基于政策比較的中國和歐盟乳業研究

竇暢，崔力航，赫璐璐，李翠霞，2

（1.東北農業大學 經濟管理學院,哈爾濱 150030；2.黑龍江省綠色食品科學研究院,哈爾濱 150028）

0 引言

歐盟乳業取得了非常大的成就，在世界市場上占有重要地位[1]。根據UN Comtrade數據2019年歐盟的全球乳制品出口量達485.79萬t，占全球乳制品出口總量的27%（本文將歐盟算作一個整體，所有計算均不包含歐盟內部貿易），是全球第一大乳制品出口地區。而當前中國乳業面臨著諸多問題和挑戰[2]，生產資料進口依存度較高[3]、國內乳制品消費的增長大部分被進口乳制品擠占[4]、產業鏈利益聯結機制仍不完善[5-6]，以上制約因素可能影響中國中長期的競爭力。是什么因素使歐盟乳業取得了現在的成績，除了悠久的發展歷史、優異的地理氣候條件，政策引導是一個不可忽視的關鍵因素。合理的政策導向能夠規范人們的行為方向產生激勵機制、形成秩序以約束主體的機會主義行為、減少外部性以及降低交易成本，基于此，本文分別對中國和歐盟當前實施的與乳業相關的政策進行分析，通過對比，探尋可供中國借鑒的歐盟乳業政策經驗，以期為正處于轉型之路的中國乳業提供決策參考。

1 當前歐盟乳業主要政策

1.1 貿易政策

1.1.1 關稅貿易壁壘

乳制品屬于歐盟的“敏感”農產品，歐盟對乳制品實施高度的保護，對不同國家實行差別待遇的關稅政策。對于與其簽訂自貿協定的國家和地區，按照自貿協定所規定的關稅及關稅配額來實施，但歐盟對這些國家和地區的乳制品關稅降低幅度并不大。歐盟同時對實施普惠制和特惠制的部分貧困國家的乳制品實行零關稅。除以上情況外，歐盟對其他國家實施一般性乳制品關稅。根據WTO官方數據顯示，2018年歐盟的乳制品平均關稅為44.8%，是中國的3.7倍。

1.1.2 非關稅貿易壁壘

乳制品屬于歐盟的敏感性農產品，為了更好的保護歐盟的乳制品產業，歐盟在高關稅壁壘的基礎上設置了嚴苛的非關稅貿易壁壘。

（1）衛生與植物檢疫（SPS）貿易壁壘。歐盟采取了嚴格的動植物衛生檢疫限制，要求所有進口到歐盟國家的農產品必須符合歐盟食品安全法等條例，還對動物產品的疫病和動物福利有相應的要求。

（2）技術性貿易壁壘（TBT）。歐盟對某些指定的商品設置標準和法規，例如，在法規方面，對乳制品設置進口的質量安全標準，以符合歐盟關于乳制品的質量安全法規；在標準方面，規定進口乳制品營養含量標準、微生物標準、有害物殘留標準等。

（3）原產地限制。目前，原產地規則已成為帶有濃厚保護主義的非關稅壁壘，對進口商要求提供原產地證明和建立可追溯制度等，極大地限制了乳制品進口。其中，歐盟510/2006號條例規定了對地理標志的兩種保護，即原產地保護（PDO-protection of designation of origin）和地理標志保護（PGI-protection of geographical indication）。成功注冊原產地或地理標志保護的產品，在種植、生產、加工，銷售等一系列過程中都需要接受監管或滿足相關的要求，以達到質量控制、保護地理品牌的目的。

1.1.3 乳制品出口補貼措施

雖然歐盟在WTO多哈回合農業談判中承諾分別在2007年6月、2007年1月和2007年4月分別停止對脫脂奶粉、全脂奶粉和奶油的出口補貼，但2009年1月，歐盟重新啟動對乳制品的出口補貼。當乳制品價格高于國際市場時，歐盟將根據國際市場價格、乳制品品類和出口目的地等每月對出口補貼的數量和水平進行調整，出口商在完成出口后即可獲得相應補貼。

1.1.4 自由貿易政策

歐盟與眾多國家和地區進行了廣泛的貿易協定，以促進貿易便利化和自由化，減少貿易壁壘，包括簽訂的關稅同盟、泛歐-地中海公約、全面自由貿易區協定、與各個國家簽訂的自由貿易協定（FTA）、經濟伙伴關系協定、南部非洲發展共同體經濟伙伴關系協定（SADC）、針對發展中國家和貧困國家的普惠制（GSP）和特惠制（GSP+）。

目前，歐盟單方面降低了對最貧窮國家的關稅限制，使49個最貧窮的國家免稅和免配額進入歐盟市場，包括牛肉，乳制品，水果和蔬菜等敏感產品。但限于歐盟對乳制品的高度保護，除了對49個最貧窮國家免稅和免配額，以及對與其簽訂自貿協定國家的有限的乳制品實行關稅和配額減讓外，對其他國家及地區均實施高額的乳制品進口關稅。

1.2 市場支持政策

在市場支持政策方面，主要是對乳制品市場價格進行管理以及保護奶農在產業中的市場地位。在價格管理方面，包括門檻價格、目標價格和干預價格（價格管理方面的政策于1964年實施至今）。門檻價格是為了保護歐盟內部乳制品價格不受外部國家或地區低價乳制品的影響，目標價格是歐盟市場內部設置的乳制品最高市場價格，干預價格是政府設置的最低市場價格；在保護奶農在產業中的地位方面，主要是在“牛奶一攬子”計劃中執行強制性合同，以增強奶農的集體議價能力[7]。該計劃強制要求奶農和乳企簽訂書面合同，并要求乳企向奶農提供最低限度的合同期限，而且合同要在交貨前簽訂，包括牛奶價格、數量交付期限和付款細節等，合同要在二者間自由談判，且奶農有權拒絕合同的最低期限。該政策旨在提高奶農在產業鏈中的地位，提高奶農的議價能力，保障奶農利益。同時，歐盟還設置了牛奶市場觀察站，負責乳制品市場數據的傳遞和短期分析，有效歐盟乳制品市場透明度。

表1 歐盟相關市場支持政策的具體措施及主要內容

1.3 農戶支持政策

在農戶支持政策方面，歐盟主要使用直接支付來支持奶農的發展，歐盟對奶農的高額補貼主要來自于直接支付。包括單一農場支付、青年農民計劃和小農戶計劃，其中，單一農場支付的補貼額度最高，這也使得歐盟大部分國家的奶牛場土地十分的昂貴，因此阻礙了沒有土地或土地較少的奶農進入到該行業。歐盟奶牛養殖業同時面臨著老齡化和集約化（養殖規模逐漸擴大），實施青年農民計劃可以激勵部分青年加入，一定程度上緩解老齡化的壓力；在集約化不斷發展、規模化不斷提升的趨勢下，實施小農戶計劃能夠在一定程度上保護小農戶的利益。

表2 歐盟相關農戶支持政策的具體措施及主要內容

2 當前中國乳業主要政策

2.1 貿易政策

2.1.1 雙邊自由貿易政策

目前，我國已簽訂15個自貿區協定，涉及23個國家或地區（包括中國—格魯吉亞、中國—韓國、中國—冰島、中國—秘魯、中國—新西蘭、中國—巴基斯坦、中國—澳大利亞、中國—瑞士、中國—哥斯達黎加、中國—新加坡、中國—智利、中國—東盟10國。中國與這些國家及地區雙方面都承諾了關于乳制品關稅的減讓。其中，對中國乳制品進口影響最大的自由貿易協定有兩個，分別是《中國-新西蘭自由貿易協定》（以下簡稱《中新協定》）和《中國-澳大利亞自由貿易協定》（以下簡稱《中澳協定》）。《中新協定》于2008年10月1日開始生效，2019年10月1日起中國對于進口新西蘭的所有乳制品開始實施零關稅；《中澳協定》于2015年12月20日起正式實施，自2026年12月20日起中國對進口澳大利亞的所有乳制品實行零關稅。

2.1.2 進口關稅政策

除已簽訂15個自貿區協定所涉及的23個國家和地區外，中國對在WTO框架協議下的國家和地區實行乳制品進口最惠國關稅稅率如表3所示，關稅稅率在10%～20%不等，平均關稅為12.2%。

表3 中國乳制品質量安全監管政策法規及條例

表3 中國進口各類乳制品最惠國稅率情況

2.2 牧草業發展政策

我國是世界第二大平原國家，草原面積近4億公頃，占國土面積的1/3，但與此形成鮮明對比的是，依托于草原的牧草業在我國并不發達[8]，草種、草產品添加劑、關鍵種植技術和裝備對外依存度高，牧草是畜禽的營養基礎，不發達的牧業嚴重制約了我國畜牧業的發展，加之糧食庫存大量積壓，我國于2015年開始實施“糧改飼”工作方案，目的是推進供給側結構性改革，推動種植業結構調整，推進種養結合農牧循環，提升草產品和畜產品市場競爭力。我國糧食庫存壓力大，通過實施“糧改飼”，將單純的“糧倉”變為“糧倉+奶罐+肉庫”。在牧草中，苜蓿被認為奶牛養殖的牧草之王，優質的牧草可以顯著提升奶牛的單產水平，因此2016年我國又繼續實施了《全國苜蓿產業發展規劃2016-2020》以增強奶牛牧草的供給能力，拉動奶牛養殖業節本增效。

2.3 規模化奶牛養殖促進政策

（1）規模化奶牛場的土地資源支持政策。為支持包括奶牛養殖在內的設施農業發展，農業部同國土資源部共同出臺了《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發[2014]127號），主要包括：第一，將規模化奶牛場中的用地和設備納入到設施農用地范疇。關于用地范疇：明確將規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道），綠化隔離帶用地，必要管理用房用地，畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地，生物質（有機）肥料生產設施用地等輔助生產的設施用地，納入設施農用地范疇。關于設施范疇：對設施農業生產中必須配套的檢驗檢疫檢測、動植物疫病蟲害防控等技術設施、畜禽有機物處置等生產設施，也一并納入設施農用地管理。第二，簡化手續。無需辦理農用地轉用審批手續，實行縣級備案管理，減少土地取得成本，簡化用地手續。

（2）規模化養殖場建設政策。為提高奶牛標準化養殖水平，根據國務院2007年頒布《關于促進奶業持續健康發展的意見》的相關內容，農業農村部相繼頒布了《奶牛標準化規模養殖小區（場）建設項目》、《畜禽養殖標準化示范創建活動工作方案》等行動方案，用于支持養殖場的水電、道路、糞污處理、防疫和擠奶等配套設施和飼草料基地建設。依據奶牛存欄量發放不同程度的補貼，奶牛存欄量越多，補貼資金越多，且補貼標準逐步提升。2008年以來，已經累計安排64.08億元，支持奶牛養殖場標準化改造近7 000個。

（3）良種補貼政策。為提高奶牛良種覆蓋率、奶牛單產水平和養殖生產效益，深入實施奶牛遺傳改良計劃，提高奶牛良種繁育水平，我國對使用優質種公牛冷凍精液進行品種改良的奶牛場實施價格補貼。補貼金額不斷增長，補貼品種也從中國荷斯坦奶牛的單一品種擴大到6種。

（4）奶牛生產性能測定。農業農村部在16個省區建立了18個奶牛生產性能（DHI）實驗室，對全國參加生產性能測定的奶牛進行補貼。從2009年開始，累計資金2.7億元，對70萬頭奶牛開展生產性能測定。

2.4 乳品加工業政策

2.4.1 提高行業準入標準

2008年我國發生的“三聚氰胺”毒奶粉事件，使得我國消費者對國產嬰幼兒奶粉的安全信任度降至最低，為規范嬰幼兒乳粉企業生產，提高國人對國產嬰幼兒乳粉的安全信任程度，同時促進乳業發展，我國制定了一系列的法則、規定和意見等。

（1）需具有固定的奶源基地。有國家發展改革委員會發布的《乳品加工業準入條件》以及《乳制品工業產業政策》規定了進入乳制品工業的出資人必須具有穩定可控的奶源基地，以保障奶源的可靠性。新建乳制品加工項目已有穩定可控的奶源基地產生鮮乳數量不低于加工能力的40%，改（擴）建項目不低于原有加工能力的75%。液態乳生產企業所用生鮮乳100%使用穩定可控奶源基地產的生鮮乳，配方粉生產企業所用原料50%以上為穩定可控奶源基地產的生鮮乳。

（2）實施嬰幼兒乳粉生產企業的許可證制度。對達到一定產能、一定質量安全標準和生產規范的企業頒發許可證，以淘汰落后產能，整合行業優質資源。

2.4.2 實施極為嚴格的質量安全監管及約束政策

（1）將嬰幼兒配方乳粉升級為藥品管理級別。對嬰幼兒乳粉質量的管理參照藥品管理，實施乳制品的藥品GMP認證，GMP是國際藥品生產質量管理的通用準則，是專用性、強制性的標準，它的實施具有強制性。將嬰幼兒配方乳粉從生產環節實施藥品GMP認證，按照藥品管理辦法來監管嬰幼兒配方乳粉的質量，能夠大幅提升乳品質量，提振消費者信心。

（2）建立和完善生產企業食品安全追溯體系。2018年由工信部發布的《國產嬰幼兒配方乳粉提升行動方案》指出，建立和完善嬰幼兒配方乳粉生產企業食品安全追溯體系，實現嬰幼兒配方乳粉生產全過程信息可記錄、可追溯、可管控、可召回、可查詢。逐步建立全國統一的嬰幼兒配方乳粉質量安全追溯平臺，推動各企業按照統一標準對現有質量安全追溯系統進行改造，并實現與國家平臺進行對接。

（3）規定了乳品各生產主體的質量安全責任。為了保證乳品質量安全，保障公眾身體健康和生命安全，加強乳品質量安全監督管理，制定了《乳品質量安全監督管理條例》，加大了對違法生產經營行為的處罰力度和法律責任，對監管部門的職責進行了明確分工。

3 中國和歐盟乳業政策評述

由于長期農耕文化的限制，中國很晚才開始重視乳業發展[9]，乳業對于中國來說仍然是一個正在發展著的朝陽產業，而歐盟乳業發展歷史悠久，乳業發展已經非常成熟，特別是在政策體系方面已經形成了相對完備的政策機制，以保護和促進乳業發展，對于中國都有很好的借鑒意義。

通過中國和歐盟乳業相關政策的對比，可以看出：第一，中國乳業側重產業發展方面的政策。中國乳業發展時間較短，是一個正在發展中的朝陽產業[10-12]，產業鏈中各環節發展仍不充分，需要大力推動其資源整合[13]，因此，中國政策側重制定促進其乳業快速發展的政策。在牧草業方面，鼓勵發展“糧改飼”、苜蓿草種植，以提升奶牛牧草的供給能力。在奶牛養殖業方面，側重發展規模化奶牛養殖，淘汰生產和衛生不規范的散戶養殖，以促進奶牛養殖的標準化、集約化，同時為提高奶牛產奶能力，實施良種奶牛培育政策。在乳品加工業方面，強化嬰幼兒配方乳粉生產企業的行業集中度，淘汰落后產能，實施極其嚴格的市場準入標準以及監管標準，提升國產嬰幼兒配方乳粉的競爭力。

第二，歐盟乳業側重與乳業相關的市場保護和農戶支持政策。一是對歐盟內部乳制品設置貿易保護屏障。歐盟將乳制品視為敏感農產品，除對進口的乳制品設置極高的關稅貿易壁壘外，還設置了衛生與植物檢疫（SPS）、技術性貿易壁壘（TBT）和原產地限制，非關稅貿易壁壘具有很大的靈活性和針對性，隱蔽性和歧視性，能夠直接地達到限制進口的目的。除了對進口進行限制外，歐盟同時實施出口補貼政策，這樣就減少了歐盟乳制品出口商的損失，從而增強了其出口能力。二是對乳制品價格實施價格管理。歐盟通過門檻價格、目標價格和干預價格對乳制品市場價格進行管理，形成了成熟的乳制品價格管理體系，通過設定最低價格與最高價格，使用公共干預與私人存儲援助來調節乳制品的市場供應量，同時，通過門檻價格，對進口乳制品征收差價稅以使歐盟內部乳制品價格受到進口乳制品沖擊。三是對奶農實施保護。通過“牛奶一攬子計劃”強制加工企業與奶農簽訂合同，保護奶農在產業鏈中的市場地位。根據共同農業政策中的直接支付，對奶農所擁有的土地進行直接補貼，同時對青年農民和小農戶進行直接支付，以保護小規模奶農的利益。

中國和歐盟乳業處于不同的發展時期，因此政策制定有所側重。當前歐盟乳業側重的主要政策包括貿易政策、市場支持政策和農戶支持政策，中國乳業實施的主要政策包括貿易政策、牧草業發展政策、規模化奶牛養殖促進政策以及乳品加工業政策。歐盟乳業比較發達，產業鏈各環節發展較為充分，因此政策更加側重對市場的調節保護以及對奶農利益的保護，政策能夠在一定程度上兼顧產業鏈各主體的利益，形成較好的利益共擔和聯結機制，以實現乳業的可持續發展，但歐盟乳業政策的弊端是帶來了高額的財政支出以及政府管理費用。而中國乳業正處于蓬勃發展階段，側重產業鏈各環節產業的發展，但相對忽視了產業鏈各環節的利益聯結，奶牛養殖業承擔了大部分成本，但利潤卻大部分被加工端和消費端分享，中國乳業目前尚未形成利益共擔機制或較完善的農戶（場）保護政策，也未建立起乳制品市場價格管理機制，原料奶價格仍取決于原料奶收購企業的定價，加之較為寬松的乳制品貿易政策，可能對中國乳業未來中長期發展產生一定不利影響。

4 提升中國乳業發展的對策建議

通過以上分析，相對于歐盟乳業政策體系，中國政策體系中仍有以下內容需要進一步完善：雖然中國實施了較為寬松的乳制品貿易政策，但在推進乳業全球布局方面仍需探索；中國乳制品市場內部價格調節、市場保護相關政策相對于歐盟仍不完善，政策落實不到位；中國側重乳業規模化發展，一定程度上忽視了中小規模的利益。綜上所述，本文提出以下提升中國乳業發展的對策建議。

4.1 進一步擴大國際市場

一是大力發展對外貿易。第一，繼續推進自由貿易協定的談判和簽署，促進貿易國家地區多元化和外貿渠道的多元化發展，以周邊國家為基礎，擴展乳制品貿易市場；第二，充分尋求“一帶一路”發展契機。“一帶一路”中間腹地國家具有巨大的經濟發展潛力，未來可能會帶來旺盛的市場需求，中國可以利用“一帶一路”發展契機，擴大乳制品對外貿易。

二是持續推動乳企實施“走出去”戰略。第一，推動綜合能力較強，有能力開拓海外市場的乳企進行境外投資，增加“走出去”企業在融資、貸款上的支出和審批手續上的簡化；第二，培養國際化人才。當前，國際化人才不足，是制約中國乳業實施海外投資的重要制約因素，因此，應積極引導企業實施系統化的國際化人才發展方案，有側重地進行國際化人才培養。

4.2 逐步建立和完善生鮮乳價格管理體系

山東、河北、黑龍江和上海地區已成立生鮮乳價格協調委員會，委員會成員由與乳業有關的利益相關者組成，定期制定生鮮乳交易參考價格，供購銷雙方簽訂合同時參考。目前仍存在的問題是：第一，這一協調機制受眾范圍小，并沒有在全國范圍內普及；第二，在實際收奶過程中，乳企會以質量不過關為由拒收原料奶，使這一機制形同虛設。因此，中國的生鮮乳價格管理體系實質上并沒有建立起來，借鑒歐盟經驗以及根據我國乳業的實際情況，我國應逐步建立價格管理體系，一是在全國范圍內制定生鮮乳交易參考價格，強制性執行養殖業與乳企的收奶合同；二是逐步引入第三方生鮮乳檢測機構，發揮第三方機構的獨立性、透明度、公正性等特點，保障奶農利益；三是建立全國性的數據收集系統，時實監測各地區乳及乳制品價格、生產及銷售情況，并實現數據共享。

4.3 發展適度規模養殖

各地區應根據資源稟賦和環境承載力發展適度規模化奶牛養殖，合理優化奶牛養殖布局。在奶牛養殖優勢產區，大力發展大中規模的奶牛養殖場，對于實施規模化奶牛養殖的企業或個人給予財政補貼，并促進形成養殖場和收奶企業的利益共享機制。在規模化養殖程度不高的區域，著力推動奶牛養殖專業合作社、養殖小區等新型農業經營主體發展，帶動小規模養殖形成利益共擔的合作經營組織，增強奶牛養殖戶的集體議價能力。

5 結束語

乳業政策的制定和實施對乳制品產業健康發展起到穩定性作用，分析歐盟乳業政策對提升中國乳業競爭力具有重要的意義。當前中國乳業在政策層面仍待完善，通過分析中國和歐盟乳業政策的不同側重點，發現歐盟乳業政策中較為成熟的方案以及可供中國借鑒的乳業政策，可以為政府推進中國乳業可持續發展提供決策參考。