協同治理視域下基層廉政建設的實踐樣本與現實啟示
——以“清廉岳麓共建體”為例

秦 勃

（中共湖南省委黨校馬克思主義學院，湖南 長沙 410006）

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》第一次完整地提出了“共同建設，共同享有”，即“共建共享”的社會治理理念。黨的十九大報告在“共建共享”的基礎上增加了“共同治理”，首次提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。從“共建共享”到“共建共治共享”，一方面體現了我國社會治理理念不斷回應時代發展和現實需要，另一方面彰顯了“共同建設”在促進社會治理向著良性、健康方向發展的重要作用。“清廉岳麓共建體”是基層社會治理中“共同建設”理念的具體實踐，也是基層協同治理的有益探索。考察和提煉“清廉岳麓共建體”的做法和經驗，對于促進基層協同治理理論與實踐之間的契合，以及提高基層社會治理效能，都有著重要的現實意義。

一、協同治理的理論概述

（一）協同、治理及協同治理的內涵

協同（Coordination）有“協調合作”之意，是指不同主體為達成共同目標而相互協作、共同努力的行動。治理（Governance）是政府重要的行為方式和公共政策執行手段之一。按照“全球治理委員會”的定義，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[1]公共事務管理從“統治”“管理”到“治理”，不僅展現了管理理念的飛躍，而且凸顯了多元主體管理共同事務的多重復雜特質。

協同治理（Collaborative Governance）并不是協同和治理的簡單相加，它是指在治理過程中，各治理主體和治理子系統通過合作，在宏觀尺度上產生空間、時間或功能結構的合理分布，從而實現社會資源配置的優化。

（二）協同治理的特征

協同治理的核心要義在于它是通過引導多元主體建構協同關系，從分散治理形式轉向合作治理形式，最終建構起有效合作的治理結構。從協同治理的概念界定來看，它至少包含以下幾個方面的特征。

1.治理主體的多元化

協同治理的實質是多方合作共治，既然有合作，必然意味著治理主體的多元。美國著名學者約翰·M·布萊森認為，協同治理是兩個或者兩個以上的部門通過信息共享、資源互通、能力互補和共同行動來實現單一部門無法達成的目標。[2]治理主體多元化是社會開放系統中治理的一個重要特征。協同治理的主體不僅包括掌握公共權力的政府組織，而且包括企業、個人，以及其他社會組織，如非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）等。多個主體參與協同共治能夠整合資源、集思廣益、減少決策失誤，通過多方協調合作實現共同價值需求。

2.各子系統的協作性

社會治理是一項繁復的系統工程，社會治理對象涉及各種不同性質的子系統，比如政治權力系統、憲法法律系統、市場經濟系統、社會組織系統、思想文化系統等等。各子系統基于集體行動的邏輯，為增進共同利益而組成一定的集合體（常常是臨時性集合體），在自愿的前提下采取一致的行動，通過合作建構起各方所期待的功能結構。在協作的過程中，不存在“哪家獨大”“哪家重要”“誰領導誰的問題”，各子系統是一種相互協作的關系。哪怕為了更好地貫徹各方達成的既定目標，需要某方主導，或者牽頭實施，也不存在管理與被管理、控制與被控制的關系。因此，建立在平等協商基礎上的協同治理，充分體現了各子系統的協作性。

3.自組織內部的自洽性

協同治理成效好壞取決于治理系統自身的組織化和有序化程度的高低。協同治理體系在很大程度上追求自我治理的自由，系統內部通過不同形式的信息反饋和討價還價達成共識，并為實現共識進行協調，從而實現各種社會資源的協同增效。在協同治理的復雜系統中，系統內部組織通過自我調節和整合，使與子系統性質無關的不同范圍、等級、層次的關系得到規范，使信息、資源、優勢得到共享，使議題、方案、決策得到落實，最終實現從一元到多元、從無序到有序，這也體現了自組織內部的自洽性。

4.共同規則的創設

協同治理是一個尋求有效治理結構的過程，建立在各組織認同和達成的規則基礎上。這種共同規則的創設需要各組織的相互了解與信任、寬容與妥協。同時，共同規則也包含著各組織之間的角色、權利、義務等內容。需要說明的是，協同治理中組織共同創設的規則既包括正式制度安排，還包括非正式的約定與共識，這些規則都能為協同治理提供程式化的操作規程，都能對形成平衡的治理結構提供良好規范。

二、協同治理實踐：來自“清廉岳麓共建體”的樣本

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視廉潔文化建設。2022年2月，中共中央辦公廳專門印發了《關于加強新時代廉潔文化建設的意見》。遵照中央有關精神，湖南省和長沙市分別出臺了《中共湖南省委關于推進清廉湖南建設的意見》《中共長沙市委關于推進清廉長沙建設的實施意見》。岳麓區按照中央、省、市有關精神，全面建設清廉岳麓，持續營造良好政治生態和發展環境。為推動清廉中國建設全面落地，岳麓區創新基層治理方法，提出將岳麓區打造成全域共建、全民共享、環境一流、“近悅遠來”的清廉高地，即打造“清廉岳麓共建體”。截至2022年5月，轄區內已經有65家單位加入“清廉岳麓共建體”。

（一）凝聚共識：搭建普遍認同的規則框架

打造“清廉岳麓共建體”要整合轄區內的學校、醫院、企業、社會組織等優質資源，打破條塊分割的監督壁壘，凝聚清廉建設的普遍共識，制定共同認可的工作規程，匯聚廉政建設的合力，形成齊抓共管的工作格局。

岳麓區通過多輪次協商，制定了《清廉岳麓共建體宣言》《清廉岳麓共建體行動方案》《清廉岳麓共建體之“就認這個理·廉來講”欄目專訪方案》《清廉岳麓大講堂之“雙月課堂”課程安排》等一系列制度、方案、計劃、措施。通過搭建平臺促共識、建章立制促共通、擴大外延促共融，打造清廉岳麓共建體品牌，樹立“理念共筑、品牌共樹、資源共享、制度共建 、隊伍共育、環境共營”的“六共”工作理念，建立“聯席會議共建、清廉文化成果共享、執紀執法工作協作、重大輿情聯合處置、紀檢監察體制改革合作、紀檢監察干部隊伍協作”六項機制，攜手開展清廉智庫建設，涵養風清氣正的政治生態。采取“一月一培訓、一季一主題、半年一交流、一年一總結”的方式，由各共建單位輪流牽頭承辦推出清廉建設主題活動，為區域高質量發展提供堅強保障。

（二）協同共創：開展扎實有效的廉政活動

打造“清廉岳麓共建體”要充分發揮區域內各清廉單元作用，以實際行動推進“清廉岳麓共建體”建設走深走實，部署開展六項具體廉政活動，推進協同共創。

開展清廉文化“七進”活動。推動清廉文化進機關、進學校、進醫院、進村居、進企業、進園區、進景區行動，通過建設清廉文化角、長廊、樓道、廣場等，將清廉文化融入形式多樣、內容豐富的學習、教育、培訓、演出、競賽當中，充分發揮清廉文化在法律宣傳、法法銜接、紀法銜接中的教育、示范、引領等作用。

開展紀檢監察實務培訓活動。擇優選拔具有豐富監督執紀執法工作經驗和教學授課能力的紀檢監察干部和專業教師，共同打造區域紀檢監察業務培訓師資人才庫。選派專業人員結合黨的十九屆六中全會精神宣講，結合“清廉岳麓大講堂”進行集中“巡講”。加強年輕干部教育管理，幫助扣好廉潔從政的“第一粒扣子”。開展集中教育培訓，召開聯席會或行業經驗交流分享會，交流教育培訓特色工作。

開展聯合辦信辦案活動。聚焦群眾反映強烈的信訪問題以及公職人員違紀違法犯罪案件等紀檢監察業務，聯合相關單位一體聯動、協同發力，根據信訪舉報、執紀審查和職務違法犯罪調查工作需要，圍繞檢舉控告、問題流轉、回應引導以及調查取證、涉案人員查找、辦案力量支持、案件查辦等方面，開展協助或共同派員會商解決。

開展專項監督活動。聚焦推進“強省會”戰略中存在的堵點、難點、痛點問題和人民群眾的煩心事、操心事、揪心事，由行業單位牽頭，會同共建單位上下聯動，公布專項監督中受理企業和群眾監督舉報和反映問題的渠道，選準1-2個共性問題組織專項監督，分批次公布監督成效，建立長效機制，推動專項監督工作向縱深發展。

開展案件警示教育活動。做好查辦案件的“后半篇文章”，以發生在黨員干部身邊的鮮活案例作為警示教育的重要素材，通過分類分層次組織警示教育活動，組織年輕干部參加“庭審”教育等形式，把咬耳扯袖貫穿到日常，強化警示震懾氛圍。

開展“廉來評”活動。區域內黨政機關加強征詢市場主體、人民群眾的意見，協同組織開展“清廉共建體·廉來評”系列活動，進行群眾滿意度反向測評，把滿意度評價交給轄區企業和老百姓，充分聽取人民群眾意見建議，確保清廉建設有標可對，有章可循。

（三）互利共贏：打造優勢互補的清廉共同體

岳麓區在打造“清廉岳麓共建體”時提出以單元建設為載體，由點及面示范推廣的清廉建設理念，著力建設清廉機關、行業、園區、企業、學校、醫院、社區（村）、家庭等清廉單元，通過示范引領、比學趕超，穿點成線、由點及面帶動全方位全領域跟進，推進各類清廉單元互學互促、共同提升。

“清廉岳麓共建體”各成員單位的性質和類別不盡相同，所擁有的優勢和發揮的功能也不同。比如，學校的教育培訓優勢、醫院的醫療保健優勢、科研機構的研發轉化優勢、企業的生產銷售優勢等等。針對不同的行業、組織、部門的優勢特點，“清廉岳麓共建體”充分發揮各自優勢，分別組織“黨建引領廉政護航”“清廉岳麓大講堂”“廉來講”“廉來評”“清廉醫院共建”“聯合辦信辦案”“案件警示教育”等活動。共建體成員單位通過組織一系列廉政活動，發揮了優勢、交流了經驗、整合了資源、促進了共融，使人人都成為廉潔岳麓的建設者、參與者、受益者。同時，根據行業內部的同質性，分別組建了一批工業園區、教育、衛健、政法、城管、金融、景區等行業聯合體。各聯合體內部產生召集單位，圍繞各行業、各領域的重點政策、重點工作、重點項目等內容，謀劃召集工作，開展互商研討。

三、協同治理視域下“清廉岳麓共建體”的現實啟示

2021年，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，其中明確要求要“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制”。這意味著，基層社會治理要實現從單一治理主體向多元治理主體、從分散治理向合作治理的轉換。“清廉岳麓共建體”正是在這一思路指引下的破解基層廉政建設難題的實踐探索，也是基層社會治理中社會力量參與機制轉型的有益嘗試，體現了基層協同治理的深刻意蘊。

（一）協同治理是整合社會資源的必然選擇

治理模式的轉換是國家應對改革壓力、提高政府管理整體效能的重要手段。在社會轉型和經濟轉軌的時代，公共事務管理面臨著社會問題疊加、管理方式落后和民眾需求提高等現實挑戰。黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”隨著我國社會主要矛盾發生轉變，社會治理必然也要因應社會主要矛盾的變化，尋求滿足人民不斷增長的精準化、個性化公共產品和公共服務需求的現實路徑。協同治理注重民眾需求，能夠將分散的社會資源進行有效整合，彌補單一治理主體資源短缺的問題。通過多方共同協作，能夠及時、自主地調動不同治理主體的社會資源，形成基層社會治理的合力。“清廉岳麓共建體”將轄區內機關、學校、企業、醫院、銀行、非政府組織等單位結成清廉“朋友圈”，并且根據不同行業、部門的性質和特點，整合各方資源，通過合作共建使它們都成為清廉岳麓創建的一份子。“這些來自公共機構、私人機構或者非營利機構的組織組成一個網絡，來解決一個共同面對的問題”[3]，也就是實現對共建體各參與方的社會資源的有效整合，提高清廉建設和基層社會治理的整體效能。

（二）協同治理建立在理念共識的基礎上

協同治理包含著多元主體為實現特定目標而進行跨行業、跨部門合作的行動意蘊，其基本前提是各行為主體達成理念共識。而要建立一個穩定的、普遍認同的行為組織（可能是正式組織，也可能是非正式組織）并不是想象中那般容易。最大的障礙、也是最重要的前提就是要在各方自愿參加的情況下達成理念的共識。這就需要倡議者（召集方）以平等的心態、極具耐心地去做好解釋和說服工作，有時候甚至需要多輪次的談判和討價還價，這是協同治理區別于傳統公共管理的一個重要特征。總而言之，如果倡議者是一級政府，那就需要政府轉變治理理念，從謀求最大公約數、畫出最大同心圓的視角努力達成共識，而不是利用公權力發布強制性命令。由此可見，協同治理既不依靠經濟手段、也不依靠官僚機制控制實現治理的有效性。相反，在行為組織內部關系網絡里，各行為體更加注重相互信任和分享，共享資源、共擔責任，進行持續不斷的溝通。

（三）協同治理追求的是公共利益最大化

協同治理是社會治理的具體形式之一，在多元治理主體參與社會治理的過程中，必須把公共性作為治理活動的起點和歸宿，把維護公共利益作為協同治理的核心價值追求。“公共利益是一種開放的復數利益形態，其核心要素是與個體性相對應，強調的是一種集體性，公開性、開放性是其基本屬性。”[4]公共利益從利益性質的角度強調利益的公共性，它綜合了利益在主體和性質上的特殊性。“如果從公共性的軸心出發去思考社會治理的問題，就會合乎邏輯地得出結論，政府組織、營利組織、公民社會都應當是服務于公共利益的，在維護和增進公共利益的共同目標下，開展廣泛的互動、合作，共同去營建協同治理的模式。”[5]“清廉岳麓共建體”的各個成員共同簽署《清廉岳麓共建體宣言》，承諾將致力于在轄區內建成一個個清廉學校、清廉園區、清廉企業、清廉社區、清廉樓道。這種協同治理最終維護和增進的必然是公共利益。

四、結語

黨的十六屆四中全會正式提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，自此我國社會管理進入新的發展階段。黨的十八大以來，黨中央十分重視社會治理的科學性和有效性，提出構建以人民為中心的社會治理新要求，即“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體系”。十九屆四中全會進一步提出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這意味著，社會治理不再是單一主體全面控制和包辦代替的舊模式，而是在黨的領導下，形成政府主導、社會協同、公眾參與的新格局。“清廉岳麓共建體”只是新時代我國基層社會協同治理萬千案例中的一個范本，它從清廉建設的視角呈現了基層社會協同治理的具體實踐，體現了合作治理公共事務的有序結構以及多元治理主體之間的良性互動，對基層社會治理的理論和實踐都具有一定的啟示意義。