女性參政的制度保障機制及其優化路徑
——以HN省為例

陳飛強，劉 藝

（1.中共湖南省委黨校/湖南行政學院婦女理論教研部，湖南 長沙 410006；2.中共湖南省委黨校/湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

女性是創造人類文明和推動社會發展的一支偉大力量。在現代社會中，女性參政被視為女性權利的重要組成部分，是女性表達訴求和實現自我價值的重要途徑。女性參政的水平與程度，“不僅是保障和衡量女性政治權利、社會地位的重要內容,也是體現女性生存發展狀況的重要指標”。[1]新中國成立后，黨和政府高度重視女性作用的發揮和女性參政權利的實現，鼓勵女性走上政治舞臺。尤其是在1995年“男女平等”被確立為我國的基本國策之后，我國女性事業的發展迎來了新的重大機遇，女性政治參與的機會日益增多，保障和促進女性參政的各種制度機制日益完善。但是，由于各種因素的影響，我國女性政治參與權利的維護和實現還面臨著一些突出難題，女性參政的制度保障機制仍有待進一步優化。

一、當前女性參政的基本情況——以HN省為例

所謂女性參政，“是指婦女進入國家權力機構，直接行使決策、管理國家事務的權利。”[2]對女性參政的具體測量，相關部門和學界通常是通過女性在“各級黨政領導班子和政府部門領導班子女干部的數量和比例”“女性在各級黨代會、人大和政協中女代表（委員）的比例……等來進行具體評價”。[3]本研究相關指標的數據均為HN省女性參政的統計資料。HN省是我國中部地區省份，也是全國人口大省，其女性參政的現狀和制度保障機制具有一定的代表性。

（一）女干部隊伍不斷壯大，但參政“廣度”仍有待進一步提升

女性參政“廣度”，指的是女性在各級各類權力機構的決策層中的數量和比例。確保一定數量或一定比例的女性進入政治決策領域“是提高婦女參政水平的第一步”[4]，是女性能夠有效參政的前提條件。

從總體情況來看，根據HN省委組織部的數據，截至2018年底，全省共有女干部8.87萬人，占干部總數的26.4%，較2011年增加了3.69萬人，占比上升3.2%；其中，省部級、廳局級、縣處級、鄉科級女性領導干部分別占同層次領導干部總數的17.1%、15.4%、17.4%、21%。當前，HN省十九大黨代表、十三屆全國人大代表和全國政協委員中女代表分別占比21.9%、30%、25.8%；省第十一次黨代會代表、省十三屆人大代表、省十二屆政協委員中女代表分別占26.6%、27.3%、24.2%，較往屆分別提高3.3%、9.3%、1.8%。

總體來看，近年來，女干部在全省各級領導崗位中的任職人數是持續提升的，女性的政治參與水平穩中有進，女性參與決策和管理的作用進一步彰顯；但是，女性參政“廣度”仍有待進一步提升。相較于男性，在HN省各級各類決策機構的領導班子中，女干部的絕對數量相對來說還是偏低的，多數地方的決策機構領導班子中女干部的數量僅僅解決了從無到有的問題——“有且只有一個”（除各級婦聯以外），只有少數地方的決策機構領導班子中女干部的數量超過1個。在人大代表和政協委員中，女性人大代表和女性政協委員所占比重也不高，其中最高的也僅有30%（十三屆全國人大代表中女代表占比30%）；這種參政比例，不僅遠遠低于對應級別的男性代表和男性委員的比例，而且離聯合國在推動女性參政時一貫倡導的“在各級決策層中婦女比例不低于30%”[4]這一目標還有一定差距。

（二）女性參政“深度”穩中有升，但政治影響力仍然弱于男性

女干部要在決策中真正發揮影響力，不僅取決于女干部的數量，更取決于女干部的“質量”。這里的“質量”，也就是“深度”，是女干部在各級各類決策機構中掌握的資源和話語權的情況。常見的衡量指標包括各級各類決策機構的領導班子中擔任正職的女干部比例，高層領導中的女干部比例，實權部門或關鍵崗位上的女干部比例，等等。據統計，2018年，HN省市、縣級政府領導班子中女性正職比例分別為14.18%、7.38%；省、市、縣級政府工作部門領導班子中擔任正職的女干部比例分別為2.7%、7.81%、8.95%。總體而言，HN省女干部在各級各類決策機構中“掌握了一定的資源和話語權”，女性參與決策和管理的作用進一步彰顯。但是，數據也表明，就女性的參政“深度”而言，至少有兩個方面的問題是值得高度關注的：一是在高層領導中，“權力尖端缺損”現象十分突出，即高層領導中的女干部比例相對更低；二是參政結構上表現為突出的“三多三少”現象，即副職多正職少，虛職多實職少，邊緣部門多主干線少。上述現象的存在，表明女性在參政過程中即使走上了領導崗位，但相比男性干部，她們仍然缺乏足夠的資源與話語權。正是由于資源與話語權相對較少，女干部在決策過程中的影響力也比男性干部要低。

二、女性參政的制度保障機制分析

女性參政的制度保障機制，是指為保障女性的參政權利而建立的法律法規、政策措施、組織支持系統等。建國以來，黨和政府一直高度重視婦女權益的保障和維護，積極為女性參政創造良好條件。尤其是自1995年中國提出“男女平等是促進我國社會發展的一項基本國策”[5]以來，國家為了保障女性的參政權利和提高女性參政水平，從法律保障、政策支持、規劃引領、組織保障、工作機制等多個方面著手，逐步建立和完善了中國女性參政的保障機制，為保障女性參政權益和提高女性參政水平提供了法律保障、制度支持和組織支撐等，極大地優化了女性的參政環境。HN省積極貫徹落實黨中央和國務院的部署和要求，出臺了省內有關法規、有關政策，建立了相關領導體制和工作機制等。盡管當前我國女性參政權益的制度保障機制日漸完善，但是，在現實中，由于各種因素的影響，女性參政權益制度保障機制的局限性仍然在一定程度上存在著，女性參政權益受到損害的情況時有發生。

（一）女性參政的制度保障機制逐步健全

1.國家確立了男女平等的基本國策，為女性參政提供了根本性政策支撐

“基本國策是國家為解決帶有普遍性、全局性、長遠性問題而確定的總政策”。[6]91995年，聯合國第四次世界婦女代表大會在北京召開，在中國政府歡迎儀式上，時任國家主席江澤民同志強調指出：“把男女平等作為促進我國社會發展的一項基本國策。”[6]9把男女平等確定為我國的基本國策，充分體現了國家對婦女問題和男女平等事業的高度重視，也為我國女性參政提供了根本性的政策支撐。

2.形成了保障女性參政權利的法律法規體系，為女性參政提供了法律保障

新中國成立以來，尤其是男女平等成為基本國策以后，國家陸續制定或修訂了多部落實男女平等基本國策、維護女性權益的法律法規及文件，為維護和保障包括女性參政權利在內的各種女性合法權益提供了堅實的法律保障。如《中華人民共和國憲法》規定，“中華人民共和國婦女在政治的……等各方面享有同男子平等的權利”；《中華人民共和國婦女權益保障法》也規定：“婦女在政治的……等各方面享有同男子平等的權利”，等等。在國家層面法律法規體系逐步完善的基礎上，地方上也相應出臺了一系列地方性法規，以切實維護和保障婦女權益。如HN省陸續頒布了《HN省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》等地方性法規。這些地方性法規的出臺，為女性參政權利的實現提供了更加全面的法律保障。

3.制定和實施了婦女發展的專項規劃，為女性參政規劃了藍圖、提供了方向

為滿足婦女發展的需要，我國政府自1995年以來先后制定并頒布實施了四期《中國婦女發展綱要》，即1996-2000年、2001-2010年、2011-2020年和2021-2030年的《中國婦女發展綱要》，對婦女發展的目標、任務進行了總體性、全盤性的規劃，為保護婦女權益和提高婦女地位提供了方向和路徑。其中，婦女參與決策和管理是綱要中的重要組成部分；這一部分對女干部在各級黨政領導班子及其工作部門領導班子中的比例、女干部在各級人大代表和政協委員中的比例等做出了明確規定。為貫徹落實國家綱要，HN省在各個時期先后制定并頒布了本省婦女發展綱要，推動了HN省婦女事業的持續健康發展，推動著HN省女性參政權利的實現。

4.婦女工作的組織機構和運作機制逐步建立和完善，為女性參政提供了組織支撐

1990年，國務院成立了提高婦女地位的國家機構——國務院婦女兒童工作協調委員會，1993年更名為國務院婦女兒童工作委員會（簡稱“國務院婦兒工委”），這是全國層面維護和保障婦女兒童合法權益、負責婦女兒童工作的議事協調機構。HN省及下轄的各級地方行政區域也都成立了婦女兒童工作委員會。同時，黨和國家高度重視發揮婦聯組織在推動女性參政方面的基礎作用。各級政府婦女兒童工作委員會和婦聯及其他相關婦女團體，為女性參政提供了強大的組織支撐。

5.出臺培養選拔女干部的專項政策，大力支持女性參政權利的實現

HN省在全國率先出臺《2011-2015年HN省培養選拔女干部、發展女黨員工作規劃》，2016年又制定《HN省2016-2020年培養選拔年輕干部和女干部、少數民族干部、黨外干部工作規劃》，對全省范圍內各級各類決策機構的領導班子中女干部的配備情況提出了剛性指標，進一步明確和細化工作目標，并制定切實可行的保障措施。

總的來看，當前，我國和HN省女性參政的制度保障機制不斷完善，為女性參與政治生活創造了良好的外部環境，同時，也為女性參政能力的增強和參政水平的提高提供了有力支撐。

（二）女性參政的制度保障機制仍然有待優化

隨著國家大力推行男女平等基本國策和注重女性權益維護，男女平等已經日益成為社會發展的主流。但是，男女不平等的事實卻依然在參政領域中存在著，女性參政的制度環境仍然有待優化。

1.相關政策落實不到位

為了保障女性參政的權利和提高女性參政的水平，各級黨委政府就如何培養和選拔女干部出臺了一系列政策和措施。其中，婦女參政比例政策就是其中的代表。所謂婦女參政比例政策，就是明確規定包括各級黨委、政府在內的各類決策機構中女干部的比例，來保障女性參政權利的實現和提高女性參政的水平，保障她們在決策中發揮足夠的影響力，并最終實現與男性平等參政的目標。該政策的出臺取得了顯著效果，相當數量的女性因為該政策對決策機構中女干部的職數要求而被提拔為班子成員或提拔到領導崗位。但是，在該政策的實施過程中，也產生了一些不太符合政策本意的情況。例如，一些地方將該政策關于決策機構班子成員中“至少1名”女性的規定執行為“有且只有1名”女性班子成員，這顯然是對政策目標的“消極解讀”，等等。這種對政策的曲解執行，嚴重制約著女干部隊伍的壯大和女干部參政水平的提高。

2.組織支持系統待優化

組織支持系統對于女性參政權利的實現有著直接的影響。女性參政的組織支持，在宏觀層面上是指整個黨政機關體系對女性參政提供的組織支持；在微觀層面上是指機關單位對女性及其內部的女性員工參政而提供的組織支持，尤其指單位在干部招錄、單位日常工作、干部選拔任用等工作中對女性不會基于特定性別而給予的差異化對待或思想偏見。這里所指的女性/女干部的組織支持系統，就是從微觀層面上而言的。由于傳統性別觀念（特別是“男強女弱”的思想）的影響，一些女干部在組織支持層面仍遭遇思想偏見和差異化對待——這表明女性/女干部的組織支持系統仍有待優化。

對女干部的思想偏見，指的是在“男強女弱”等傳統觀念的影響下，有偏向地認為女干部在身體素質、工作能力等方面不如男性領導干部。而所謂的“性別差異化對待”，通常表現為對男性和女性基于其性別而非能力或其他要素給予的區別對待。對女干部的思想偏見，導致了對女性/女干部的“性別差異化對待”；而差異化的對待，又可能進一步強化人們對女性/女干部的思想偏見。

由于對女干部的思想偏見，一些單位在干部招錄和培養選拔工作中可能會有意無意地避開招錄女性或提拔重用女干部，或者不予安排特定工作，形成了對女干部的“差異化對待”。具體表現為：一是一些單位在招錄干部時對女性對象的不公平對待或不合理排除，限制了女性平等參與政治生活的機會。二是一些單位以所謂“善意關照”為名，在分派工作時對女干部予以排除。他們認為女干部身體素質相對男性而言要弱一些，又要兼顧家庭，因而在安排某些工作（如出差和外出學習培訓等）時往往以“善意關照”為名，不安排相應地工作任務或盡量少安排。三是片面地認為“男強女弱”，認為女干部“難擔重任”，女干部被“重用”或被提拔到重要崗位的機會相對于男性干部而言更少。例如，有研究者調查發現，接受問卷調查的女干部中有超過2/3的人認為一些單位就存在著單位內的重要崗位或關鍵性崗位上男性比女性多的現象[7]。這些性別差異化對待的做法在一定程度上影響著女性參政權利的實現，并將嚴重制約女干部的成長發展，也充分反映了當前女性參政的組織支持系統還有待進一步優化的事實。

三、優化女性參政的制度保障機制

當前，我國促進女性參政的制度保障機制不斷完善，但是，由于多方面因素的影響，促進女性參政的制度保障機制仍然存在一些不足。因此，需要從頂層設計、制度環境、組織機制和社會支持系統等方面，不斷優化女性參政的制度保障機制。

（一）做好促進女性參政的頂層設計

推動女性參政的頂層設計，就是要從國家發展全局的高度，黨委政府在統籌“建設高素質專業化干部隊伍”時，要使兩性參政權利的實現按照男女平等的大方向和總目標前進。也就是說，對女性參政事業的整體規劃，要秉承公平、公正的原則，對能促進或制約女性參政的全局性、戰略性問題進行頂層研判，提出男女平等參政的整體思路和整體框架，并將它們作為制定保障女性參政權利的各項具體政策的指導思想和根本遵循。

構建推動女參政的的頂層設計，就是要把對女性參政問題的研究納入到黨委和政府“建設高素質專業化干部隊伍”事業的整體視野之中；把女性參政權利的實現納入法律法規體系的整體建設之中，促進兩性平等參政的法制化；把女性參政的利益需求納入黨委和政府的干部培養資源配置的總體布局之中，促進女性平等享有干部培養發展資源的制度化。

（二）構建更加有利于女性參政的制度環境

1.推動男女平等基本國策全面貫徹落實到位

“男女平等基本國策將婦女發展權放到一個十分重要的位置”[6]10，提供了解決男女兩性發展問題的基本原則和價值導向，也為解決女性參政問題提供了基本原則和價值導向，是消除干部培養選拔工作中出現對女性的思想偏見和差異化對待的根本前提。因此，優化女性參政的制度環境，必須推動男女平等基本國策全面貫徹落實到位。一方面，必須在全國范圍、在各行各業中廣泛宣傳男女平等基本國策，尤其是要在機關事業單位和領導干部中廣泛宣傳男女平等基本國策，讓全社會尤其是領導干部了解和把握男女平等基本國策的基本內涵和工作要求，讓貫徹落實男女平等基本國策成為人們的主動追求和自覺行動。另一方面，還需要進一步厘清機關事業單位推動實施男女平等基本國策的主體責任，進一步提高相關機構和領導干部的重視程度。

2.進一步優化保障女性參政權利的相關制度

女性參政權利的實現，需要堅強有力的制度保障，包括相關的法律制度、相關的政策等。其中，婦女參政比例政策是最直接的制度保障。基于該政策在執行過程中出現的某種“異化”現象，有必要進一步優化和完善該政策。一方面要根據現實情況的發展變化，并借鑒國際社會廣泛推行的“最低比例制”方法、策略，進一步提高婦女參政比例的量化程度和適當提高女性參政的比例要求，并通過立法或政策規制的手段使其更具有“剛性”或強制力。另一方面，要加強對婦女參政比例政策執行情況的監督，對于一些地方在執行過程中出現的偏差，要采取有效措施予以認真對待。可以通過制定一系列關于女干部的選拔、培訓、任用和晉升的配套實施細則，并壓實婦女參政比例落實狀態的政策責任和機構責任，從而真正發揮這項性別保護制度的作用。

3.要建立健全有效的政策宣傳機制

保障女性參政權利的相關政策要落實到位，必須讓政策的執行主體以及政策所涉及的對象都充分了解該政策的內容，這就需要做好政策宣傳工作和加強政策宣傳力度。通過政策宣傳，一方面，有助于政策執行者提高性別敏感度，在執行政策時具有社會性別意識，使保障女性參政權利的相關政策能夠真正執行到位；另一方面，可以使政策所涉及的對象更好地了解有利于女性參政的政策、措施，積極爭取自己的權利，并監督政策的執行情況。

建立健全政策宣傳機制，首先要明確宣傳對象，即向誰宣傳。對保障女性參政權利的相關政策的宣傳，絕不僅僅只是面向政策所涉及的對象，更重要的是讓政策的執行主體熟悉該政策的精神實質。其次，要明確宣傳主體，即誰來宣傳。在宣傳主體上，婦聯組織自然而然是宣傳有關保障女性參政權利的相關政策的主體，但是，絕不僅僅局限于婦聯一家，黨委政府的相關部門也要做好宣傳工作。再次，要創新宣傳方式。保障女性參政權利的相關政策的宣傳，可以采用多種宣傳方式，比如在機關單位開展實地宣傳，在干部教育培訓中開展專題講解，建設網絡陣地開展網絡宣傳，等等。

（三）建立健全有利于女性參政的組織機制

1.要發揮黨委政府在培養選拔女干部工作中的主導作用

女性參政問題的解決離不開各級黨委政府的全面領導和高度重視。事實上，我國各級黨委政府一貫高度重視培養選拔女干部，并不斷優化完善女性參政的制度保障機制。在推進我國男女平等事業發展的進程中，為了進一步促進女性參政，要進一步發揮黨委政府在培養選拔女干部工作中的主導作用。

2.要建立健全組織層面的資源整合機制

女性參政權利的實現，不是婦聯一家的事情，而是需要各相關部門積極參與和支持的。要充分發揮婦兒工委作為維護婦女兒童權益、負責婦女兒童工作的議事協調機構的作用，整合各成員單位的資源，在女性參政領域中建立通暢的利益表達、利益分配、利益補償和利益調節的渠道。同時，在政策實施環節，婦兒工委和婦聯要通過其組織網絡，整合各種資源，對女性參政遇到的各種現實問題進行研究、分析和論證，為黨委政府及其相關部門出臺保障女性參政權利的政策及操作性措施提供理論支撐和事實佐證。

3.要不斷優化女性參政的組織支持系統

要根據《中華人民共和國婦女權益保障法》等法律法規的要求，以及各級政府頒布的《婦女發展綱要》和各級黨委政府出臺的《培養選拔女干部、發展女黨員工作規劃》等的要求，不斷優化女性參政工作的領導體制，健全相關的工作機制。同時，組織部門和各機關事業單位也要不斷優化女干部的成長環境，加大女干部的培養培訓力度，創新女干部的培養培訓機制，進一步提高女干部的工作能力和工作素質。

（四）構建更加友好的社會支持系統

要不斷優化女性參政的制度保障機制，還需要構建更加友好的社會支持系統。這里的社會支持系統主要指文化建設、教育宣傳等方面的支持系統。構建更加友好的社會支持系統，就是要在全社會普及男女平等/性別平等的理念，讓男女平等/性別平等的理念內化到每個人的思想和行動中。正如2020年習近平總書記在聯合國大會紀念北京世界婦女大會25周年高級別會議上的講話中所強調的，“讓性別平等真正成為全社會共同遵循的行為規范和價值標準”[8]。如果性別平等真正成為全社會共同遵循的行為規范和價值標準，那么，優化女性參政的制度保障機制將具有更加良好的社會基礎；同時，相關政策的制定者在制定政策時也將更具有社會性別意識，從而使得出臺的政策能夠更好的保障女性的參政權利。

1.要大力構建和宣傳先進的性別文化

社會主義社會先進性別文化以馬克思主義婦女觀為理論基礎，它是對男女兩性的社會價值、社會地位和兩性關系的正確、客觀的認識，是能促進性別平等、性別和諧與兩性可持續發展的文化。“要在全社會廣泛深入地宣傳馬克思主義婦女觀，普及男女平等、尊重婦女的進步理念……使全社會包括婦女本身提高對女性社會價值的認識”[9]。同時，在構建和宣傳先進性別文化的過程中，尤其要充分肯定女性參與政治生活的必要性及其價值所在，從而為女性參與政治生活和優化女性參政的制度保障機制提供更加良好的思想基礎和文化氛圍。

2.要建立具有性別平等意識的教育宣傳體系

當前，由于傳統觀念的影響，我國家庭教育、學校教育和媒介宣傳中依然或多或少地蘊含著傳統性別觀念的因子，傳統兩性角色依然扎根于一些人的思想意識中。因此，必須將社會性別意識納入家庭教育、學校教育和媒介宣傳中，建立起具有性別平等意識的教育宣傳體系。這是“讓性別平等真正成為全社會共同遵循的行為規范和價值標準”[8]的重要前提，也是讓包括政策制定者、政策執行者和政策涉及的對象在內的所有人更具有性別平等意識的重要前提。