區域協同立法研究

文 王韻婷

區域協同立法作為一項新興的跨行政區劃的社會治理模式，在新時期面臨著哪些挑戰？應當如何完善和發展？本文將圍繞區域協同立法的背景、定義、構成要素、國內外實踐、原則等進行研究、分析，并結合新時期廣東區域協同立法提出初淺的對策建議。

一、背景和定義

實施區域協調發展戰略，是新時代國家重大戰略，對增強區域發展協同性、拓展區域發展新空間，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，實現“兩個一百年”奮斗目標，具有重大戰略意義。堅持法治引領，推進區域協同立法，為區域治理和區域協調發展提供法律指引和保障，是促進區域協調發展的客觀需要，也是提升地方立法質效的有力舉措。習近平總書記指出,“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理”“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。2022年3月，十三屆全國人大五次會議審議通過《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，明確了區域協同立法、區域發展合作機制在國家法治體系中的地位，即第十條第三款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第四十九條第三款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”

因此，本文所指的“區域”是指在經濟、政治、環境等多方面關聯，但跨行政功能區劃的兩個或者兩個以上的省級或設區的市的地區。協同立法是指在充分協調、協商的基礎上，兩個或者兩個以上的省級或設區的市的地方人大及其常委會分別就相關事項進行立法，在制定的法規內容具有較高一致性、協調性的立法模式。協同立法并不突破我國現有的立法體制，也非強制性地使各地立法完全一致，而是在法律規定的基礎上，各地立法機構通過加強溝通，充分考慮各地的實際情況，在立法規范、措施等方面有針對性地進行適當協調、調整，實現較高的協同性，使立法效益最大化，形成更大范圍的同心圓。本文僅探討具有立法權的地方人大及其常委會開展的協同立法，對中央與地方之間的協同立法和地方政府協同制定規章不做研究。

二、構成要素

區域協同立法的過程是對各地的利益訴求進行協調的過程，協同立法主要包含立法主體、程序和內容等方面的協同。

（一）從主體看，區域協同立法應當是平等主體之間的協同，即在區域立法合作時，各立法主體之間的合作是橫向、平等的，而非縱向、強制性的。為更好地發揮具有立法權的人大及其常委會在區域協同立法工作中的作用，特別需要這些立法主體在協同立法過程中共同發揮主導作用。

（二）從程序看，立法程序是指立法機關進行立法活動時所必須遵循的步驟和程序。區域立法協同的程序需要以地方立法程序為基礎，由具有立法權的地方人大及其常委會頒布法規。在立法程序中，需要加強各立法主體之間的溝通與協調，不僅僅是單個立法主體的決策、表決過程。

（三）從內容看，區域協同立法的內容是指通過協同確定立法的事項，這類立法往往選擇如大氣、河流等需要共保共治的生態環境內容，隨著經濟發展與實踐的推進，區域市場一體化、營商環境優化、醫療、教育、跨省際道路交通與基礎設施共建和維護、人才流動與勞動就業保障等領域的立法也將會納入協同的范疇。在進行協同立法的過程中，需要對立法內容進行充分的思考、協商，因地制宜、因事施策，將立法效益最大化。

三、國內外立法實踐

（一）國內的立法實踐

國內協同立法最早可追溯至2006年黑龍江、吉林和遼寧三省召開的立法協作座談會，達成了《東北三省政府立法協作框架協議》，開創了中國區域性立法協作框架的先河。東北三省協同立法主要采取三種模式：一是“緊密型”模式，對于地方政府和當地群眾共同關注和關心的社會典型問題，聯合成立專門工作小組就此問題所涉事項進行共同立法；二是“半緊密型”模式，對于具有共性的立法事項，由其中一省首先提出立法草案或率先通過相關立法，其余兩省在各自的立法權限范圍內通過參照和吸收的方式進行協同配合；三是“分散型”模式，對于三省存在普遍共識的立法事項，按照立法程序和權限分別進行立法，立法成果在三省之間分享。其中，“分散型”模式是三省立法協作程度最高的模式。

京津冀地區于2014年啟動協同立法工作。2017年，三地通過《京津冀人大立法項目協同辦法》，對適用事項和協同原則、內容、程序、方式等作了具體規范。2020年，京津冀三地同步起草、修改、通過和發布了《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，該條例是京津冀第一個協同立法的實質性成果，也是我國首部對污染防治領域作出全面規定的區域性協同立法。

上海市、江蘇省和浙江省人大常委會于2009年聯合制定《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》，2014年安徽省加入。2018年，三省一市簽署《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》，明確提出要進一步完善立法協同的工作機制。2022年10月，三省一市人大常委會同步審議通過的《推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》施行。

廣東省人大常委會于2011年7月公布《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》，對信息共享、組織協調等立法協同機制作了規定。2021年4月，廣州、佛山兩市人大常委會法工委簽訂《關于加強兩市協同立法工作的合作協議》，決定探索加強兩市協同立法的機制措施，加強兩市重點領域立法，推動廣佛同城高質量發展。2021年12月，為保護潮劇這一地方劇種，汕頭、潮州、揭陽三市同步發布各自的潮劇保護傳承條例，開創了全國在文化領域協同立法的先例。三市條例的框架結構、原則性規定基本統一，并對三市政府的溝通協調、建立完善潮劇保護傳承區域合作機制等作出明確規定。

（二）國外協同立法實踐

國外雖然政治體制、歷史情況等與國內存在差異，但其各區域立法協同的理念、實操等仍值得借鑒和學習。在美國，“州際協定”是最為重要的區域立法協調機制，是各州之間互相協作的重要形式。“州際協定”在本質上是一種民事合同，一方違約后，受害方可以通過向聯邦最高法院提起訴訟以獲得司法救濟。為保證執法的公平，在簽署的“州際協定”中，必然有該協定的執法機構，一般為長期性的采取委員會制的行政機構。20世紀20年代，紐約州同新澤西州簽訂了旨在解決都市擴大帶來的問題協定，并成立了美國歷史上第一個州際機構——紐約州港務局（即今紐約與新澤西港口事務管理局）。

歐盟的立法協調機制主要概括為共享機制、制衡機制和程序機制。共享機制體現在歐盟各成員國均在立法機構中享有席位，且各成員國享有平等的參與權；制衡機制體現在立法協調機構的安排，立法涉及機構主要包括歐盟委員會（立法提倡者）、歐盟理事會（決策者）和歐洲議會（監督者），各機構之間相互制衡；程序機制主要是咨詢程序、合作程序、決策程序和同意程序。由此可以看出，協調機構的設立促進著立法的進程，對區域立法協同的開展具有極其重要的意義。在加強立法協同的同時，也應當注重公眾參與機制的建立，重視民意的表達。

四、立法原則

觀察、總結國內外區域協同立法的實踐，不難發現區域協同立法大致有兩種情形：一是強強聯合，發展水平相當且相鄰的省省、省市或者市市之間，通過立法的方式解決共同面對的問題或者共同推動某方面的發展等，如東北三省、廣州與佛山等地的協同立法；二是強弱聯合，發展有一定差距但相鄰的省省、省市或者市市之間，通過協同立法的方式疏解強省或強市的某些功能，以便更好地發揮其獨特的優勢或者共同解決某些問題等，如京津冀、長三角等地的立法。針對這些情形，地方協同立法需要遵循主體平等、互利共贏和充分溝通三項基本原則。

（一）主體平等原則

主體平等原則是地方協同立法的首要原則。在各區域之間均存在發展相對超前與落后的情形，處于相對落后區域的群體和個體都擁有平等發展的正當權利，也期望獲得與發達區域同等發展和共享發展成果的機會。平等原則不僅意味著協同立法的主體在協同立法整個過程中表達機制、參與機制的平等，也意味著在立法成果共享、立法收益上的公平。只有以平等原則為基礎，才能形成和諧穩定、可持續的紐帶關系和溝通機制，才能形成互利共贏的協同立法共同體。

（二）互利共贏原則

互利共贏原則是平等原則的延伸和發展，是平等原則的本質要求。不同區域進行協同立法的目標是各自利益的最大化，這一目標的達成必須以互利共贏為基礎，才能形成可持續發展的協同合作關系，才能將有關的措施制度化、法治化。區域內的協同發展并非僅是利益一致的同步發展，有時也會有利益沖突。地方協同立法也并非是將區域內的資源進行平均分配，有時會在科學規劃的基礎上確定重點發展的地區和事項。因此，發展過程中被人為忽視或犧牲掉的局部、短期和普通利益需要通過一定的機制予以補償，從而確保區域發展的長遠性和可持續性。從地方協同立法實踐看，協同立法的事項多集中于區域生態環境保護、資源節約、節能減排等方面。經濟發展水平較高區域的生態環境保護意識、意愿和能力相較于欠發達區域更為突出，在協同立法過程中，這必然會面臨在確定對單位GDP能耗較高產業管控方面的難題，由此形成較為尖銳的利益沖突。因此，必須形成以互利共贏為目標和原則，才能使這些存在利益沖突的區域在立法方面達成共識，實現區域協同立法的可能性。

（三）充分協商原則

充分協商原則是實現平等原則和互利共贏原則的必要條件，實現互利共贏原則的前提是充分的利益訴求表達。立法主體對于多元利益進行判斷和考量，必須建立在充分溝通、協商的基礎上。成熟的立法溝通和協商機制需要區域內人大及其常委會定期分享立法規劃、年度立法計劃，就規劃和計劃中的共性問題進行溝通協商。此外，上級人大與下級人大、人大與政府之間也應當加強立法協調，以保障地方協同立法的順利實施。

五、關于對泛珠三角區域協同立法的對策建議

中共中央《法治中國建設規劃（2020-2025）》首次提出建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導。這意味著具有地方立法權的人大及其常委會需要對協同立法進行更深入的研究，適時地推進地方協同立法工作，做好區域協同法治保障，這對“十四五”時期高質量發展具有重大而深遠的意義。廣東省人大常委會早在2011年就出臺《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》，但珠三角地區開展協同立法的探索和實踐不足。隨著珠三角地區經濟社會的發展，有必要對該地區協同立法進行研究，以便更充分地發揮立法引領和推動作用，更大力度地推進該區域的發展。為推動該區域協同立法工作的開展，提出如下建議：

（一）加強省級立法機關的指導協調

珠三角包括廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、江門、肇慶、惠州9個市。珠三角9個城市之間存在經濟社會發展的差距，珠三角與非珠三角之間發展差距更大，這也引起中央的高度關注。近年來隨著珠三角地區的產業升級和發展，如何打造珠三角及非珠三角一體化成為亟待解決的問題。為此，“9+6”珠三角融合發展城市群的概念被提出，其中包括“廣佛肇+韶清云”“深莞惠+汕尾、河源”等組團。珠三角融合發展城市群包括珠三角9個市，加清遠、云浮、韶關、汕尾、河源、陽江6個市。目前，全省具有地方立法權的城市，除上述15個城市以外，還包括茂名、潮州、汕頭、湛江、揭陽、梅州6個市，共21個城市。為推動廣東省更好地發展，發揮地方立法的引領、促進和保障作用，建議省人大常委會積極推動、協調珠三角和非珠三角范圍內具有地方立法權的市開展協同立法的研究、探索，可以多學習和借鑒京津冀、長三角等協同立法的豐富經驗和做法，開辟適合我省協同立法的“廣東方案”，通過立法為我省的發展保駕護航。

（二）健全完善信息交流機制

珠三角和非珠三角區域的協同立法離不開立法信息的交流和共享，只有打破信息的壁壘，才能更高效地整合配置立法資源，減少區域間的立法沖突，提高立法工作效率，從而更好地服務區域的協作發展。建議省人大常委會在每年組織召開全省立法工作會議時，對上一年度省內立法協同工作進行總結，并協商推動、確定下一年度省內立法協同工作事宜，或者有意向開展協同立法的立法機關形成常態化、制度化的立法聯席會議制度，為地方立法機關提供交流協商的平臺，對消除分歧、加強溝通、協同立法，發揮巨大的促進和推動作用。同時，省人大常委會可以設立“全省協同立法信息網”，既作為全省協同立法信息交流和共享的平臺，也可作為協同立法對外展示的平臺，在一定程度上收集公眾反饋的信息，還能對立法工作起到一定的監督作用。

（三）完善立法資源配置機制

區域協同立法的主體是珠三角、非珠三角內具有地方立法權的市人大常委會，立法機關只有配備足夠的人力、物力和財力，才能保障和滿足立法的需求，避免因立法資源不足，影響立法工作。具有地方立法權的市人大常委會除可以自行起草立法文本外，還可以采用聯合委托或者將立法課題進行公開招標的方式，由第三方機構如高校、律所等專業團隊起草，從而盡可能地排除地方利益的干擾和影響，形成初步、較為高質量的立法成果。

（四）建立健全利益協調機制

區域協同立法的難點和關鍵點是對立法內容所涉及的利益進行協調，實現利益的合理分配，最大化地實現互利共贏的理想效果。因此，需要協同立法的雙方或者多方建立“收益共享和利益補償”的協調機制，對各方有利的項目，可以共同投資開放；對一方付出，多方受益的項目，應當按照“誰受益、誰補償”的機制進行協商、協調，最終實現共贏的局面。公平公正是協同立法的基礎，博弈和妥協是協同立法的過程和結果，互利共贏是協同立法的目標，互利共贏不意味著各方成本收益的絕對一致，而在于共同目標的實現與達成，在協同的過程中發展較快的區域可以適當照顧到發展相對滯后的區域，這是一體化的要求，也是實現共同富裕的共同追求。

（五）梳理協同立法操作流程

區域協同立法在立項、制定、表決、公布、法規解釋、立法后評估等方面，與地方各自立法存在不少差異，重點分析立項、制定和表決等流程。區域內相關方經過充分溝通、協商確定進行協同立法，就需要有計劃性地制定五年立法規劃和年度立法計劃。確定協同立法的項目后，需要考慮立法協同采用的模式，東北三省確定的三種協同立法模式可以作為借鑒。相較而言，緊密型的立法效率一般，半緊密型較高，松散型較低；緊密型協同立法的需求和能力要求較高，半緊密型和松散型均較低。三種立法協同模式沒有明顯的優劣，適用的情形和需求不同，對于各方都有強烈協同立法需求，或者必須協同才能解決的立法項目，通常采用緊密型的立法模式；對于一區域立法需求強烈，其他區域不太強烈或暫不具備條件的項目，可采用半緊密型模式；對于立法內容各區域間差異較大，或者區域間經濟社會發展差異較大，只需要就部分內容進行協調、協同的項目，可以采用松散型立法協同模式。