綜合行政執法改革政策執行過程的實踐維度及其邏輯進路

夏德峰

（鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

綜合行政執法改革不僅指對行政處罰權、檢查權、強制權等職責的綜合與集中，而且包括對有關執法機構、職責和人員等方面的整合。“綜合執法不是局部化、單方面的改革，而是涉及政府職能轉變、條塊權限劃分，人財物關系再分配等諸多方面的系統工程。”[1]綜合行政執法改革的目的是解決體制不完善、權責不清晰、能力不適應、多頭重復執法與執法不到位等問題。新時代為進一步推動綜合行政執法深入改革，2018年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發了關于深化文化市場、農業、市場監管、交通運輸、生態環境保護、應急管理等領域綜合行政執法改革的指導性意見文件，統籌部署和全面推進改革的政策實施。

我國單一制國家結構和多層級治理體系決定了中央政策目標的實現需要地方不同層級政府的傳遞與落實，省級政府在中央的宏觀指導下，統籌規劃和部署本省范圍內的改革事務和實施方案，具體政策的落實依靠市、縣政府的貫徹和執行，并結合具體情景場域出臺配套政策細則以確保改革政策有效實施。政策執行過程是政策的地方性轉化和情景化落地，本文基于政策執行過程視角分析H省綜合行政執法改革實踐，構建了一個“政策口徑、編制管理、改革賦能和法治保障”等實踐維度的分析框架，在宏觀政治系統中圍繞特定的政策場域及其互動結構，探討多重邏輯進路的現實觀照，提供了多維度寬視野的改革圖景，來審視綜合行政執法改革的政策執行過程的實踐維度，積極回應改革政策執行的應然邏輯進路，有助于理解政策執行過程的情景性和實踐場域。

一、政策口徑之維：層級銜接、執行尺度與認知能力

（一）綜合行政執法改革政策執行過程的層級銜接

中央政策的頂層設計多具有理想性、宏觀性和整體性的特征，政策變現需要地方政府間分層對接與政策細化。“政治指導”理論而非“治理”理論是理解和分析當代中國政策過程的最佳起點[2]。省級政府因地制宜選擇市、縣開展政策試點，通過市、縣試點的政策細化和打磨，在政策“探行”中總結出可供推廣的成功經驗，并通過組織試點觀摩、經驗交流等形式推進政策實施，并將成熟的實踐做法逐級推廣和全面推進，最終實現中央政策目標通過在地方情景化得以有效落實。“中央的治理目標并非總是清晰適用的，所以頂層設計只是給地方提供了治理方向和原則，而具體的治理工具和治理策略仍需地方來探索，由此便形成了頂層設計與地方自主決策并存的治理邏輯。”[3]中央政府通常以會議精神、改革方向、總體目標等模糊性概念傳達政策要求，地方需要結合自身的資源條件將政治信號加以分解并具體化，通過實踐探索出臺相關的配套政策制度安排，才能將政策理想、政策理念和政策目標轉化為具體的操作規范和政策實踐。政策留白是地方自主性和創新性的重要來源，有利于在中央的統一領導下發揮地方的積極性。因此，推進改革要樹立系統思維，因地制宜“探行”政策實施，通過政策試點的“政策打磨”來提煉“典型經驗”，把控改革政策實施過程中的社會風險。政策試點“對政策在地方的實施進行規則細節完善和執行變通處理，作出符合民眾利益的控制和選擇”[4]，地方運用政策留白對中央政策進行地方改寫和細化，“地方的創新精神被有機地融合到中央主導的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創新能力和適應能力”[5]。基于地方場域進行的政策試點探索成為理解中央政策理念的“錨點”，其他地區基于自身的客觀實際，以“政策模仿”方式推動政策創新擴散。但是，在中央模糊性政策指令向地方常規化政策執行的層級鏈條傳遞過程中，宏觀政策設計與具體的政策操作細則之間存在一定的空白和間隙，因此，如果中央政策口徑不明確，也容易導致地方政府的政策實踐存在顧慮，擔心具體做法與中央政策意圖不一致，從而影響改革推進。

根據中央綜合行政執法改革方案，“設區的市與市轄區原則上只設一個執法層級”。H省17個設區的省轄市有15 個在交通運輸、文化市場、農業和生態環境保護等領域成立了市級綜合行政執法大隊，區級不再設立執法機構，在市場監管領域，針對其執法對象以基層市場主體為主，執法呈現點多、面廣、頻高且與人民群眾生產密切相關的特點，將執法層級設在區級，市級僅組建了執法稽查機構，主要負責執法監督指導和組織協調，不再承擔日常執法。中央的改革要求是“屬地管理、重心下移”，在實踐中綜合行政執法層級多上提到市本級，執法層級選擇市級還是選擇區級的依據是什么？現實中多是考慮改革相關人的利益和財政供給能力，減少改革帶來的社會不穩定因素。S市選擇在市場監管、交通運輸、農業領域組建區級綜合行政執法隊伍，以區級執法為主，市本級主要負責監督指導、組織協調，以及法律法規規定必須由市級行使的執法事項和跨區域重大違法案件組織查處，并可按程序調用縣級行政執法隊伍力量，也可以指定執法隊伍進行異地查處。S 市編制部門人員談道，“生態環境、文化市場組建市級執法隊伍，實行市級執法為主；交通運輸、農業、市場監管實行區級執法為主。主要是考慮到縣（區）級執法人員數量龐大、市財政支付能力受限、市直有關部門執法人員不愿下沉等現狀，采取了原經費供給渠道不變，工資標準不變，只是事權在管理層級上調整的變通做法”。S 市因受財政供給能力限制，并對執法層級設在市一級的、市轄區的執法機構作為市級執法機構的分支機構，業務上接受市級執法機構的領導，執法力量統籌使用，人員待遇按屬地化原則處理。在L 市調研座談中了解到：“實行綜合行政執法后，相關行政管理與執法職責分離，容易出現管理和執法脫節的問題，在一定程度上影響改革效果，甚至出現執法權回流的現象。比如城管綜合執法改革將原環保部門的噪聲污染執法權納入城管綜合執法，但由于在執法實踐中城管部門缺乏檢測手段，據了解，目前很多地方又交回了生態環境部門。”“政策轉換是制度化解決中國政策統一性與地方差異性矛盾的有效機制，同時關系到國家政策目標與基層治理秩序的達成。”[6]因地制宜的政策轉換既保證改革效果，使改革進程與地方政府能力相適應，又可以避免出現社會不穩定因素。

（二）綜合行政執法改革政策執行過程的執行尺度

政策口徑不明確影響著政策執行主體的選擇尺度，往往會導致改革政策落實的遲緩。一是綜合行政執法人員如何劃轉缺乏明確的政策依據，政策文本表述模糊。“執法隊伍不同性質編制目前保持現狀，待中央明確政策意見后逐步規范。”“嚴禁將不符合行政執法類公務員管理規范要求的人員劃入綜合行政執法隊伍。”但如何理解不同性質編制保持現狀與嚴禁將不符合行政執法類公務管理規范要求的人員劃入綜合行政執法隊伍，哪個優先？是整體上劃還是先清理不符合要求的人員再上劃？沒有明確的劃轉標準，在實踐中存在認識差異。在政策口徑和標準不明朗的情況下，有的市、縣政府擔心改革“翻燒餅”，存在等待觀望心態，為防止出現人員劃入綜合行政執法機構后無法轉換為執法類公務員產生新的矛盾，在推進改革的進度上采取觀望、等待的行為策略，影響了改革任務推進的速度、力度和效度。二是綜合行政執法機構性質不明確，增加了機構編制管理的復雜性。在改革前，執法機構性質不統一，有的是行政機構，有的是事業單位，還有的是參公單位；綜合行政執法改革機構整合后，中央政策沒有明確其機構性質，增加了機構編制和人事管理的難度。人員混編混崗，職級并行無法推行，實名制數據庫和機構編制臺賬無法填報，公務員、參公和事業編制的招收渠道不同，機構性質不明確也影響著人員的補充等問題。三是“局隊合一”模式下如何處理執法部門與局機關的隸屬關系問題，實踐中缺乏“局隊合一”的有效運行模式。H 縣委編辦在接受訪談中認為，按照改革要求，縣級綜合行政執法隊與其主管部門實行“局隊合一”體制，但“局隊合一”體制如何定性、人員如何配置、編制如何劃轉均沒有明確規定。實際上局、隊在機構性質和運行模式等方面也并未真正體現“合一”：在機構性質上，主管部門是政府工作部門，綜合執法隊伍單位性質不明確，無法體現“合一”；在管理方式上，主管部門使用行政編制，配備公務員；綜合執法隊使用事業編制，人員身份復雜，現有的執法隊伍中，有公務員、參照公務員法管理人員、事業干部及工人。局、隊人員編制“合一”，造成了新的混編混崗。四是上下級體制有待理順。以市級為主的執法體制，城市區分局與城市區綜合行政執法大隊是領導與被領導關系，還是指導與被指導關系，沒有具體規定。以生態環境執法改革為例，執法工作名義上統一由市生態環境局實施，目前各分局特別是縣分局在履行行政執法職能時，所有公章使用、會審研究等都是以市局名義進行，造成偏遠分局工作不便、效率不高。在政策執行的上下溝通環節，省級政府需要市、縣政府的政策“探行”取得成功經驗，形成可復制和可推廣的政策操作規范，而市、縣政府需要中央和省級給予明確的政策口徑。

（三）綜合行政執法改革政策執行過程的認知能力

綜合行政執法改革涉及同一層級不同部門執法職責整合，也涉及不同層級執法職責調整。政策口徑的不明確影響著執行主體的政策認知，認知偏差從而導致執行偏差。綜合行政執法機構整合組建成立后，由于管理與執法之間的職責界限并不容易厘清，管理機構與執法機構分設之后，一些領域的管理受到了削弱。如H省住建廳在訪談中說道：“推進綜合執法的過程中，確實產生了一些問題，如有的行政主管部門有意無意地混淆行政管理和行政處罰的性質，將管理職能轉移到行政處罰層面，如施工揚塵管控，以處罰解決管理問題，造成管理弱化或管理漏洞，既增加了工作層次和過程，也弱化了管理執法職能，降低了行政效率。”實踐中行政主管部門產生的弱化或推脫監管職責的傾向，將監管職能轉移到執法層面，導致行政監管和行政執法不能有效銜接。以生態環境綜合行政執法改革為例，“垂直管理改革并不是要將地方環境保護的主體責任轉移到環保系統或者上交到上級政府。相反，要強化地方黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任，并通過加強監督檢查進一步強化，通過垂改來倒逼地方政府履責”[7]。監察權的上收強化了省級環保部門對市、縣政府及其相關部門環保履責情況的監察，倒逼地方黨委和政府履行環境保護責任，有利于落實地方主體責任，打通監管“最后一公里”。因此，可以說，正確的政策認知是政策執行不走樣的前提，也是政策目標有效達成的現實需要。

二、編制管理之維：歷史承襲、人員劃轉與身份整合

（一）綜合行政執法改革編制資源配置的歷史承襲

機構編制資源是重要的政治資源、執政資源，長期承襲的政策慣例和機構編制歷史現狀影響著改革政策的落地。隨著經濟社會的發展和市場主體的不斷增多以及執法管轄范圍和管理服務對象的不斷增加，執法任務與執法力量不相匹配問題凸顯，如何核算綜合行政執法人員編制標準的問題也隨之凸顯。在S市的調研座談中有人提出，“生態環境分局及生態環境監測部門共有1270人，但是現有行政編制和事業編制只有344名，超編非常嚴重；編制沒有具體到人，編制管理混亂（市本級也超編人員92人，其中包括21名轉業軍人，本局自我籌備92人工資發放，難度較大）”。Z 縣生態環境保護執法機構編制146 名，而轄區面積及人口數均高于Z 縣的F 縣城，生態環境保護執法機構編制僅有20 名。又例如，Z 縣農業綜合行政執法大隊事業編制186名，而轄區面積相當的鄰近某縣農業綜合行政執法事業編制10名，實有9人。實際工作中存在的編制資源配置的歷史沿襲、結構不優等矛盾問題，不同程度制約著編制資源的使用效率和執法編制資源的支撐保障作用，進而影響該領域執法的實際成效。“治理單元的劃分和治理資源配給上，應當依據空間特征、人口結構、管理對象構成等多元要素對其進行動態調整。”[8]應明確編制標準，根據各領域綜合執法的特點，以轄區人數或工作量等為依據，建立跨層級跨區域的編制資源調劑機制，有助于破除編制管理的歷史因襲、靜態化等弊端，解決區域部門編制供求存在的局部失衡問題。提升機構和編制資源使用效益是新時代編制工作的明確要求，一些地方建立的編制周轉池制度為解決編制供給失衡問題進行了有益的探索，通過打破層級和地域編制藩籬，向剛需突出的行業單位定向投放，實現編制資源的最大效用，保障綜合行政執法有效開展。

（二）綜合行政執法改革編制資源劃轉的利益調整

層級政府間財政事權與支出責任的優化配置是國家治理的基礎，同時改革政策方案只有增進利益相關方的收益才能促進政策的有效執行，而且編制資源與財權事權的有效匹配是政府職能動態調整的保障。首先，人員利益因素導致行政執法人員下沉阻力較大。例如，Z 市將文化、交通、農業執法層級設在市級后，各區上收的人員都比較積極，經費供給渠道由市財政保障。而在市場監管領域推動人員編制下沉，經費供給渠道由區財政保障，由于市、區兩級政府在工資待遇、職務晉升方面存在差異，人員下劃遇到較大阻力。其次，單位本位主義導致人員劃轉存在阻力。長期以來行業行政主管部門承擔著行政執法職能，一套班子和兩個牌子，按照“編隨事走、事隨編走”的原則劃轉行政處罰以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等職能，并同步劃轉人員組建綜合行政執法隊伍。但是，原單位承擔的行政許可、行業管理、技術推廣檢測檢驗等工作，卻面臨著工作人手不夠的難題，因此，一些部門對劃轉人員存在不理解、抵觸情緒，不愿意把骨干人員劃轉出本單位。組織場域的改革如果僅僅在職責重構方面單兵突進，而相應的人權、事權、財權等保障跟不上，就難以取得改革的實質性成效。

（三）綜合行政執法改革編制身份公平化的價值訴求

綜合行政執法人員的身份屬性多樣化帶來了整合難題，人員待遇的利益公平化訴求凸顯。綜合行政執法人員有行政、事業和工勤人員身份，事業編制還存在參公事業人員、全供事業人員、差補和自收自支事業人員等不同類型。改革后，各種不同身份的人員整合在一起，人事政策不統一導致了管理難題。一方面，不同身份人員經費供給渠道不一，整合后同工不同酬問題突出。H省住建廳提出，“由于不同編制隊伍的歸并，職工編制屬性無法統一，形成了新的同崗不同酬，對執法工作產生了一定的負面作用，即使在同一個單位內部，由于歷史的原因也存在大量混編現象。據估算，河南省城市管理執法隊伍公務員大約為5%；事業干部約占15%；事業工人占30%；臨時工（不含勞動派遣人員）約占50%”。由于綜合行政執法人員身份多樣化，再加上市、縣區域不同的工資標準，不同身份的人員在工資、車補、職級變動等方面存在政策差異，利益公平訴求凸顯。而改革只有增進和維護利益相關人的合理訴求，才能形成有利的政策執行環境。“只有激勵性政治勢能與體制性政治勢能的有效結合，才能最終破除政策執行中的‘梗阻效應’，推進公共政策的良性落地。”[4]另一方面，事業身份編制的基層執法人員成長空間受阻，在X 市的調研座談中有人說道，“實際工作中，鄉鎮和街道干部成長空間渠道不多的問題仍然存在。但因改革后鄉鎮不再設置副科級以上事業單位，事業編制人員在職務晉升上沒有渠道，即使是規模較大的基層綜合行政執法隊伍，人員梯隊建設也無法進行，長期來看，不僅不利于執法隊伍內部的良性發展，也難以吸引外部人才補充基層力量”。此外執法機構中的工勤人員安置也存在問題。例如，L 市交通運輸綜合行政執法支隊現有人員172 名，其中工勤崗位占84 名，且這部分工勤人員基本上在一線執法，按照改革要求不再給執法部門工勤人員核發行政執法證件，在改革推進中面臨工勤人員安置和執法人員不足并存的問題。如何平衡不同身份的利益訴求和進行分流安置，需要探索建立體現綜合執法特點的編制管理方式。

三、改革賦能之維：高位推動、有機融合與整體協同

（一）綜合行政執法改革政策執行過程高位推動的政治勢能

綜合行政執法改革體現了頂層設計的價值邏輯和頂層推動的領導邏輯。改革牽頭主體不同的位階展現不同的政治勢能，領導機制的統籌力、推動力和指導力決定了改革的力度、速度和效果。

綜合行政執法改革牽頭主體領導位階的高低決定著統籌力的大小和改革任務執行的主次排序，影響著改革的力度、速度和效果。在現行體制下，中國公共政策遵循“以黨領政”的政治邏輯，實現人民利益和貫徹政治領導是綜合行政執法改革的實踐定位，牽頭主體領導位階的高低決定著改革政治勢能的強弱，“高位推動”能夠賦予政策執行主體強有力的資源統籌和政策協同，決定著政府注意力的分配。“政治勢能是中國特色制度賦予政策執行的內在特征，可以展現中國公共政策執行者的政治邏輯。”[4]牽頭主體的“高位階”能夠增強政策執行的協同聯動力和資源調度力，將落實改革專項任務上升為“中心工作”，并從“講政治”的原則來確保政策的有效執行。2018 年《H 省機構改革方案》明確要求設立省委機構改革領導小組，下設黨政機構改革協調小組及各專項小組，并對改革實施的主要環節、關鍵步驟、時間節點等事項做了具體要求。但是，在五大領域綜合行政執法改革的政策方案中只提出了“加強組織領導”，在改革實踐中，省、市兩級政府多數沒有設置改革工作領導小組，綜合行政執法改革工作主要由編辦牽頭，缺少“高位推動”影響著編制部門統籌協調其他相關部門參與改革的力度。而且改革前半場的機構整合和人員劃轉已經基本就緒，改革后半場主要是“化學反應”，且改革的工作重心轉移到其他相關部門。“頂層設計-地方細則”的模式既“賦能”了地方政府，也“約束”了地方政府，化解政策執行過程中出現的進度“不平衡”和“各自為政”等問題，需要加強黨的統籌領導，用嚴格的政治紀律來約束政策執行的行為、環節和過程，以“講政治”的站位來統籌協調涉及該領域環節的重大事項和重要工作，通過統籌執行資源、優化政策協同，將中央決策部署執行到位、執行有力，為政策執行提供政治保障。

（二）綜合行政執法改革政策執行過程有機融合的集成效應

綜合行政執法改革不僅指對行政處罰權、檢查權、強制權等職責的綜合與集中，而且包括對有關執法機構、職責和人員等方面的整合。綜合行政執法改革在機構重組和職能調整的物理整合完成后，釋放改革效能需要“化學反應”以形成改革的聚變效應。由于地方政府內部權力結構的多重模糊性，執法職權界定不清晰仍然很突出，S 縣編制部門談道，“職能邊界劃分不清，哪些職能歸誰管不明晰，例如網吧應由文廣局負責，飯店由商務局負責；同時監管部門的主體責任不清，例如教育部門是學校的食品安全職能的主體責任人，市場監管局只具有監管責任，按照法律法規每半年到學校食堂監管一次即符合規定，不可能做到每天都在學校監督，應由學校自身主體負責，但是事后追責卻往往以市場監管局為主，導致執法人員積極性不高”。在機構改革和職能整合過程中不同程度地存在物理相加、缺乏深度融合。有研究提出，“如何以職責體系的重構去倒逼組織結構的融合，以及如何健全部門間的溝通、協調、配合機制將直接關系大部門體制改革的深化，進而影響同級政府內橫向職能配置的優化”[9]。機構改革后，馬上面臨綜合行政執法機構權責清單的制定工作，綜合執法機構職責整合的職能較多，承擔的行政處罰權涉及的法律法規也較多，N市編制部門認為，“如果沒有一個統一的規范性的執法事項及權責清單目錄，不利于各地區之間執法權的平衡和各綜合執法領域之間執法邊界的界定。因此，建議盡快出臺市、縣兩級權責清單的指導目錄”。厘清哪些領域的執法權需要“綜合”，以及怎樣“綜合”和協同配合，需要省級統籌修訂、調整綜合行政執法事項清單，明確業務主管部門的指導和配合協作責任，推動權責清單同部門三定規定有機銜接。

綜合行政執法改革機構職責整合較多，事實上各領域綜合行政執法改革屬于行業領域的“小綜合”，而鄉鎮綜合行政執法屬于“大綜合”，向鄉鎮派駐執法人員體現了“權力下放”邏輯，是物理意義上的優化分布，仍然屬于執法主體多元化基礎上的聯合執法，非以權力統一行使為特點的綜合執法。而“一支隊伍管全部”的真正內涵是使執法力量以“化學融合”的方式融入基層政府，真正實現“人財物、權名責”的統一。實現聯合執法模式向綜合執法模式轉變，提升統籌協調“一支隊伍，兩級管理”的能力，要以鄉鎮為重心，可以實施僅有編制歸縣主管部門，人、財、物都歸鄉鎮管理的模式，真正實現“一綜到底”，形成改革的疊加效應。

（三）綜合行政執法改革政策執行過程整體協同的系統邏輯

改革執行主體間協同聯動機制不健全。M市編制部門談道，“行政執法監管領域眾多、政策性強、敏感度高，由于協調配合機制的缺乏，執法變成了零散的‘孤島’，孤立執法、執法鏈條零散、銜接不暢、監管缺位”。一方面，行使行政處罰權需要相關行政主管部門支持配合，在面對職能交叉問題時，有的案件調查取證時效性強，而且部門間案件的流轉需要大量的協調和重復調查，有主管部門甚至視為“麻煩”而加以推諉，從而影響了執法效率。L 市編制部門談道，“如市建設局在將行政處罰權交由市城管局的同時，與之相關的工程質量監督與安全監督等專業性行政檢查工作仍由市建設局承擔，如果不能建立有效的執法信息互通、資源共享、協調聯動機制，將造成部門間執法銜接不暢等問題”。打破部門行業的“信息煙囪”，需要建立一個高位協調機制和信息共享平臺，有助于對違法主體形成治理合力。另一方面，行業行政主管部門掌握著許可、驗收、辦證等關鍵信息，信息不對稱導致綜合執法較為被動。H 省住建廳認為：“城鄉規劃復核、設計圖紙審查、建筑質量安全、工程造價、大氣污染防治、各類餐飲油煙治理等執法技術性要求高；而工程招投標、房屋預售、物業管理、公積金監管領域執法專業性要求強，行政處罰權移交后，離開原主管部門的配合，僅靠城管執法部門現有技術力量和裝備，很難調查取證并處罰到位。”“需要在不同的執法機構之間建立責任導向的跨部門協同機制，將相關執法機構和職能部門的任務分工明晰化、契約化、規范化，通過創造性地設計利益相容機制和責任共擔機制，促進跨部門信息共享和溝通。”[10]實現線上線下、前臺后端的深度對接，最終推動跨部門執法協同。而且在執法案件復雜性超出行政執法的范疇，與司法刑事信息鏈接渠道遲遲得不到“貫通式”司法保障，法律的采用、法規的采信、政策的解讀缺乏指導和解讀時，會出現有案不移、有案難移、以罰代刑等現象。

四、法治保障之維：有機銜接、執法能力與社會成本

（一）綜合行政執法改革法律法規的立改廢跟進及放權承權的有機銜接

機構整合后，綜合行政執法改革的“后半篇文章”跟進滯后，部分法律法規的某些條款已經不再適應新形勢發展需要，而配套跟進的法律法規卻沒有及時出臺，造成執法銜接不暢。首先，例如《中華人民共和國商標法》執法主體是計量行政部門，《中華人民共和國食品安全法》執法主體是食品安全監管部門，但市場監管機構改革組建后，相應的法律法規沒有及時廢改立，導致其執法主體地位尚未法定化，而且權力下放與目前的法律法規有沖突，《反不正當競爭法》《食品安全法實施條例》《馳名商標認定和保護規定》《反壟斷法》《專利法》《知識產權法》等法律法規賦予省轄市級執法權限。按照“設區的市只設一個執法層級”的體制，一些市把執法層級設在區里，因此需要對部分法律法規規定的執法主體權限進行修改。鄉鎮（街道）執法資格問題沒有得到有效解決。根據現行法律規定，行政執法權主要由縣級以上政府及其職能部門行使，權限下放與目前的法律法規有沖突。在L縣的調研座談中有人提出，“執法權限下放至縣或鄉鎮后，但相應的法律法規沒有及時廢改立，導致其執法主體地位尚未法定化，職責邊界模糊，基層工作人員在主體身份、執法程序等方面于法無據，在具體工作中處于被動，存在較大職業風險，特別是如何委托執法在基層工作中是最難辦的”。座談中相關部門人員也提出了相應對策，認為委托執法需要上級相關部門制定出一套完整的委托程序，規定好權責，培訓好下級相關執法人員。為解決執法資格問題，2022年H 省以J 市作為“全省行政體制改革實驗區”，改革沒有簡單“套用”委托賦權的模式，對“屬地管理”事項摸清底數清理規范，依法賦予鎮（街道）行政處罰權，為基層賦權增能。但是，2022年G省J市把下放鄉鎮兩年的286 項行政執法權收回，對因專業性較強、使用頻率低和地域距離因素等難以承接的事項進行收回，避免“接不住”而又“必須接”的現實困境。以法治的思維和方式推進改革，還要提升改革的匹配性和銜接度，才能再造基層自主能力。

（二）綜合行政執法改革政策執行的程序意識和能力保障

執法能力是國家治理能力現代化的重要組成部分，執法權威性是國家法治實現的重要保障。一是執法監管能力薄弱。在對無證娛樂場所的查處中，依據為《娛樂場所管理條例》第四十一條：“擅自從事娛樂場所經營活動的，由文化主管部門依法予以取締。”而“取締”既不是行政處罰，又不是行政強制，在查處擅自從事娛樂場所經營活動的執行層面規定不明確，上級文化部門對如何實現無證娛樂場所的“取締”也未做出具體的指導意見。因此，導致文化市場綜合行政執法機構在查處無證娛樂場所時法律依據不足，執法難度較大。二是執法程序不一致。在X市的調研座談中有人提出，“目前，原工商、質監、食藥實施行政處罰，辦案程序、法律文書、辦案系統受固有思路影響，造成了執法尺度不統一，未能有效發揮綜合執法效能”。而且在鄉鎮層面普遍認為只要完成工作任務就行了，程序意識不強，L 縣編制部門談道，“鄉鎮政府在執法過程中往往忽略程序的規范性，執法人員故意或無意中省略一些手續，常使一些違反法定程序的事件發生，造成不良后果。在實際工作中，執法人員執法手段的非法代替合法，臨時人員代替正式人員執法，無證執法人員代替持證人員執法，以及選擇性執法、隨意執法等現象時有發生”。三是執法人員業務能力和素質亟待提升。綜合行政執法相關職能進行整合后，執法領域大大拓寬，業務板塊增加，而執法人員對于承擔的新職責和相關法律法規知識存在不熟悉情況，專業化程度亟須提升，特別是食品藥品、醫療器械、特種設備、標準計量等領域專業技術人員普遍缺乏。特別是派駐鄉鎮（街道）行政執法人員受個人素質、編制、裝備、經費等因素制約，往往顯得力不從心。優化執法權和執法資源的配置方式，應借鑒“街鄉吹哨、部門報到”的運行機制，賦予鄉鎮（街道）以有力的執法召集權和資源調配權，形成常態化的行政執法能力培育機制，增強執法人員的能力。

（三）綜合行政執法改革政策執行的規限功能和人民性相統一

綜合行政執法改革過程要堅持“以人民為中心”的工作主線和充滿“人民情懷”的執政理念，堅持改革目的是實現行政執法如何執政為民。在S縣的調研座談中有人提出，“新藥品管理法帶來的執法現實困境，例如超過一萬元進行十到二十倍罰款，不足一萬元按一萬元計，即罰款標準最低十萬，對于市級連鎖藥店現實可行，但是我縣70%的藥店都是醫療公司機構改革時下崗職工開設的夫妻店，一年的收入不足十萬，罰款十萬與現實相悖，如果對其罰款將會上訪，如不罰款則會對執法人員進行處罰”。如何保障既要體現依法行政的規限功能，又要體現執政為民、便民的改革目的，降低社會可承受的成本，兼顧治理效能和治理合法性，相關議題值得深入討論。綜合行政執法的有效實施需要相關技術、資源、人員等技術層面的支撐，如果保障不足會影響執法效果。調研發現，H 省省轄市縣的多數執法機構僅能保障人員經費，沒有專門的培訓、辦案、執法裝備建設、有毒有害物品處置等專項工作經費，與當前繁重的執法任務需要不相適應。而且社會化檢測機構存在質量參差不齊、機構缺乏資質、檢測能力不足等現象，無法為行政執法提供有效的數據支撐。

五、結論與討論

綜合行政執法改革呈現了機構重組、職責整合和編制人員劃轉的結構調整，具有系統性、整體性和協同性的特征。本文基于政策執行過程視角，構建了一個包含“政策口徑、編制管理、改革賦能、法治保障”的四維框架，拓展了對政策執行過程影響要素的討論空間，關注政策在地化的約束條件和實施策略議題，在政策口徑、編制調整、改革賦能和法治保障等多種邏輯關系下來揭示影響政策執行的過程影響因素，有助于構建中國自主的政策知識體系，回應如何推進、以何展現的現實觀照。本文提出了優化和改進綜合行政執法改革政策執行的邏輯進路，要樹立用改革的思維來解決改革過程中產生的新問題，貫徹以人民為中心的改革價值取向，將政治勢能轉化為政策執行力，明晰和規范政策口徑，統籌協調指導和整體推進，注重政策的“底層操作”創新，創新編制管理，增進改革相關人的利益和以法治的思維推動改革，最終形成頂層推動、中間統籌指導和基層末端發力的政策執行過程體系，使政策目標落地生根。