巴基斯坦發(fā)布首個(gè)國(guó)家安全政策有何意味

李青燕

巴基斯坦當(dāng)?shù)匕脖Ｈ藛T對(duì)過(guò)往車(chē)輛進(jìn)行安全檢查。

2022年1月14日，巴基斯坦總理伊姆蘭·汗發(fā)布了該國(guó)歷史上首個(gè)國(guó)家安全政策，即《國(guó)家安全政策（2022～2026）》的公開(kāi)版本。此前2021年12月27日，伊姆蘭·汗主持召開(kāi)了第36次國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議，巴總理國(guó)家安全顧問(wèn)尤素福在會(huì)議上提交了該政策并獲得通過(guò)。該政策作為伊姆蘭·汗政府的“國(guó)家總體戰(zhàn)略”，將指導(dǎo)巴基斯坦政治、經(jīng)濟(jì)、安全與外交等各領(lǐng)域的政策制定和行動(dòng)規(guī)劃。此時(shí)出臺(tái)國(guó)家安全政策，反映出在大國(guó)博弈使地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇的大背景下，巴基斯坦面對(duì)國(guó)際、地區(qū)和國(guó)內(nèi)形勢(shì)的復(fù)雜演變，亟需調(diào)整策略以應(yīng)對(duì)內(nèi)外挑戰(zhàn)，但能否取得預(yù)期效果還有待觀察。

《國(guó)家安全政策（2022～ 2026）》廣泛匯集了巴政府各部門(mén)、各省政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)等超過(guò)600位專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，以經(jīng)濟(jì)安全為核心，以公民安全為最終目標(biāo)，歷時(shí)多年編制而成。尤素福認(rèn)為，該政策的出臺(tái)標(biāo)志著巴基斯坦國(guó)家安全戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，即從重視傳統(tǒng)安全威脅轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅并重。尤素福在國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議上闡述新政策要義時(shí)強(qiáng)調(diào)，國(guó)家安全的宗旨是確保每個(gè)公民的安全和尊嚴(yán)。因此，以公民安全為最終目標(biāo)的國(guó)家安全政策，須將經(jīng)濟(jì)安全置于核心地位，提升國(guó)家綜合實(shí)力，并通過(guò)合理配置資源，進(jìn)一步增強(qiáng)軍事安全與人的安全。為保證該政策順利實(shí)施，伊姆蘭·汗稱(chēng)已制定嚴(yán)密的實(shí)施框架，巴軍方領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家安全局將與相關(guān)職能部門(mén)協(xié)作審查政策落實(shí)情況，國(guó)家安全顧問(wèn)則需每月向國(guó)家安全委員會(huì)提交進(jìn)展報(bào)告。

該政策具有綜合性、權(quán)威性和動(dòng)態(tài)性等鮮明特征，彰顯巴基斯坦內(nèi)外政策轉(zhuǎn)型方向。

一是巴基斯坦采取了更加全面的綜合性策略應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的各領(lǐng)域挑戰(zhàn)。據(jù)巴媒介紹，該政策打破了以往對(duì)傳統(tǒng)軍事安全的單一關(guān)注，將國(guó)家安全擴(kuò)展至七個(gè)主要領(lǐng)域，即國(guó)家凝聚力、治理能力、經(jīng)濟(jì)安全、人的安全、領(lǐng)土安全、內(nèi)部安全和外交政策。其中，經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家凝聚力被提升為巴國(guó)家安全的優(yōu)先事項(xiàng)。

二是該政策相當(dāng)于巴國(guó)家層面的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，巴國(guó)防、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域政策必須與之相配合。這將有利于整合巴基斯坦各部門(mén)資源，使各領(lǐng)域政策保持步調(diào)一致，尤其是促進(jìn)政府與軍方的“和諧相處”。巴政府與軍方矛盾由來(lái)已久，軍方素來(lái)在政治、外交和安全領(lǐng)域有重大發(fā)言權(quán)。而巴軍方此次全程參與了國(guó)家安全政策的制定，這表明軍政雙方很可能已就國(guó)家前途達(dá)成共識(shí)，軍方也可能為政策落地實(shí)施提供有力保障。

三是盡管該政策是2022～ 2026年的五年規(guī)劃，但巴將在每年對(duì)該政策進(jìn)行評(píng)估，并在政府換屆時(shí)重新審定。這樣既能維持國(guó)家重大決策的連續(xù)性，又可根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化及時(shí)做出調(diào)整。

然而，該政策能否滿(mǎn)足伊姆蘭·汗政府的期待，還需看其能否在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、政治穩(wěn)定、安全保障和地緣戰(zhàn)略等領(lǐng)域發(fā)揮作用。

其一，能否以經(jīng)濟(jì)安全為核心提振疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，增強(qiáng)巴綜合國(guó)力。國(guó)家安全政策認(rèn)為巴基斯坦經(jīng)濟(jì)面臨外部不對(duì)等、內(nèi)部不平等和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡三個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)。2018年，正義運(yùn)動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人伊姆蘭·汗主打“新巴基斯坦”口號(hào)上臺(tái)，力推經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)民生保障。此后，巴經(jīng)濟(jì)改革措施成效初顯，批發(fā)零售貿(mào)易與大型制造業(yè)觸底反彈，帶動(dòng)巴2021～2022財(cái)年GDP增速近4%，好于世界銀行2%的預(yù)期。但巴經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，周期性陷入財(cái)政與經(jīng)常賬戶(hù)赤字雙高困境，疊加新冠疫情的沉重打擊，巴經(jīng)濟(jì)增速放緩，復(fù)蘇勢(shì)頭不穩(wěn)。當(dāng)前巴國(guó)際收支失衡，通貨膨脹率高企，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，巴面臨繼2021年3月后再次向國(guó)際貨幣基金組織（IMF）借款的窘境。進(jìn)而，由于政府財(cái)政緊縮，公共發(fā)展支出大幅削減，伊姆蘭·汗政府實(shí)施區(qū)域平衡發(fā)展計(jì)劃受到掣肘，在住房、醫(yī)療和教育等民生保障措施的投入上捉襟見(jiàn)肘。與此同時(shí)，2020年印巴兩國(guó)的GDP總量相差近十倍，與印度經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距的擴(kuò)大使巴基斯坦加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、充實(shí)國(guó)力的緊迫感有所增強(qiáng)。

其二，能否應(yīng)對(duì)巴內(nèi)外局勢(shì)動(dòng)蕩加劇與非傳統(tǒng)安全威脅上升的局面。一方面，巴基斯坦內(nèi)政持續(xù)處于政府、軍方與司法三者權(quán)力的動(dòng)態(tài)博弈之中，利益失衡易引發(fā)政治危機(jī)，制約國(guó)家安全政策的有效實(shí)施。伊姆蘭·汗政府與軍方關(guān)系雖優(yōu)于其前任謝里夫政府，但在國(guó)家戰(zhàn)略制定和實(shí)施過(guò)程中仍離不開(kāi)軍方支持。此外，伊姆蘭·汗在反腐問(wèn)題上態(tài)度強(qiáng)硬，堅(jiān)持問(wèn)責(zé)反對(duì)黨穆斯林聯(lián)盟（謝里夫派）和巴基斯坦人民黨，反對(duì)黨則聯(lián)手抵制，并訴諸街頭政治使巴社會(huì)動(dòng)蕩加劇。另一方面，恐怖主義活動(dòng)一直是困擾巴基斯坦安全的頑瘴痼疾。2018年以來(lái)，盡管巴總體安全形勢(shì)好轉(zhuǎn)，但恐怖襲擊事件仍時(shí)有發(fā)生，造成惡劣影響。2021年，美國(guó)從阿富汗倉(cāng)促撤軍，引發(fā)阿局勢(shì)劇變，恐襲外溢與難民危機(jī)凸顯。盡管阿富汗塔利班上臺(tái)執(zhí)政后有利于巴基斯坦改善地緣環(huán)境，但阿富汗再次成為恐怖主義策源地的風(fēng)險(xiǎn)猶在。

其三，能否應(yīng)對(duì)當(dāng)前巴基斯坦的地緣戰(zhàn)略關(guān)切。長(zhǎng)期以來(lái)，印巴兩國(guó)視彼此為地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不斷發(fā)生對(duì)抗。當(dāng)前，美國(guó)重拾冷戰(zhàn)思維，推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，制造集團(tuán)對(duì)抗。在美西方拉攏下，印度加速向美靠攏，“大國(guó)自信”不斷膨脹，對(duì)巴政策趨于強(qiáng)硬。印度擠壓巴基斯坦戰(zhàn)略空間，兩國(guó)在克什米爾問(wèn)題上的沖突不斷升級(jí)。印度莫迪政府一直尋求“永久解決”克什米爾問(wèn)題。2019年8月，莫迪政府在第二任期伊始宣布廢除憲法第370條款，強(qiáng)行取消了印控克什米爾地區(qū)的“自治權(quán)”。巴基斯坦歷來(lái)視克什米爾問(wèn)題為核心利益，印度此舉令伊姆蘭·汗政府備受打擊。在越發(fā)復(fù)雜的國(guó)際和地區(qū)環(huán)境中，盡管伊姆蘭·汗稱(chēng)巴不加入任何“冷戰(zhàn)式”集團(tuán)，尋求鄰國(guó)和平政策，但當(dāng)前印巴關(guān)系改善空間仍然有限。

巴基斯坦出臺(tái)國(guó)家安全政策是伊姆蘭·汗政府積極順應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行的優(yōu)化升級(jí)，將驅(qū)動(dòng)巴基斯坦內(nèi)外政策進(jìn)行新一輪調(diào)整。作為巴基斯坦的“全天候戰(zhàn)略合作伙伴”，中國(guó)支持巴基斯坦探索適合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路和治理機(jī)制，該政策將為巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)騰飛提供助力，并對(duì)促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。