嵌入與重構：社區治理現代化視域下社區教育的優化路徑

張金閣 彭勃

2021年中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”。作為基層社區治理的重要構成與有效載體，社區教育具有提供優質公共服務、提升公民對社區的認同感與歸屬感、促進社會和諧穩定的積極效應，對推進基層治理體系和治理能力現代化具有重要意義。當前我國社區教育發展面臨許多問題，亟待從社區治理現代化視角加以突破。

一、當前我國社區教育發展的困境分析

我國當代社區教育萌發于20世紀80年代，歷經多階段的實踐探索，當前呈現蓬勃發展之勢且成效顯著，但也面臨諸多困境。梳理已有研究發現，當前我國社區教育的發展尚處于無法有效滿足社區治理和民生保障需要的初級階段，社區教育供給與居民需求不匹配、社區教育與社區治理融合度低已成為學界的共識。從社區治理現代化視角審視社區教育發展，可以循著結構、功能與成效的基本框架分析其面臨的困境與問題。

（一）結構維度：體系松散，規范性差

目前我國針對社區教育的法律法規和政策文件數量較少、更新遲緩、粗放散亂，致使實踐中存在定位不清、職能不明、管理松散的問題，沒有形成規范化、制度化的發展路徑。2021年修訂的《中華人民共和國教育法》對我國教育基本制度進行了明確表述并提出“完善現代國民教育體系，健全終身教育體系”，其中沒有專門提及社區教育。同時，我國尚未形成國家層面的社區教育立法，對社區教育的性質、功能、歸屬等定位籠統模糊，加之涉及社區教育的政策文本類型繁雜，政策內容零散粗放，國家層面的政策滯后缺位與地方層面的制度不完備等，導致社區教育政策體系不健全。

鑒于管理體系與規范的欠缺，社區教育在運作機制上亦面臨諸多困難。經費是社區教育正常運行的基本保障，但目前尚未形成常態化的經費籌措及管理機制，通常以《社區教育示范區評估標準（試行）》提出的“按人均不低于2元標準設立專項經費，經濟發達地區進一步增加經費投入”為參考，更有調查結果顯示“我國約有1/3的社區教育機構面臨經費短缺制約”①。經費保障機制不健全、區域不均衡已成為制約社區教育發展的瓶頸。此外，盡管我國社區教育師資隊伍包含專職教師、兼職教師和志愿者三類，但從整體上看，目前普遍面臨專業師資匱乏、專業素養及職業認同度不高等問題。此外，因制度機制缺失誘發的專業準入機制、崗位認定序列、專業發展路徑等不明晰也影響社區教育的可持續發展。

（二）功能維度：居民參與度不高，與社區治理脫嵌

社區教育是面向全體社區居民的教育服務活動，居民參與程度關涉社區教育乃至社區治理的成效。實踐中社區居民對社區教育的功能定位和內容形式并不完全清晰，甚至存在負面認知。有調查顯示，“認可參與社區教育的居民不足1/5”②，實際參與的居民少之又少，更遑論深度參與。可見，居民參與社區教育的廣度、深度尚有巨大的拓展空間。參與廣度是衡量社區教育覆蓋面的重要指標，但當前社區教育的參與人數比例、受眾群體廣泛性甚至地區推進差異性，都與應然狀態存在不小差距。參與階梯體現了差異化的參與深度，當前我國居民參與社區教育更多是自上而下的被動式象征型參與，多元主體協作的治理型參與較為匱乏。

盡管社區教育供給逐步多元化，但主要以休閑娛樂類、文化藝術類、知識技能類為主，缺乏與社區發展的有機鏈接，公民素養及參與能力模塊缺失，社區教育在社區治理中面臨“懸浮化”困境并淪為空轉。具體來說，一方面是政府自上而下的行政邏輯主導的社區教育“規定”供給，另一方面是居民自下而上的生活邏輯主導的多樣性“自選”訴求，行政邏輯優先于生活邏輯，造成居民參與社區教育乃至社區治理的熱情不高。尤其在新冠肺炎疫情等公共危機狀態下，由于缺乏與社區治理的精準對接，社區教育未能充分釋放其社區服務功能，不能為社區治理提供理念塑造及行動指南，也不能為構建社區治理共同體提供價值規范和教化引領，導致社區教育與社區治理脫嵌。

（三）成效維度：居民滿意度有待提高，現代化發展不足

當代社區教育歷經30余年的發展，尤其以社區教育實驗工作政策安排為契機，與國家發展戰略相融合，依托社區教育理念、載體及形式創新，逐步形成了在地性、特色化的社區教育發展樣態。根據一項社區教育滿意度調查結果顯示，“60%以上的居民滿意度達80%以上，70%以上居民評價課程類型豐富”③。可見，居民對社區教育持正向評價和認同態度。但是，鑒于研究對象的地域與資源優勢，這一結果對處于經濟發展不同層次地區的適用性有待商榷。同時，以辦好人民滿意的教育、不斷增強人民群眾獲得感與幸福感等政策話語為導向，必須以新時代居民對社區教育的更高知曉度、更優滿意度為指標倒推社區教育高質量發展。

教育現代化戰略對社區教育提出了新的價值定位與發展方向。基于對教育現代化的政策分析與理論研究，學界普遍將公平性、優質性及均衡性作為衡量社區教育現代化的價值維度與評價指標。然而，將當前我國社區教育發展的實踐樣態與社區教育現代化的應然維度相對照，可以發現社區教育的發展困境與偏差狀態，即“不同地區、不同人群接受社區教育的機會與權利的公平性受到制約；社區教育的內容供給、師資發展及評價體系等距離優質發展尚有空間；社區教育在地域、人群、內容及城鄉等方面的分布不均與失衡制約著社區教育的均衡化發展”④。對此，要從理念、行動等層面調整社區教育發展偏差以推進社區教育現代化發展。

二、社區治理現代化視角下社區教育的功能定位

作為國家治理的基礎性工程，社區治理備受關注。我國通過政策設計、實踐探索形成了富有中國特色與情境的社區治理圖景，同時，基于推進國家治理現代化的政策導向，社區治理的體系框架、理念模式也在不斷探索創新。以基層社區空間為載體，社區教育與社區治理在諸多屬性上高度關聯互通，并且通過對社區教育發展的歷時性研究可以發現，社區教育的價值定位已從青少年校外德育的補充轉變為融入社區治理，研究熱點也從社區教育的內涵本質探討轉向社區教育與社區治理的融合發展，實踐層面更是通過鮮活的案例彰顯了社區教育融入社區治理的實踐特性與效用。可見，社區教育融入社區治理具有應然價值層面、必然事實層面的依據。鑒于此，應從社區治理現代化視域重新定位社區教育的功能并推動社區教育與社區治理的協同發展。

（一）根本功能：滿足社區居民的美好生活需要

現代化社區治理以社區居民對美好生活的向往為中心，旨在通過多元主體協商共治構建社區治理共同體，提高居民對社區的歸屬感、認同感與獲得感。社區教育作為社區治理的有效載體，應基于滿足社區居民日益增長的美好生活需要這一根本功能定位，促進社區教育與社區治理的良性互動與有機融合。社區治理發生在基層社區場域，首要服務面向居住和生活其間的居民，所涉及和處理的也是社區性公共事務。社區教育應凸顯其公共性關懷與治理性意蘊，主動銜接社區公共事務，對接治理中出現的難點痛點問題，回應民生訴求。具體體現為：厘清當前社區治理面臨的困境和難題，識別不同類別居民的差異化需求，在社區教育助推社區治理的理念指導下進行社區教育活動設計以及資源開發，形成居民社區治理需求與社區教育資源及服務供給的精準對接。隨著未來社區成為城市發展的新目標，社區教育應主動對標未來社區發展場景，從優化供給的視角預判并前置居民關于美好生活的多樣化需求，從人本化、數字化及生態化三維向度挖掘居民需求的生長點以及社區教育供給的貢獻點，并借助數字技術、資源整合、公眾參與等手段構筑共建共治共享的社區教育發展格局。

（二）基本功能：助力基層治理共同體建設

黨中央提出的建設社會治理共同體、打造共建共治共享的社會治理格局等重要論斷為社會治理現代化提供了重要遵循。作為社會微觀縮影的基層社區，也應著力構建共建共治共享的社區治理共同體。已有研究顯示，社區教育在激發居民社區參與意識、提升居民的參與能力與社區歸屬感、革新治理結構、建設社區共同體等維度呈現顯著成效。社區治理現代化視域下應彰顯社區教育助力基層社區治理共同體建設這一功能定位，具體體現為：一是以動態協同關系支撐社區治理網絡。與基層治理體系要求“黨組織統一領導、政府依法履責、多元組織協同、群眾廣泛參與”相適應，社區教育圍繞相關議題，以基層黨建引領為核心，基于基層政府主導的權責框架，厘清各職能部門的權責分工并以需求為導向激發居民參與的內生動力，構建政府組織與社區居民、社會組織、駐區單位等多元主體協同共治機制，構筑新型社區教育治理體系。二是以共同體形態提升社區協同治理成效。協同治理離不開多元主體的共同參與以及協商共治，其中居民作為主體性力量，其參與意識和參與能力關涉社區治理效能。社區教育是提升居民素質、增加參與意識、強化參與能力的有效載體，從內容上，需要不斷深化和拓展有關居民參與的理念宣導、技術傳授與課程體系開發，提升居民參與效能及行動能力；從形式上，通過學習共同體建設、數字化平臺搭建，推進資源共建共享，形成多元主體協同參與的共同體形態，促進社區教育與社區治理的深度融合。

（三）長效功能：培育塑造當代公民精神

在社區治理現代化框架中，培育塑造社區居民的主體性與主動性成為新時代社區治理的核心，而根植公共性內核的公民精神則是其理念支撐與價值訴求。社區教育作為一種指向“公民性”內涵的行為范式，應致力于以社會主義核心價值觀為引領，通過培育公民精神、增進公民角色及身份認同、強化公民責任意識，激發居民參與社區治理的內生動力、主體性認知與長效使命，從而構建多元主體協作互動的社區治理現代化格局。

社區教育可從多個維度培育塑造公民精神與公共意識，進而助力社區治理現代化。一是從道德教化層面看，基于時代要求的社會主義核心價值觀從國家、社會和個人三個層面提出價值目標，將其引入社區教育體系框架能激發公民的公共關懷并增強價值認同與行動自覺，為公民精神培育提供價值遵循與方向指引。二是從公民能力層面看，社區教育作為踐行社區治理的實踐場域，通過課程開發及活動設計深化公民角色認知，激活公民參與意識，提升公民對現行政策的理解與執行能力，使公民掌握一定的治理知識與技能，為公民精神提供生長空間。三是從政治認同層面看，社區教育能促進社會生活與公共價值的有機結合，以更靈活、便利的方式將黨和政府的最新戰略部署和施政理念有效傳遞給社區居民，增強居民對政府施政的滿意度和對政權的認同感。

三、社區教育嵌入社區治理的路徑框架

現有文獻從多個維度和層面對社區教育的優化方案展開研究，但從中觀層面探討社區教育如何嵌入社區治理的研究較少。基于此，本文以社區治理現代化為視角，借助結構功能框架探析社區教育嵌入社區治理的路徑。需要指出的是，根據本文的研究情境，“嵌入”特指以社區問題和需要為導向，社區教育融入并深度參與社區治理，在過程中相互融合支撐，進而助力社區綜合治理、適應社區發展需求、服務國家戰略布局的過程。

（一）結構嵌入：社區教育融入社區治理體系

體系是開展公共事務治理的基本遵循，也是制約嵌入程度的關鍵變量。當前社區治理體系既包括社區多元主體之間互動形成的網絡，主要是黨組織、居委會、物業、社會組織、居民等之間形成的互動聯系；也包括社區之中的領導關系、權責關系等，以及圍繞這些關系形成的制度關系。社區治理體系是社區運行的基礎，是建構社區治理共同體的支撐，更是提升社區治理能力的關鍵所在。以社區教育促進社區治理，必須從結構上將社區教育嵌入社區治理體系。一是將社區教育管理體制嵌入社區場域。社區教育是基于社區場域開展的在地性活動，其成效與社區自主性密不可分，從管理體制視角要求社區教育全方位嵌入社區。盡管著力推進社區教育協同治理已成為社區教育發展的政策導向，但從實踐層面看，社區教育更多地呈現為政府部門主導的設計型形態，其供給內容、開展形式、功能定位很大程度上脫離社區實際，懸浮于社區需求之上，這本質上是由管理體制因素以及行政化依賴導致的。對此，應聚焦激活社區的內生活力與行動能力，將社區教育管理體制嵌入社區基礎場域，通過吸納社區力量進入社區教育管理體制，賦權社區、賦能社區，切實問需于社區、問計于社區，并與社區治理體系互動融合，塑造管理體制與社區需求互動共生的生產型社區教育形態。二是讓社區教育以主體身份嵌入社區治理。盡管社區教育融入社區治理已成為社區教育發展的共識，但現實中社區教育在社區治理中處于邊緣狀態，服務及融入社區發展的功能定位未能充分彰顯。對此，社區教育應通過凸顯其主體地位實現結構嵌入。一方面，作為社區治理的重要內容與載體，社區教育將其內容、形式與社區治理的關鍵要素進行有機連接，對于創新完善社區治理具有積極的推動作用，能凸顯其蘊含的強大創新能力；另一方面，為適應國家發展戰略及治理重心下移的需要，社區教育積極拓展創新生長點以及與社區治理的契合點，將社區治理多元主體作為社區教育的服務對象與發展載體，通過有效傳授治理的知識體系、內容框架強化教育內容的治理導向，搭建多元主體協作平臺。概言之，社區教育以其蘊含的創新性與治理性，強化自身在社區治理體系中的主體地位。

（二）功能嵌入：社區教育對接社區治理需求

鑒于發展歷程、發展模式等差異，社區教育在不同國家被賦予不同的內涵及功能，如北歐國家的“第三級教育”、美國的“補償教育”以及日本的學校外教育服務等。當前我國社區教育的根本目標是滿足人民日益增長的美好生活需要，而這一目標需要以有序的公共生活為支撐、有效的社區治理為依托。為此，社區教育需要強化服務社區發展的功能設計，對接社區治理需求，探尋社區教育與社區治理共贏的增長點。一是形成上下互動的需求識別機制。基于“黨委領導、政府統籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與”的社區教育政策導向，多元協同、上下互動的體制機制是社區教育有效運行的關鍵。就社區治理需求識別而言，在頂層設計層面，社區教育要根據國家治國理政框架、經濟社會發展格局，對作為社會基本單元的基層社區提出的新要求主動識別、自覺適應，拓展教育項目，設定教育內容，在培育社區教育新亮點、提升居民行動能力的同時強化社區教育服務社區治理的功能；在現實訴求層面，社區教育通過保障居民的知情權、參與權、表達權與監督權等增強居民的參與意識及參與能力，為居民理性表達自我訴求、有序參與社區治理提供了載體，構建了基于居民訴求與關切甄別、挖掘社區治理需求的路徑。二是以社區教育賦能社區治理。基于社區治理需求識別機制，社區教育需要圍繞“社區治理需要什么”這一核心議題，以社區教育資源共建共享機制為導向，通過針對性的資源開發、活動設計以及項目拓展，從供給側優化社區教育資源建設及服務供給，以精準的教育服務提升居民參與社區治理的能力。尤其面臨新冠肺炎疫情等公共危機風險，社區教育應在常態化運轉中注重培育社區志愿精神與公民意識，開展疫情防控的知識宣導與心理疏導，為應急狀態下社區教育功能轉化為社區治理效能提供基礎。有研究表明，“社區教育不僅在常態環境下能發揮社區治理效能，在非常態危機情境尤其是風險社會背景下亦具有主動補位治理缺口的可能性，發揮協調效力與治理效能”⑤。可見，社區教育的賦能是全方位、系統化的，應將社區教育與社區治理置于社區發展整體格局中，通過發揮社區教育的治理功能與教育影響力提升社區治理能力。

四、社區治理現代化視域下社區教育的優化重構

在推進基層治理現代化建設過程中，尤其面對高度復雜性、不確定性的風險社會帶來的嚴峻挑戰，社區教育必將在常態運轉與非常態應急兩種情形動態轉換的社區治理體系中承擔多維功能、發揮整體效能。對此，需要通過系統性的機制優化助推社區教育重構。

（一）參與導向的社區教育價值重構

在共建共治共享的社會治理格局中，公眾參與是社會治理的重要基石，關系到有序社會秩序的建立，更與破解基層治理的復雜性密切相關。公眾參與是一個復雜的多維概念，強調政府與公眾的溝通互動以及權力再分配，具體到社區教育領域，則關注社區居民就社區教育事宜與政府共享信息、共同決策、共擔責任以及共享成果。實踐層面的居民參與乏力問題，折射出價值理念層面對居民參與主體性認識不足的深層次問題。對此，應明確并重構居民參與社區教育的主體地位。一是需要從頂層設計層面謀劃確定居民參與社區教育的主體地位。具體來說，以法律制度、政策文件等規范形式厘清政府、社會組織、居民等多元主體在社區教育體系中的關系定位以及各自的權責范疇、角色地位，并通過體制機制創新保障居民代表進入社區教育管理機構，有序參與社區教育管理、規劃與決策各環節，彰顯居民的主體性身份。二是通過角色轉換與歸位夯實居民參與社區教育的主體責任。以居民學習訴求為指向，通過制度創設引導居民從被動參與者轉化為社區教育課程的建設者、活動設計的創制者以及教育成效的評價者，激發居民主動挖掘資源、提供智識、建構知識，從而提高服務供給的針對性以及居民的滿意度。三是通過提升參與能力以發揮居民的主體作用。居民的參與素質和行動能力直接影響居民主體性的發揮以及社區教育成效，為此，需要通過系列公民素養教育、針對居民參與規則與程序等舉辦的教育培訓活動來激發居民的參與意識，增強居民的理性表達能力、議事協調能力。例如，武昌區社區教育學院以班長議事會為載體，通過開展協商民主技術、羅伯特議事規則等教育培訓提升了居民的參與能力，以教育影響力賦能社區治理。

（二）能力導向的社區教育內容重構

社區教育作為終身教育體系的重要模塊，必須強化能力建設，自覺主動回應教育發展的新要求，提高居民對社區教育的滿意度與獲得感。以適應教育發展新形勢、滿足社區居民多樣化與差異化學習訴求的能力建設為導向，社區教育需要從多個維度對其內容框架進行考量與重構。一是重造社區教育人才隊伍。專業化的社區教育教師隊伍是滿足社區居民多元化、多層次學習需求以及提升社區教育服務能力的關鍵，需要依托制度化的社區教育工作者崗位規范和培訓機制培育符合現代社區發展的專兼職教師隊伍，并借助區域化黨建、結對幫扶、組建“民家”工作室等策略，充分吸納社會各界參與社區教育，構建“能者為師”“人人為師”的共建共治共享生態。二是聚焦社區教育場景建設。社區營造作為社區治理創新的理論選擇和實踐支撐，其關注的“人、文、地、產、景”五大社區要素創設了社區教育的發展場景。對此，需要充分挖掘社區典型人物、歷史文化、社區空間、社區產業等場景要素蘊含的教育資源，圍繞歷史文化、環境保護、公民素養、鄰里關系、經濟發展、親子溝通、安全教育等與社區場景相匹配的主題構筑全場景化的社區教育形態。三是科學設計社區教育課程體系。課程是社區教育的重要抓手，社區教育必須打造與社區治理緊密關聯的課程體系。具體來說，需要基于社區居民的差異化需求以及社區發展定位，靈活設置課程目標并選擇注重居民參與和實踐的課程內容與形式，從均衡化理念出發優化公民素養教育類、社區議題導向類等課程在課程結構中的比例，從源頭上將課程建設與社區治理進行有機銜接。

（三）創新導向的社區教育形式重構

創新是社區教育煥發生命力的靈魂，也是滿足人民群眾日益增長的社區教育需要的關鍵。社區教育創新有助于提升項目辨識度并凸顯政績亮點，贏得政府及社會各界關注，打造社區教育品牌。當然，現實情境中并不排除過度創新、形式化創新等創新內卷化問題，特別是面對當前社區教育脫離社區實際、居民需求等問題，應避免形式化的社區教育創新。一是基于社區空間議題開展社區教育。根據空間理論，社區可劃分為不同的空間類型并生成不同的空間議題，如社會空間、文化空間、經濟空間等。圍繞社區不同的空間議題差別化設置社區教育內容，對于針對性解決社區問題、滿足社區居民的需求以及服務社區發展乃至創新社區治理具有獨特價值，而且社區不同空間議題彼此關聯，能夠協同帶動社區教育可持續發展。例如，上海市徐匯區凌云街道社區學校聚焦梅隴三村的社區環境議題，以社區教育實驗項目為契機，通過系列生態文明課程設計以及培育“綠主婦”環保NGO，不僅促進了社區環境問題的解決，更激發了居民參與社區治理的意識，生成了居民自治、多元共治的社區治理格局，成為社區教育與社區治理融合的典范。二是以數字化建設引領社區教育創新。大數據、人工智能、物聯網等新技術以及城市數字化轉型對社區教育提出新的要求，需要以數字化為依托重塑社區教育的場域，構建智慧化學習生態，搭建線上線下互動式、融合式、共享型學習平臺，創設新媒體、短視頻等新型學習軌道，拓寬社區教育的覆蓋面。例如，徐匯區社區學院積極培育運維“光啟e學堂”終身教育在線課堂、“匯e學”終身教育云校等數字化學習平臺，為社區居民提供優質便捷的數字化學習場景以及服務支持體系，助推社區教育線上與線下融合發展。三是以特色項目培育提升社區教育服務能級。圍繞社區發展定位、區域特色等要素，充分挖掘、盤活區域優勢資源并將其納入社區教育范疇，形成社區教育特色品牌，發揮輻射作用，實現聯動發展。例如，徐匯區湖南街道社區學校依托區域老洋房資源培育的“人文行走”特色項目，與街道重點工作相結合，與學生社區實踐指導站、體驗基地等工作相銜接，促進社區教育與社區治理的融合發展。

社區教育作為社區治理的有機組成部分，從社區治理現代化視域重新檢視其功能定位，并基于嵌入與重構視角探尋社區教育的優化路徑與機制，必將助推社區教育與社區治理的融合發展，形塑社區治理現代化視野下社區教育的新樣態，營造“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區治理共同體。

［注釋］

①周延軍.新時代社區教育若干問題研究［M］.北京：北京時代華文書局，2020：78.

②徐建平.我國社區教育中居民參與的幾個主要問題[J].長江叢刊，2018（32）：106.

③張春華，吳亞婕.社區教育滿意度評價模型構建及實踐研究［J］.中國遠程教育，2020（7）：73.

④國卉男，朱亞勤，游賽紅.社區教育現代化的理念及實踐轉向研究［J］.職教論壇，2020（3）：99-100.

⑤吳遵民，蔣貴友.公共危機背景下社區教育功能再思考——基于社區治理的視角［J］.教育研究，2020（10）：92.