關于國際區域治理的思考（二）

張蘊嶺

筆者近期正在主持撰寫一本《國際區域治理概論》，這是繼《國際區域學概論》之后的第二本有關區域國別學的理論研究著作。國際區域治理研究，需要回答的基本問題是：治理什么、為何治理、如何治理，以及如何受益。

作為研究，首先需要對國際區域治理本身給出明確定位，這樣才可以對其做深入、系統的研究。所謂定位，就是為國際區域治理劃定一個邊界，即定義范疇。國際區域治理具有獨立的屬性，與基于國家本位的國家治理有聯系也有不同，與基于全球問題的全球治理有聯系也有不同。就治理而言，大體有兩類：一是問題性治理，通過治理解決所存在的問題;二是創造性治理，通過治理開發潛能，創建新利益。

作為獨立屬性，國際區域治理的定義范疇主要有三個：其一，超越國家范疇的區域共屬性問題，或者稱之為公共領域;其二，相關國家以合作的方式參與，這里既包括合作治理機制下的共同參與和行動，也包括依據合作議程進行的單獨行動;其三，治理成果屬于公共產品，為參與各方所共享，不能為單個或幾個國家獨有。

治理的公共領域大體可分為三類：一是跨境性的自然領域，涉及山川、河流、海域、資源、天氣、自然災害，等等。一方面山川、河流、海域有著國家歸屬性，但是其存在與影響亦具有跨境性，往往鏈接區域多個國家，涉及諸多共同利益。二是對區域具有綜合影響的問題，如戰爭、恐怖行為、地震災害、重大事故、交易規則、信息安全，等等，盡管它們大多發生在一個國家，但是其影響具有擴延性，危及多方利益。三是對各方具有共同利益的區域潛能。所謂區域潛能，是指只有在區域層次才可以體現出來的，如成立區域組織或合作機制，創建區域市場、制定區域規則等。

當然，國際區域并不是孤立存在的，它還會與其他區域直接相連，因此，在很多方面，公共領域往往具有很強的跨區域性。另一方面，全球性問題在大多數情況下是難以進行區域性分割的，因此，在很多時候，區域公共領域的問題往往又是全球性問題的區域性表現。

現代國際區域治理的基本特征是共同參與、共擔責任和共享利益，參與者以政府為主體，也有社會組織、企業與個人，治理是基于共識、規則和行動進行的。這與單個國家、單個組織和個人的單獨行為不同。國際區域治理是一個體系，它不是一項行動，而是一個不間斷的進程。

成立區域組織是開展國際區域治理的最有效形式。由于區域組織被參與國家賦予行使治理的職能，因此，可以對區域治理進行規劃、實施和監督，可以使得治理常態化、有秩序和見效果。在區域組織功能弱的情況下，區域治理更多是通過簽訂合作協議來進行的。基于協議的治理也被稱之為功能性治理，也就是說，是針對不同的領域和問題，根據需要和可行性開展專項合作治理。專項合作治理針對性強，目標明確，效果明顯，不需要復雜的制度設計和高度的政治認同。在研究中，往往把區域制度構建稱之為區域主義，把區域功能性構建稱之為區域合作。二者都認同區域利益，只是采取的方式不同。

鑒于現代國際區域治理是以政府為主體的多角色參與，非政府實體的參與是在統籌規劃與行動議程下進行的，參與治理各方要么是按照分工承擔治理責任，要么是通過合同承擔治理議程的項目。當然，在有的情況下，一些非政府組織也可以根據自定的議程開展治理活動，比如在區域環境治理領域，非政府環保組織往往非常活躍，所取得的成效也非常顯著。它們的許多行動并不在政府間合作治理的議程之內，對于這樣的行為和所取得的成效，也應給予支持。這類非政府組織的活動是政府間合作治理的有效補充，可以通過加強協調，把其行動納入綜合治理議程，或者對其成果加以利用。在現實中，多角色相向而行的治理參與和行動，有利于國際區域治理體系更完善和有效。

國際區域治理的領域既然是公共領域，涉及共同利益，又由區域成員共同參與和投入，因此所獲的成果自然成為公共產品，為大家共享。國際區域治理成果的共享性，也即各方都可以從中受益，是保證區域治理進程可持續的基礎和保障。當然，即便國際區域治理是基于共同的利益訴求，也還是需要對成果共享的受益均衡問題給予重視。這里，均衡的要義是公平與合理，而不是均等。再則，在有些情況下，也會出現付出與收益的不對稱，甚至個別付出會暫時大于收益，對此，則需要有國際區域治理的綜合利益觀。 （未完待續）