數字技術賦能應急財政資金績效提升

劉國歌 李明月

1.中共河南省委黨校公共管理教研部，河南，鄭州， 450046；2.華南理工大學公共管理學院，廣東，廣州，510641

黨的二十大報告提出，要完善國家應急管理體系，“提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力”。應急管理是人類社會發展面臨的共同挑戰，財政則是各類突發公共事件中的主要資金承擔者，是社會穩定的“防護網”。應急財政資金績效反映了應急管理領域財政資金的投入、應急財政資金管理能力和水平，直接影響著政府在突發公共事件中的應急處突成效和管理保障能力。因此，必須加強應急財政資金績效管理，提升資金管理績效。改進績效需要明確績效管理的目標定位，完善管理機制、提升管理能力。近年來，數字技術在政府治理領域的作用愈發凸顯。2015年12月，國家主席習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話中指出，“以互聯網為代表的信息技術日新月異，引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，拓展了國家治理新領域”[1]。2018年9月，中共中央、國務院印發的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，依托大數據分析技術，提高績效評估結果的客觀性和準確性。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。”大數據技術因其強大的數據收集、存儲、處理能力，為應急財政資金績效管理優化提供了技術條件。

一、問題的提出與文獻綜述

近年來，我國各類突發性公共事件呈現出上升趨勢，應急財政支出大幅增長。總量巨大的應急財政資金為應急管理體系運轉提供保障，也相應暴露出管理、支出過程中的一系列問題。

（一）問題的提出

根據財政部公布的《2021年全國一般公共預算支出決算表》數據顯示，2021年全國突發公共衛生事件應急處理支出871.67億元，與疫情暴發前2019年此項支出的7.09億元進行對比，為2019年的12 294.4%。如此大量的應急支出，目前仍然沒有形成統一、 規范的績效評價體系，其管理中存在的各類問題也愈發凸顯。首先，應急財政資金整體規模有限。我國應急財政資金來源廣泛，但以中央財政資金為主導，其他資金來源總量極為有限。作為應急財政資金中相應公共突發事件的第一套機制，預備費提取比例偏低且增長緩慢，影響了資金的整體規模。其次，應急財政資金管理機制不完善。目前，各地方政府應急財政資金作用發揮不充分、用于非應急事件的應急財政資金比例過高，嚴重影響了應急財政資金作用的發揮。尚未建立合理有效的分配機制，上一年度預備費結余難以滾動累計，大量應急救援資金結余缺少統一的管理辦法。最后，管理過程中缺乏有效監督。應急財政資金撥付具有較強的臨時性，在支出使用中容易出現各類不規范現象，特定流程標準的缺少，使財政部門容易在過程監管中存在懈怠，致使違規挪用資金問題頻發，財政資金使用績效亟待提升。

良好的應急財政不僅需要有效的財政政策和方案，也需要完善的評價體系和管理機制。數字技術能夠在信息收集階段為應急財政資金的現狀梳理、動態掌控，績效評價方案設計、管理過程的信息流通、高效運作等提供全新的技術手段和管理理念。因此，借助數字技術，進一步明確應急財政的權責主體，為應急管理中的財政資金支持提供切實有效的標準導向，能夠促進應急財政績效提升、優化應急管理機制。

（二）文獻綜述

應急管理研究興起于以赫爾曼為代表的研究者，他們從行為學視角對公共突發事件管理進行探討[2]，其后研究逐漸圍繞應急財政資金的目標性、有效性[3]、政府職責[4]展開。我國相關研究自2003年非典型病原體肺炎（即“非典肺炎”）發生后興起，人們意識到在突發事件頻發的背景下，必須構建一套應對突發公共危機的財政應急工作程序[5]。在宏觀層面與財政制度相結合，應當構建符合我國應急管理現實要求的財政治理體系[6]，在微觀層面則促進縣市級財政發揮作用[7]，加強應急財政資金保障與管理。針對應急財政資金管理，早期研究多從應急預算入手，強調建立完善應急預算制度[8]，加強對財政預備費的管理和改革[9]。有學者基于國內歷次重大應急管理實踐經驗，探討我國應急財政資金管理情況，據此提出相應建議。[10]相關研究顯示，現階段我國應急管理領域中的財政關系尚未理順，在中央財政為支出主體、地方政府為使用主體的模式下，應急支出不當使用的現象廣泛存在。[11]我國應急財政資金管理長期存在監管約束不足的問題，亟待建立資金績效管理體制機制，設置科學評價維度及指標體系，開展績效評價實踐。[12]評價應當強調結果導向，明確職能部門尤其是財政部門的主體責任[13]，重點指向應急資金的使用效率[14]，倒逼應急財政管理服務體系的質量與效率提升。

關于數字技術在財政資金績效管理中的應用，相關研究認為，通過大數據等形式的技術引入，有助于提升管理決策的科學性、績效數據信息的處理效率、績效評價的結果質量。在預算分配階段，大數據技術的應用能夠比過去更全面地反映公眾偏好[15]，從而為預算分配決策提供更充分的信息，通過深入分析數據間的關聯性，提升預算績效管理決策的有效性。[16]在資金管理過程中，經濟合作與發展組織（OECD）認為，數據本身是否真實充分，將直接影響到績效評價結果的科學性和合理性。[17]在評價階段，數字化技術能夠從助力評價通用指標庫建設、提升數據處理能力、促進評價結果的橫向對比、為信息公開提供技術支持等角度，提升績效評價的科學性。[18]

已有研究主要集中于應急財政資金的籌集與管理、財政應急機制完善等，有關大數據等數字化手段對財政資金績效提升作用的研究主要從管理過程視角展開，但并未就此進行深入、系統的分析和探討，有關應急財政資金這一類別的針對性研究不足。因此，從應急財政資金績效管理的目標導向出發，結合資金管理的價值追求與現實問題，分析數字技術賦能應急財政資金績效管理的作用邏輯，據此提出促進應急財政資金績效提升的現實路徑具有現實意義。

二、應急財政資金績效管理的目標導向

應急財政資金是指國家在應對突發公共事件時，關于突發事件的預防和處理等方面的開支，主要包括預防支出、應急處置支出、重建支出等。應急財政資金的主要來源包括政府財政支出、社會捐贈、對口支援等。目前，我國的應急財政支出主要分為兩類：一是常規資金，包括預備費、救災資金、物資儲備資金；二是應急事件的專項調撥資金，其是當前應急資金的主要力量。同時，有別于一般公共支出，應急管理工作的特點決定了應急財政資金具有應急性、即時性、多樣性和約束性的特點。

在突發重大公共事件影響社會穩定、威脅公眾安全時，時常出現市場失靈現象，因此，政府需要通過財政、行政手段維護公眾安全和利益，最大限度地減少損失。在突發事件應對過程中，財政為應急管理提供的資金支持和物質保障，直接影響政府應急處突能力，同時，財政對信息的披露也影響到政府監督職能的履行。簡言之，應急財政資金的使用影響政府在突發事件中的應對效果[19]。新冠肺炎疫情發生以來，中央高效、有力的財政部署，極大地緩解了各地疫情防控的壓力，也體現出財政的“兜底”作用。“截至2020年11月底，各級財政疫情防控資金支出超過4000億元”[20]，有效地支持了各地應急處理工作，確保各地不因資金問題而影響醫療救治和疫情防控，避免出現群眾因費用問題而得不到有效診治的情況。應急財政為各級政府有效應對重大公共事件提供了資金保障。

歷經多年實踐探索，財政支出績效管理已經在我國形成相對成熟的評價體系和管理機制。但對應急財政資金績效管理的研究和實踐仍在探索階段，在歷次突發事件應急管理工作中，時常出現資金滯留、挪用等問題，應急財政資金管理缺乏預期性、計劃性。進入后疫情時代，各類災害、衛生、環境等方面的突發公共事件頻發，我國應急財政資金總量的持續增長，對應急財政資金管理的能力和技術水平提出了更高要求。因此，必須加強對應急財政的管理，使應急資金管理制度化、規范化，提高應急資金管理的經濟性和科學性。2020年2月，財政部印發《關于加強新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監管工作的通知》，就加強政策落實和資金監管提出具體要求，確保要把政策和錢花在最需要的地方，提高財稅政策的杠桿效應，提升財政資金的使用績效，要求“強化財政監管，確保疫情防控財政資金用在實處”“做好績效評價，提高疫情防控財稅政策和財政資金績效”。在此背景下，應急財政資金績效管理旨在為應急資金的管理和監督提供有效技術工具，在價值層面主要指向以下目標。

第一，提升我國應急財政資金使用效率。財政資金績效評價是我國財政治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是構建國家應急管理體系的必然要求。應急財政資金管理使用涉及應急管理的全過程，針對各個階段不同的資金指向重點，評價管理也相應調整側重點。績效評價通過強化全過程績效管理，提高應急財政資金最終的產出效益和使用效率。

第二，明確我國應急財政資金的公共價值。應急財政資金績效管理不僅關注各級應急資金主管部門“正在做什么”，更加關注應急財政“應該做什么”，在價值導向上形成一種糾錯糾偏機制，通過對資金支出結構、分配效果公平性的重視，引導各級政府關注應急財政資金目標管理、資源分配中的價值判斷，以回應社會關切。

第三，完善應急財政資金監管體系，提升政府公信力。應急財政資金從政策制定到撥付使用，整個過程往往具有極高的時效性，加之緊急公共狀態下因信息時滯而出現的信息不對稱情況，完備的監管體系離不開行之有效的技術手段、衡量標準及展現形式。應急資金績效管理通過績效評價等技術工具，為資金監管提供更為科學、專業的數據和技術支撐。完善的監管體系和更加透明高效的信息公開機制，對內能夠有力提升資金管理使用的效率，對外則能進一步提升應急資金管理的公信力。

三、數字技術賦能應急財政資金績效管理的作用邏輯

隨著信息技術的發展，數據的收集、存儲、處理、應用等能力都得到了極大的提升。應急財政資金涉及規模龐大的財政數據、支出使用記錄等海量信息，其績效管理和評價是一項長期性的復雜工程，大數據等互聯網時代最先進的技術工具，能夠為應急財政資金管理提供最新的技術手段。信息采集智能化、數據分析高效化、數據結構關系化將從績效評價的信息獲取、數據處理、技術方法上，全方位改進應急財政資金的績效管理。

第一，在數據層面，拓寬績效信息源。完整精確的數據是財政績效評價開展的基礎，而應急財政資金績效評價實踐起步較晚，相較于其他種類資金應急財政資金不確定性更強，數據資源收集難度更大。由于缺乏統一、規范的數據庫，一些評價依靠工作人員逐一對照錄入數據進行表格填報，同時需要與各個職能交叉部門、上下級部門進行對接溝通、篩選對應數據，缺乏信息共享，導致數據失真等現象時有發生。近年來，越來越多的地方利用數字技術，探索構建財政信息數據庫，幫助各職能部門間打破信息壁壘，為應急財政資金評價提供更便利的數據獲取渠道。數據共享平臺、數據庫等的建立，可以從多方面降低績效評價成本，提高評價和管理的效率。一方面，建設標準統一、規范的信息數據庫，使績效管理信的息數據收集更為標準化、制式化，相較于傳統方式錄入錯誤、信息失真、標準不一等問題大量減少，提高了信息收集效率。信息壁壘的打破，不僅意味著部門之間的協調成本下降，也為各地各項目類別間的數據橫向對比、數據整合提供了條件。另一方面，云端平臺獲取途徑的便利性能夠有效降低績效評價信息的獲取難度，有利于提高政府部門開展內部監督管理的效率，可公開數據獲取渠道的拓展，意味著以高校科研機構等為代表的外部評價主體，能夠更多地參與到對應急財政資金的評價工作中來，能促進評價主體的多元化發展。

第二，在評價層面，促進評價闡釋能力提升。財政績效評價數據分析的核心目的，在于通過數據的檢驗、推理，識別財政資金支出與所產生效益間的邏輯關系，以此為績效改進提供切實有效的參考信息。[21]長期以來，事后評價模式存在的信息時滯，導致過程管理與績效表現之間的動態影響關系難以厘清，應急財政資金績效形成的內在邏輯不清。突發公共事件具有高度不確定性，應急財政需要根據現實情況調度資金，為突發事件處置提供保障。對于要求數據高度精確的合規性評價而言，應急財政資金的應變性，增加了評價數據闡釋的難度。現階段，不斷發展的大數據分析能夠通過數據網絡，從信息收集頻率、數據處理能力、數據分析深度等多方面，提升應急財政資金績效評價闡釋能力。在信息收集頻率方面，大數據分析對資金在各個環節、各個階段的使用情況，能夠更為及時準確地進行統計，實現對數據資源的實時監控和動態收集。在一些領域中，甚至已經開展建立在瞬時數據獲取與處理基礎上的持續評估的探索[22]，為績效評價方式優化創造更多可能。在數據處理能力上，大數據分析能夠高效整理、分析以往人力難以處理的海量數據，不再受到時間區間、區域范圍的限制，從龐大數據中快速提煉關鍵信息、整合大量歷史數據、應急資金項目類別特征信息等，通過程序化操作進行比對分析，從橫向維度提高評價解釋的全面性。在數據分析深度上，大數據分析能夠在縱向維度上進行數據挖掘，深入分析績效數據中的深層規律和關聯，以此把握資金管理使用中的隱藏趨勢，降低因應急財政資金高應變性造成的管理難度，提高績效管理能力。

第三，在體系層面，推動資金管理機制完善。在應急財政資金績效管理實踐中，一方面，績效評價因缺乏相對統一的技術標準產生各類問題；另一方面，應急財政資金績效管理機制尚未成熟。隨著數字化技術的發展，應急財政資金績效管理機制將逐漸完善。一是管理的標準化。標準化的績效指標、詳盡的評價標準及評分規則、成熟的績效分析模型、規范的信息采集系統及流程等，都將逐步發展完善，進而促進管理技術優化。二是人員的專業化。建立規范化的管理，提高管理人員的綜合能力。借助網絡化工具，能夠實現技術標準高效傳遞，線上業務培訓、特定系統內的技術實操，能夠有針對性地提升應急資金管理人員的業務能力與綜合素質。三是機制的成熟化。依托高效率的信息傳遞，將逐步建立完善數字化應急財政資金管理機制，真正實現應急管理總體能力的提升。同時，公信力是財政支出績效評價的價值追求。[23]應急財政資金具有較強的民生屬性，大數據“量化一切”的特征[24]，能夠提高績效管理的客觀性，并隨時通過數據反饋，獲取資金成效表現、公眾滿意度等信息，對資金管理進行動態調整和信息公開，提升應急財政資金管理的公信力。[25]

四、數字技術賦能應急財政資金績效提升的現實路徑

數字技術的發展不僅可以有效提升各類數據信息的數量和質量，而且能夠推動傳統績效評價模式的革新。將數字技術引入尚處在探索階段的應急財政資金績效管理，不僅可以解決當前財政資金管理評價面臨的共性問題，更能夠通過動態績效監控、創新評價方式等手段，推動應急財政資金績效的跨越式提升。

第一，完善應急財政預算制度，提高資金決策及撥付效率。目前，我國應急財政預算在應急財政資金管理整個過程中發揮的作用有限，預算對資源配置的導向作用不足。應急財政預算制度作用的關鍵，在于解決應急財政資金從何而來、如何分配、如何撥付等應急預算決策問題。[26]數字技術能夠通過提高應急預算決策能力，為應急財政預算制度的完善提供技術條件。從資金來源角度看，由于應急管理面向各類突發事件，應急預算難以精準預測總額。因此，應當借助數字技術，通過數據分析和預測功能，幫助政府建立應急儲備賬戶，減少對調整預算的依賴，優化預算編制和績效目標設計。從資金分配和使用角度看，應急財政預算應快速實現應急資金的科學、合理分配決策，保證資金分配和使用及時、有效，從而保障突發事件應急處理精準高效。可應用可視化技術對歷史數據進行處理，使以往應急財政資金支出結構、績效表現等情況能得到直觀呈現，從而提升資金分配決策的效率和準確性。

第二，加強過程監管，強化對應急財政資金的監管。通過數據監控，進一步強化績效評價管理的糾偏糾錯功能，實現對應急財政資金的動態調整。突發事件在數量和質量上對應急財政資金都有著特定的要求，在資金層層下撥過程中，由于各部門本身的利益和主觀因素，可能出現挪用、占用部分資金的現象。因此，應建立健全的應急財政資金項目監督機制，厘清主體責任，科學、合理、清晰地界定各級政府及職能部門的疫情防控事權和支出責任。數字技術的應用，可在資金管理的不同層次和政府部門的不同層級構成的矩陣式權責框架內，扮演連接各個部分的“神經網絡”角色，能夠將各個部分之間的有機關聯以數據形式展現，同時還能在資金管理過程中實時展現動態變化。基于這類動態數據平臺，能夠從系統內部建立以績效數據為基礎的在線績效監控體系，基于對動態信息的實時掌握，能分析應急財政資金管理使用情況，對資金支出率、目標實現情況、項目時限等量化標準進行自動監控，從而及時反饋績效問題。從外部來看，強化對應急財政資金的監管有助于進一步完善信息公開機制，為高校、科研機構等第三方提供信息獲取渠道，促進外部社會公眾監督作用的發揮。

第三，建立國家應急財政資金數據信息平臺，實現數據信息開放共享。數字技術發揮作用的重要基礎是數據資源，當前我國財政資金尤其是應急財政資金數據“信息孤島”現象廣泛存在。究其原因，主要是缺乏國家層面的統一引導，一方面，各地資金管理標準不一，數據互通缺少技術基礎；另一方面，沒有更高層次平臺，各部門各地方間的數據缺乏交流的平臺基礎。數字技術的引入，能幫助相關部門加快建立統一技術標準，為實現數據共享建設規范化的路徑，數據共享平臺則能幫助各地各部門間的數據實現互通，破除信息壁壘。

第四，構建應急財政資金績效評價的通用模型及技術體系，倒逼資金管理效益提升。應急財政資金是應急管理工作的重要一環，績效管理應覆蓋支出使用的全流程。每個階段的資金使用過程和方向不同，評估的重點也不同，評價指標是否全面合理，直接決定了評價效果的好壞和約束力度的大小。應以大數據作為基礎，一方面，構建針對應急財政支出績效評價的通用模型，兼顧必要性與可行性，評價維度指向預防績效、應急績效、恢復績效和社會評價。另一方面，建設完善的績效評價技術體系，尤其是建立完善的績效數據分析系統，對海量數據進行科學分類、標簽化管理，為人工智能的數據處理、云儲存和云計算夯實基礎。

五、結語

2015年9月，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》指出，要“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”，“建立‘用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新’的管理機制，實現基于數據的科學決策”。應急財政資金是我國應急管理能力提升的重要保障，其管理使用績效直接影響到政府在突發公共事件中的應急處突成效和管理保障能力。現階段，我國應急財政資金管理面臨整體規模有限、管理機制不完善、監管不到位等問題，資金挪用、濫用現象頻發。要切實完善應急財政資金管理、提升資金績效，需要以提升資金使用效率、實現應急財政資金公共價值、推動監管體系完善為價值目標，強化應急財政資金績效管理。應急財政資金的應變性等特征，增加了應急財政管理的難度。應充分發揮數字技術在信息采集和數據分析等方面的優勢，從數據、評價、管理體系多個層面，為應急財政資金績效管理改進提供幫助。通過完善預算制度、加強過程監管、建立數據共享平臺、構建績效評價通用體系，有效提升應急財政資金績效。