合為主線，推動數據匯聚和共享機制，打造集感知、聯結、計算、運用“四位一體”的城市大腦，賦能城市各領域的智慧應用。通過充分地發揮數據價值，推動武漢市實現實時感知、高效研判、精準治理，提升城市精細化治理能力和市民獲得感、體驗感。

（三）以創新協同機制為驅動，著力打破部門壁壘

協同運行機制有利于破除條塊分割的行政體制所產生的“各自為政”“信息孤島”等弊端。近年來，武漢市以“一網協同”為核心目標，著力推進政府內部功能、治理層級、公私部門的有機整合，有效推動了城市治理協同機制發展。武漢市通過著力建設數字政府的協同辦公平臺，完善辦文、辦會、辦事等應用，構建全市的政務運行樞紐，打造協同辦公的基礎平臺。在數據資源管理上，以“邏輯集中、物理分散”為原則，武漢市建成了“云端武漢·政務”的信息共享交換平臺，積極整合各部門數據資源，推進跨部門、跨層級數據資源的共享、融合和分析應用。與此同時，武漢市現已經集成各類政府辦公智能應用超過30項，正在不斷更新與完善“城市數字底座”。在政務服務領域中，武漢市著力打破部門壁壘，積極推進政府內部功能集成，以“馬上辦、網上辦、一次辦、就近辦”改革為代表，在政務服務上以“辦好一件事”為標準，積極推進機構、流程、信息3個集成，實現了審批服務由物理的集中向功能的集成轉變，重塑了審批服務的機制，在業務流程上實現再造。

四、整體性治理視角下智慧城市建設面臨的現實困境

智慧城市建設雖然取得了一定的進展與成就，在城市治理方面的思維創新也體現了“整體性”“協同性”“系統性”等內涵，但以“整體性治理”審視智慧城市治理實踐可以發現，智慧城市的整體性建設過程仍然面臨著諸多困境。

（一）“以需求為導向”的核心價值目標形成面臨困境

在國內政府現行運行體制下，地方政府在治理上往往以“唯上是從”的思路開展工作，以政績為目標來分配政府注意力、選擇發展的方向，智慧城市建設發展也呈現出相應的治理邏輯。盡管一直以來各地政府強調“以人民為中心”“提升居民幸福感”等，但在實際建設過程中，“以需求為導向”的智慧城市建設價值目標的形成仍然面臨困境。以武漢市為例，作為智慧城市發展先行區，武漢市雖然在智慧城市的建設上取得了較大的成就，但仍然存在不少問題：一方面，在建設智慧城市過程中更重視“可視化”項目的建設和發展，呈現出“重項目、輕管理”的特征，忽略了對城市主體“人”及其活動的關注，導致實際建設項目“群眾知曉度不高”、建設成效“滿意度不高”等問題突出。另一方面，智慧城市建設項目傾向于以上級部門和自身部門管理需求為出發點，往往在一些較容易取得政績的領域投入大量資源，忽略了“以需求為中心”的價值目標。而智慧城市的建設本身具有長期性、復雜性和系統性的特點，盡管在短期內獲得了較多關注，但長期來看各地區和各部門的政績目標和發展任務存在差異，難以持續地聚焦于智慧城市建設目標，未能完成從“自上而下”高強度驅動轉變為“以需求為導向”的驅動，距離實現整體性治理還有較大的發展空間。

（二）數據資源的融合共享與開發應用面臨困境

智慧城市的各類應用場景需要大量跨部門、跨層級數據資源的支持，發揮數據共享的紐帶作用，有利于實現以技術和數據融合推進跨部門、跨層級、跨業務整合的目標。以武漢市為例，目前武漢市“數據壁壘”“信息孤島”等問題依然突出，從表面看是受到技術層面支撐能力不足的影響，但從深層次看其面臨的主要是“條塊分割”體制產生的困境。當前，武漢市雖已建成“云端武漢·政務”信息共享交換平臺，但其僅作為數據傳輸“中轉站”，數據融合并應用于治理的效果不佳。受垂直系統影響，目前仍有智慧城市建設所需的大量重要數據主要保存于省級及以上部門，市級所能夠獲得和使用的數據有限。從橫向系統來看，武漢市數據共享在推進過程中，仍然存在一些問題。一方面，數據來源存在單一性。政府數據主要來自政府內部，企業等社會數據融合應用還有較大發展空間。另一方面，政府內部“各自為政”的現象導致數據“聚、匯、用”不暢。數據資源的所有權、數據責任劃分及數據標準等方面的不明確，按需對接和以應用為導向的管理辦法、共享激勵機制不完善等問題使數據的匯聚程度有限，大多數部門共享內部數據意愿較低，享受數據共享利益的意愿較高，這嚴重阻礙了數據的互通共享。

（三）以技術創新驅動體制機制的革新面臨困境

智慧城市建設發展依賴于信息技術的應用與發展，但技術作為一種工具和手段其應用深受流程、體制、機制等影響。因此，在推進智慧城市建設過程中，最核心的挑戰是如何以技術創新驅動技術與體制機制的融合，實現“技術-治理”的協同發展。目前，智慧城市在推進過程中“行政分割”“管理分治”的現象普遍存在，很多問題往往是技術上容易解決，但管理機制體制上難以實現。以武漢市智慧城市建設運營體制、機制為例，盡管已經建立以武漢市市委書記為組長的“智慧城市建設領導小組”，從不同區域和部門抽調骨干充實人員，并強調以“全市一盤棋”的思維方式推進智慧城市建設。然而，在實際工作中，仍然存在一些問題。首先，部門間的統籌協同工作機制并未建立，各部門重復建設應用系統、分散建設獨立的業務專網等情況較為普遍，對整體信息系統和信息平臺的整合力度不夠。其次，各單位的邊界和職責并不清晰，遇到問題互相推諉的現象仍然存在，政府內部的大量整合工作停留在協調層面，職能與機構的調整遲遲沒有進入操作層面，政府部門間分治體制的改變與變革還存在非常多的阻礙。最后，在建設運行上，智慧城市建設與運行主要依靠政府的支持，外部資金、人才等可利用的社會資源十分有限。

五、整體性治理視角下智慧城市建設的優化路徑

智慧城市核心內涵與整體性治理理論內涵存在一定的契合性，這種契合性為整體性治理理論視角下智慧城市建設追求治理層面的變革提供了理論參考。筆者結合目前智慧城市發展現狀與困境，從“目標-技術-機制”3個層面出發，提出智慧城市建設發展的方向。

（一）目標維度：堅持“以人民為中心”，塑造以需求為導向的核心價值目標

以需要為基礎的整體性治理關注的不僅是公眾參與治理過程的傳統范圍，更致力于打造一個真正以公眾、服務和需要為基礎的組織。目前，智慧城市建設理念在一定程度上契合了整體性治理的核心內涵，但不可否認的是在實際建設過程中其往往容易產生偏離核心內涵的現象。為強化整體性治理的核心內涵，智慧城市發展需“由內而外”進行轉變：其一，塑造與強化智慧城市“以公眾需求為導向”的協同價值目標。整體性治理理論認為，通過整合政策、組織、機構、顧客群體4個層面可以實現目標強化與塑造，進而提升治理網絡的凝聚力。智慧城市的建設發展可以以政策目標引導為基點，在深層次上通過思想教育與引導來凝聚各政府部門、公眾、社會組織等對“以需求為導向”的智慧城市建設的核心價值目標的共識，進而推動政府層面更加主動地思考如何滿足公眾需要，充分地發揮治理網絡中各主體的作用。其二，完善智慧城市評價指標體系。評價指標體系是“壓力型體制”下的一個風向標，可通過建設與完善以滿意度、幸福感、獲得感等為重要引導方向的考核機制，督促政府部門在建設過程中始終堅持智慧城市建設的核心方向。其三，關注群眾需求，堅持因地制宜地推進智慧城市建設。智慧城市建設中不同區域所面臨的發展環境不同，不同區域的群眾需求也會存在差異，故而智慧城市的建設不能照抄照搬地區經驗與模式，而是應牢牢把握當地群眾需求。政府部門可借助信息化的方式征集群眾關于智慧城市建設的意見，通過研討會、智慧城市建設工作會議等方式提高政民、政企互動的頻率，關注當地現實存在的優勢、問題與不足，探索適合本地的發展模式。

（二）機制維度：構建整體性協同運行機制，完善智慧城市治理架構

整體性治理的實現依靠信任這一關鍵要素實現橫向部門結構與縱向層級結構的有機整合，為公眾提供無縫隙的公共服務。當前，智慧城市建設發展依靠信息技術的手段，推進不同區域、部門間的信息共享與協同治理，進而提升城市治理的精細化，為公眾提供整體性服務。但就智慧城市目前所實現的整合而言，其與協同運行機制的要求仍然相差甚遠。因此，首先應建立健全強有力的領導和統籌體系。智慧城市建設過程需應對大量跨區域、跨部門的問題，“高位”推動一方面有利于統籌規劃各區域及各部門相關工作，并督促其落實；另一方面可以有效地整合各單位的人員、技術等資源優勢，打通橫縱向之間的工作銜接和配合，共同梳理與應對智慧城市建設過程中的重難點問題，高效協商與解決問題。其次，智慧城市建設發展應充分動員社會力量，探索建設合作信任的運行模式。動員是整體性治理網絡結構中的一個重要環節，智慧城市建設是一個復雜和長期的戰略，政府的重要責任之一在于動員和引導社會各界力量參與。通過探索“政府主導、市場參與”的建設運營模式，與優秀企業開展深度合作，積極建立政企生態圈；依托與鼓勵當地高校、科研院所、專業技術實驗室等平臺積極參與智慧城市建設，充分發揮它們在城市建設總體規劃、項目建設、技術應用、標準規范等方面的優勢，形成政府與社會主體共同建設智慧城市的良好局面。最后，借助技術與制度的變革與融合逐步整合政府部門職能，打造整體性、無縫隙的公共服務。通過完善智慧城市數據共享、網絡安全、項目管理等各項制度，落實技術標準化和服務標準化，推動線上線下一體化的數字政府的轉型，為公眾提供一站式的公共服務。

（三）技術維度：推進數據共享，以技術邏輯重塑治理邏輯

整體性治理的推進有賴于信息技術的支持，其強調以新的信息技術、信息分類和信息系統為支撐，重塑公共服務提供鏈。一方面，智慧城市的推進離不開基礎設施的支撐，應繼續統籌推進“云基礎”設施、推進“城市大腦”的升級應用和電子政務網絡的聯通，夯實萬物互聯、萬物智能的基礎設施體系，以實現對城市動態的智能感知。另一方面，應著重推進城市數據深度融合共享和開發利用。面對信息孤島等問題，如何以技術邏輯實現治理增效成為突破的關鍵。其一，可以增強對數據資源的統籌管理，全面梳理政務數據的目錄，按照政務數據共享的規范，與多部門進行對接，盡快建成統一的數據庫。其二，切實增強政務數據的共享開放。通過加快跨層級、跨區域之間的互通共享，充分發揮數據的價值。通過規范數據向社會開放的流程和制度，切實滿足社會對各類數據的需求，實現數據增值。其三，以技術驅動實現整體性治理能力的提升，要以建設“數字政府”等為重要抓手，加快大數據、人工智能等技術手段的運用，在政務辦公協同、政務服務、監管監測等各方面進行重構，厘清、簡化與再造流程，實現治理效率的提高。

智慧城市建設是一項重大且復雜的系統工程，以整體性治理理論為指引和方向可以加快推進智慧城市建設成效轉化為城市智慧治理，有助于推進我國城市治理體系與治理能力現代化。