電子文件單套制管理問題探究

李姝凝

(湘潭大學，湖南 湘潭 411100)

0 引言

電子文件單套制管理是指對于由電子設備生成的文件，僅以電子方式進行歸檔，而不再生成和保存紙質檔案的歸檔方式。在數字轉型時代背景和國家檔案局從強制“雙套制”到任意“單套制”政策轉向的雙重影響下[1]，采用單套制的方式對電子文件進行管理已是未來發展的趨勢。從全球范圍來看，加拿大、美國、英國、澳大利亞等國家正在逐步推進或者已經實現了電子文件單套制管理。就我國而言，近幾年國家層面相繼出臺了一系列相關的政策法規，2016年發布的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點[2]。2020年修正的《中華人民共和國檔案法》明確指出電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用[3]，解決了電子檔案的法律效力問題，也使得實行單套制管理的優勢更趨明顯。2021年的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提到，切實推動來源可靠、程序規范、要素合規的電子文件以電子形式單套制歸檔[4]。隨著政策中越來越多地體現出對電子文件單套制管理的要求，我國對單套制的重視程度也日益提高，電子文件單套制管理已是大勢所趨。

1 國內電子文件單套制管理試點歷程

自2015年開始，我國在全國范圍內廣泛開展了電子文件單套制試點工作，主要經歷了以下3個階段。

1.1 第一階段：初步探索階段

2015年上海自貿試驗區率先開啟電子檔案單套制管理試點工作，隨后，浙江、青島等地也陸續展開了電子文件單套制歸檔試點工作。該階段的試點單位從制度以及技術這兩個層面著手，制定了單套制工作的機制、制度和流程，建設了單套制管理的系統平臺，為全國提供了可供復制和推廣的經驗和做法。然而在試點初期，我國并沒有對電子文件單套制歸檔和電子檔案單套制管理進行明確界定，給電子文件單套制歸檔工作的有序推進帶來了一定障礙。在接下來的試點工作中，應從國家層面出臺相關政策，對這方面作出明確規定，為進一步擴大單套制試點范圍做好準備。

1.2 第二階段：逐步規范階段

2016年，國家檔案局聯合國家發展改革委遴選了33家單位開展企業電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作。多家試點企業基本實現了電子文件的單套制歸檔，有效提升了試點單位的檔案信息化水平，為國家進一步出臺相關規章制度和標準規范提供了實踐依據。但本階段試點工作多是依據各單位的實際情況進行，缺乏一定的普適性，在以后的試點工作中，要對試點推廣工作的普適性予以加強，對相關制度規范與應用系統予以完善[5]。

1.3 第三階段：廣泛推廣階段

2021年，上海航空工業(集團)有限公司順利通過試點驗收，這標志著“十三五”期間企業電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作圓滿收官[6]。本階段的試點工作中，試點單位大多圍繞電子公文、電子合同和電子發票等電子文件進行單套制管理，相關的試點工作趨于成熟，管理更加規范。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，試點成果也發揮了重要作用，實現了遠程提供檔案利用[7]。接下來，在試點成功的經驗基礎上，要繼續擴大試點工作的應用范圍，推進電子文件單套制管理向工程技術系統、科研系統等更廣泛的領域擴展。

2 電子文件單套制管理面臨的風險

在當前所處的信息環境之下，電子文件具有虛擬性、易改性以及對設備的依賴性等特點，這就使得單套制順利推行面臨著一系列亟待解決的問題。

2.1 電子文件單套制管理規范不統一

我國現有的相關標準規范對電子文件單套制管理提出了一定的要求，但在實踐中，相關標準規范的應用力度還比較薄弱。大多數地區或部門根據自身實際情況制定了不同的政策和標準規范，如浙江省發布的《浙江政府服務網電子文件管理暫行辦法》僅適用于通過浙江省政府服務網形成的電子文件。顯然，電子文件單套制管理的政策法規和標準規范的不一致就是地方性制度的局限所在，會對地區或部門之間的工作效率產生一定影響，不利于電子文件單套制管理的有序推進。

2.2 電子簽章帶來的長期保存問題

電子文件單套制管理最初推行面臨的首要困難是電子文件的法律效力不被承認，因而不能作為法律證據使用。目前，已有多部法律法規承認了電子簽名的法律效力，如2019年修正的《中華人民共和國電子簽名法》第三條規定：“當事人約定使用電子簽名、數據電文的文書，不得僅因為其采用電子簽名、數據電文的形式而否定其法律效力”[8]。這肯定了電子簽名的法律效力。但該法的第二十四條規定：“電子認證服務提供者應當妥善保存與認證相關的信息，信息保存期限至少為電子簽名認證證書失效后五年”[8]。也就是說，電子簽名認證證書并不是長期有效的，法律對與認證相關的信息保存期限的強制要求僅為5年，使得電子簽章缺乏長期有效性。此外，根據《電子認證服務管理辦法》第二十九條，在出現法定情形時，電子簽名認證證書可被撤銷，該撤銷由電子認證服務機構實施，這進一步表明電子簽名認證證書不具備長期有效性，因此無法滿足電子文件長久保存的要求。

2.3 電子文件真實性難以得到保障

電子文件的真實性可以劃分為兩方面內容：一是文件在形成過程中是真實的；二是文件在形成之后是真實的[9]。目前，電子文件真實性的保障策略所使用的技術背后都有較為復雜的實現機制，離不開第三方機構提供的信任認證[10]。具體來說，保證電子文件真實性的關鍵是憑證信息，因此信任是保障電子文件真實性的核心，同樣的，電子文件的長期保存也需要維持這種信任。但是，由于保障電子文件真實性的技術可能發生變化，第三方機構也存在注銷的可能，也就是說，現行的保障機制無法滿足電子文件長期有效的要求，無法保障憑證信息的長期有效性，也就難以保證電子文件的真實性。此外，電子文件管理系統與業務管理系統的不兼容也會導致電子文件在歸檔以及移交過程中出現對接和復制的真實性問題。

2.4 電子文件安全性難以得到保障

在網絡環境中，電子文件的生成和辦理過程處在虛擬的環境下，網絡環境的不可控性使得電子文件的安全隱患增強[11]。而電子文件信息內容與物理載體的可分離性，使得電子文件的安全管理要求不同于以往。電子文件的安全管理可以分成3個方面：實體安全、信息安全以及載體安全。從影響電子文件安全的因素來看。首先，技術條件對電子文件的信息安全與載體安全影響較大。例如，軟硬件存在漏洞、設備更新不及時等問題都可能導致信息的泄露、電子文件的損壞或丟失。其次，自然因素與社會因素共同影響著電子文件的實體安全和載體安全。例如，地震洪水等自然災害、火災等突發事件都可能對電子文件的存儲設備造成損壞。最后，管理規范不完善、管理權限不明確、管理人員不負責等管理問題也會危及電子文件的安全。

3 電子文件單套制管理實現路徑

要實現單套制歸檔，必須有完善的法律保障、先進的技術支持以及專業的人員儲備來確保電子文件的完整性、真實性、安全性和可用性。

3.1 健全法律制度，完善標準規范

完善的法律法規是實現電子文件單套制管理的前提。一方面，不僅要健全相關法律制度，針對不同領域步調不一、各行其是的現狀進一步制定跨領域、綜合性的上位法，加強對各個領域全要素的統籌考慮和法律體系的頂層設計[12]，還要制定統一的電子文件單套制管理標準規范，打破不同地區與部門之間制度規定不統一的局面，使電子文件單套制管理有法可依，為電子文件單套制管理的實踐提供可行依據。另一方面，要根據有關政策和法規，結合檔案工作的實際情況，對各地區和各部門電子文件單套制管理的規范化工作進行指導，推進電子文件單套制管理的標準化和規范化，為電子文件單套制管理的進一步探索和實踐提供有力支持。

3.2 加強技術應用

先進的信息技術是電子文件單套制管理的保證。一方面，要做好信息技術的保障工作，不斷更新和探索電子文件的安全保護技術、存儲技術和容災技術，通過應用CA認證、電子簽章、區塊鏈等技術手段，確保電子文件的完整性、真實性、安全性和可用性。此外，要及時應用安全可靠的新技術，從而確保電子文件的安全與穩定。另一方面，要選擇依賴性低、穩定性高的電子文件存儲載體和運行環境，做好電子文件管理系統的研發工作，建立一套適合單套制管理的電子文件管理系統。可以說，沒有功能齊備的管理系統就沒有電子文件管理，就無法擺脫紙質文件的跟隨和羈絆，單軌制電子文件管理便無從談起[12]。同時，要加大對電子文件管理平臺的資金投入，有效提高硬件設備性能，積極做好管理系統軟硬件的保障和維護工作，盡量減少技術、設備等外部因素對電子文件的不利影響。

3.3 建設人才隊伍

人才是實現電子文件單套制管理的基礎。一方面，電子文件單套制管理對檔案管理人員的能力提出了更高的要求。檔案人才隊伍建設不僅要注重內部人才的選拔和培養，還要制定科學的人才引進計劃和人才培養機制，從而促進檔案管理隊伍綜合素質的提升，進而為電子文件單套制管理工作的推進助力。另一方面，要加強檔案管理人員專業知識和業務素質的培養。一是順應信息化管理要求，積極開展多層次多渠道的檔案專業知識以及信息技術管理培訓，使檔案管理人員成為既懂理論又懂技術的復合型人才。二是通過開展多樣化的活動，加強對檔案管理人員素質與能力的培養，提升其職業素養和道德修養。此外，電子文件單套制歸檔的實現還依賴管理觀念的轉變。檔案工作者要不斷更新理念，順應信息化發展要求，吸收借鑒其他領域先進的管理理念[13]，從而打造出具有專業知識、積極進取的檔案管理隊伍，更好地為電子文件單套制管理工作的開展服務。

4 結語

單套制管理從在有條件的部門開展試點發展到擴大試點范圍，足以說明實行單套制電子文件管理模式是一種必然的發展趨勢[13]。就目前而言，想要拋棄紙質文件，完全實現電子文件單套制的管理還存在一定困難，還需要多方努力，不斷探索，協同推進電子文件單套制管理的全面實現。