以能源綠色低碳發展為關鍵統籌做好“雙碳”工作*

張曉強

2021年10月，中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(中發〔2021〕36號，以下簡稱《意見》)，國務院印發了《2030年碳達峰行動方案》(國發〔2021〕23號，以下簡稱《行動方案》)。12月10日的中央經濟工作會議對做好2022年“雙碳”工作做出了進一步部署。中國國際經濟交流中心在2021年重大基金項目中開展了相關研究。

一、關于“主要目標”

《意見》和《行動方案》對于我國的“雙碳”工作明確了主要目標，既有定性的目標，也有定量的目標。定性目標提出，到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成，重點行業能源利用效率大幅提升；到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降；到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，碳中和目標順利實現。

關于定量目標，國家有關文件也提出了若干重要指標。特別是非化石能源消費占比，我國2020年為15.8%，2025年提升到20%左右，2030年提升到25%左右，2060年則要達到80%以上。因此，對單位國內生產總值(GDP)的二氧化碳排放提出，2025年需較2020年下降18%，2030年需較2005年下降65%以上；對風電、太陽能發電總裝機容量提出，2030年要提升到12億千瓦以上；對森林覆蓋率提出，到2025年提高24.1%，到2030年提高25%左右。這可以使我國的碳匯能力進一步加強。

二、“十四五”時期能源綠色低碳發展

(一)調整能源結構，打造清潔高效現代能源體系

要實現2030年碳達峰，“十四五”是關鍵期和窗口期?！澳茉淳G色低碳轉型”位列碳達峰十大行動之首，原則上就是要加快“減煤、穩油、增氣、加新”，煤炭消費“十四五”達峰，“十五五”逐步減少。石油消費保持穩定，“十五五”進入峰值平臺期。一是建立化石能源清潔高效利用機制(“綠”煤、節煤、替煤)。在生產端，進一步淘汰落后煤炭產能，提高綠色智能開發能力；在消費端，嚴格控制高煤耗行業，降低煤電發電比重，推動煤電靈活性改造。二是改革煤炭供應機制。2021年曾出現大面積拉閘限電，既有煤炭價格大幅度上漲的原因，也有煤炭的先進產能受一些因素制約，不能馬上釋放出來的影響。需完善煤炭增產相關制度，改革增產控制措施，由企業依照市場供求關系，根據煤礦情況區別設定產能限制，推動應急性增產合法合規。對由地方自行設定，且缺乏法律依據的煤炭產能控制規定，予以修改或取消。三是完善煤炭企業退出機制。盡量降低煤炭企業轉型和退出過程中的經濟損失，防范金融風險；完善煤炭從業人員就業安置的保障措施，幫助和支持退出煤炭企業員工培訓和轉崗。四是深化油氣體制改革。加快形成“X+1+X”的油氣市場體系。加大老油氣田穩產和非常規油氣資源技術攻關力度，加強低成本油氣資源供給能力。五是構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統。實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。

從圖1可以看到，2020年我國火電的發電量占比達到67.8%，其中包括煤電和天然氣發電，以煤電為主；2021年前10個月，因為種種因素，我國用電量需求增速很快，新能源一時無法滿足，火電的發電量不降反升，增到70.8%。圖2是國經中心開展相關研究，聽取各方專家意見，對2030年我國發電量結構的預測。到2030年，火電占比降到60%，光伏和風電增長到21%，核電稍有上升，水電因為增加容量的能力有限，占比下降?？梢钥吹剑涍^反復測算和多家機構測算，即使2030年實現了碳達峰，我國火電發電量占比依然保持在60%。

圖1 2020年和2021年1—10月我國發電量結構數據來源：國家統計局。

圖2 2030年我國發電量結構預測數據來源：作者測算而得。

(二)加快構建適應新能源大規模發展的體制

(三)完善節能提高能效的長效機制

一是建立能耗“雙控”制度動態調整機制。堅持以控制化石能源消費為重心，增強能源消費“雙控”制度的靈活性和精準性。調整當前對地方能耗雙控目標較為頻繁發布預警的方式?！笆奈濉币婚_局，對“雙控”有一個初分解指標，一些地方認為這個指標較難實現。比如，西部一些省份的“十三五”在建重大項目，投產就把分配的“十四五”時期的全部用能增量指標占用了，甚至存在只能滿足1/3用能需求的。2021年中央經濟工作會議明確提出，新增可再生能源和原料不納入能源消費總量控制。創造條件盡早實現能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。二是建立和完善節能增效市場機制。全國碳排放權交易市場是最重要的市場化手段，可盡快擴大試點范圍，鼓勵地方先行先試，并探索與碳排放權市場協同發展的路徑。三是完善系統性節能增效體制機制。推動工業綠色制造，利用工業互聯網技術提高企業綜合運行效率。推動新建建筑全面實施綠色設計，推廣裝配化建造方式，完善綠色建筑標準體系。

(四)推動能源領域技術突破和創新

對于能源本身而言，創新是第一動力，除了各種政策機制，科技不斷地進步，才能夠使得綠色低碳的能源體系更好建立。一是強化國家在綠色低碳能源技術基礎研究領域的主導作用。二是研究制定加快應用推廣綠色低碳能源技術的支持政策。三是構建以企業為主體的創新機制。四是建立支撐雙碳科技創新的投融資機制。五是構建綠色低碳能源技術攻關的政產學研用新型舉國體制?？萍脊リP有大量的難題，比如碳捕集、利用與封存(CCUS)。目前我國燃煤電廠有相關試點，每捕集一噸二氧化碳的成本為350～450元，折成發電成本，一度電要增加0.2～0.3元?，F在煤電的成本就是0.2～0.3元，單加碳捕集成本就要翻番。如果技術攻關不能大幅度降低成本，愿景就無法實現。

三、深度調整產業結構，加快推進低碳交通運輸體系建設

《意見》涉及范圍很廣，第四部分和第六部分從產業結構角度對交通運輸提出了要求，包括推動產業結構優化升級、堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展、大力發展綠色低碳產業以及優化交通運輸結構、推廣節能低碳型交通工具、積極引導低碳出行。涉及方面包括加快推進農業綠色發展，加快推進工業領域低碳工藝革新和數字化轉型，提升服務業低碳發展水平，加快發展新一代信息技術、新能源汽車等戰略性新興產業，加快淘汰高耗能高排放老舊車船，加快大容量公共交通基礎設施建設等。

(一)產業結構優化升級重點在工業

(二)大力發展戰略性新興產業

(三)低碳交通運輸體系建設意義重大

我國與許多國家相似，交通運輸業的能源消費及碳排放是僅次于工業、建筑業的第三大類?！缎袆臃桨浮诽岢龅南嚓P措施具有很強的針對性。比如我國交通運輸結構過度依賴公路運輸，以柴油車為主的公路運輸占貨物運輸的76%，與鐵路運輸相比，二氧化碳、PM2.5、氮氧化合物及其他顆粒物排放量大，而且土地等資源的節約集約利用水平較低。我國目前柴油重卡車的保有量大概在800萬輛，一輛柴油重卡車的排放量相當于200輛轎車。根據環保部門的統計調查， 這些重卡車的排放量占汽車排放總量的80%。所以，如果能夠把“公轉鐵”和重卡車自身升級做好，意義重大。近幾年，我國不斷推進“公轉鐵”“公轉水”，在節能減排方面取得了較好成效，但仍需加快推進。

四、穩妥有序，安全降碳

《意見》和《行動方案》在“總體要求”部分都強調：防范風險，處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險。要立足我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅持先立后破，穩住存量、拓展增量，以保障國家能源安全和經濟發展為底線，爭取時間實現新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉型平穩過渡。這是我們在做好“雙碳”工作，特別是推進實現“碳達峰”進程中，必須切實遵循的。

2021年以來，隨著國際經濟復蘇、需求恢復以及其他多種因素的疊加影響，全球范圍內出現了煤炭、原油、天然氣價格因供不應求而大幅度增長的態勢。10月8日，澳大利亞紐卡斯爾港動力煤、歐洲ARA港動力煤離岸現貨價格分別達到244美元/噸和254美元/噸，同比漲幅達3.2倍和3.4倍。10月9日，東北亞現貨液化天然氣(LNG)價格達38.4美元/百萬英熱單位，同比上漲5.9倍，折合我國到岸完稅價格達9.6元/立方米。

2021年9月以來，我國也出現了大規模拉閘限電情況，對生產、生活造成負面影響。黨中央、國務院領導高度重視，有關部門、地方及時采取有效措施，穩定了形勢，并對冬季的能源保供做出了相關安排。國家發展改革委數據顯示，11月24日電廠存煤達1.49億噸，可用24天。鄭商所動力煤期貨主力合約11月15日收于809.6元/噸，比10月19日高點下降59%。秦皇島港5500大卡動力煤現貨平倉價降至1095元/噸左右，降幅超過1000元/噸。這種情況的出現，既有我國經濟率先強勁復蘇，因疫情影響大批其他發展中國家的出口商品訂單轉到我國等原因，使我國能源需求增長較快，也有煤電體制改革尚未完全到位的影響。同時，也確實有因為對國家“雙碳”工作總體要求把握不深入，而搞“運動式”減碳或搶占“碳排放”有利高地等不當作為的負面影響。

在今后的工作中，根據中央經濟工作會議的要求，一定要強化底線思維，堅持實事求是，一切從實際出發，尊重規律，把握節奏。以構建以新能源為主體的新型電力系統為例，一方面，要大力發展新能源，全面推進風電、太陽能發電大規模開發和高質量發展。但由于我國風、光資源在西北地區最豐富，而電力消費約45%在東部沿海地區，風、光電力的利用小時數低、發電量不穩定，必須協調建設特高壓電力輸送通道，建設堅強智能電網，積極發展“新能源+儲能”，源網荷儲一體化和多能互補，還要加快靈活調節電源的建設。這樣才能使我國的電力系統綜合調節能力和電網安全保障水平不斷提升。另一方面，對煤炭消費替代和轉型升級要有序推進?！缎袆臃桨浮诽岢觯笆奈濉睍r期嚴格合理控制煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少。2021年11月17日李克強總理主持召開的國務院常務會議指出，我國能源資源稟賦以煤為主，要從實際國情出發，著力提升煤炭清潔高效利用水平，加快推廣成熟技術商業化運用。會議決定，在前期設立碳減排金融支持工具的基礎上，再設立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規模，推動綠色低碳發展。