我國遠洋漁業發展現狀、面臨問題與對策淺析

王海峰

(上海水產集團有限公司，上海 200082)

1 遠洋漁業概述

1.1 概念和定義

廣義而言，遠洋漁業是海洋水產業的組成部分，泛指遠離本國漁港或漁業基地，在他國沿海或公海從事捕撈活動的水產品生產業[1]，其作業船隊一般由機械化、自動化程度較高，助漁、導航儀器設備先進，續航能力較強的大型母船(具有冷凍、冷藏、加工等專業設備)和若干捕撈子船、加油船、運輸船組成。遠洋漁業的發展取決于本國的經濟實力、產業政策、工業化程度、海洋科學技術水平以及國內外市場、消費水平等因素。

具體而言，我國遠洋漁業是指中國公民、法人和其他組織在公海和其他國家管轄海域開展的海洋捕撈以及與之配套的加工、補給和產品運輸等漁業活動，但不包括到黃海、東海和南海從事的漁業活動。通常將在公海海域開展的漁業活動稱為大洋性漁業，將在其他國家管轄海域開展的漁業活動稱為過洋性漁業[2]。

1.2 目的和意義

發展遠洋漁業，開發遠洋水產資源，有利于減輕沿岸及近海捕撈作業強度，優化漁業生產力布局，促進與漁業相關的科技發展，提高水產品獲取總量，保障國家糧食安全，同時有利于加強與相關國家的經濟聯系等。

我國農業農村部于2017年12月發布的《“十三五”全國遠洋漁業發展規劃》指出，遠洋漁業是我國國民經濟的戰略性產業，是建設“海洋強國”、實施“走出去”戰略和“一帶一路”倡議的重要組成部分，對保障國內優質水產品供應、保障國家食物安全、促進雙多邊漁業合作、維護國家海洋權益等具有重要意義[3]。

2022年2月，《農業農村部關于促進“十四五”遠洋漁業高質量發展的意見》確定了我國“十四五”遠洋漁業發展的指導思想、主要原則、發展目標、區域布局和重點任務，對推進遠洋漁業高質量發展作出總體安排[4]。

面對百年變局與世紀疫情交相疊織的新形勢，搶抓戰略機遇、大力發展遠洋漁業對我國具有以下重要現實意義。

1.2.1 有效緩解耕地面積不足和近海資源衰竭的雙重壓力，顯著提升食物保障能力，切實維護國家糧食安全

遠洋漁業與能源業、采礦業一樣，屬于資源型戰略產業。海洋占地球的表面積超過70%，因其內部蘊藏大量生物資源而被稱為人類的“藍色糧倉”。據聯合國糧農組織(FAO)發布的權威報告，全世界海洋中生長著超過25萬種海洋生物，可為300億人口提供所需的食物蛋白。雖然部分資源已經處于充分開發甚至過度開發階段，但就其蘊藏總量與開發的比例而言，絕大部分海洋魚類資源仍然開發不足甚至完全未被開發。

作為全球人口第一大國，我國人均可耕地面積不足世界平均水平的1/3，人多地少的矛盾突出。改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展以及人口總量的逐步增加，我國人均占有耕地面積進一步下降，守住1.2億公頃(18億畝)可耕地紅線的壓力日益加重。此外，我國人均水資源及人均草場都相對較少，14億人口所需蛋白質過度依賴于陸地資源，這進一步加劇了水資源的短缺，并造成草場被破壞以及土壤的過度開發。自20世紀80年代以來，我國近海漁業資源快速衰退，傳統的“三大漁場”相繼消失，再加上嚴重的海洋環境污染，海洋生態保護壓力與日俱增，保護任務日益繁重，僅僅依靠陸地資源已經難以滿足我國人民對食物，尤其是優質蛋白日益增長的需求。

進一步開發和利用海洋生物資源既是確保我國國民糧食安全的現實需要，也是緩解我國人均資源短缺的根本性措施。積極發展遠洋漁業有利于進一步獲取全球海洋資源，減緩我國對耕地以及近海的開發力度，在提高糧食供給總量的同時，提升優質海洋蛋白在糧食總量中的占比，從而起到保障國民糧食安全的作用。

1.2.2 切實維護國家海洋權益，加快實現海洋強國戰略的重要舉措

遠洋漁業資源具有外部性和公共財產的特征。發展遠洋漁業既是獲取更多海洋資源的切實需求，更是國家利益走向遠洋和深海的有力保障。自古以來，國際漁業資源的管理規則就是“占有即權益”，即能夠獲取多少新的海洋資源取決于該國歷史上有多少捕撈總量，以及現有捕撈能力如何。傳統漁業強國行業起步早、歷史捕撈量高、現有捕撈能力強，在國際漁業資源分配中往往具有更大的話語權。因此，積極參與全球海洋資源的競爭，既體現了“儲近用遠”的國家海洋戰略，也有利于表達國家利益的合理訴求，是參與構建世界新秩序的重要支撐點。

由于國際漁業資源的分配往往需要通過雙、多邊國際談判予以確定，各漁業國之間開展國際合作是遠洋漁業的重要特點之一，因此，大力發展遠洋漁業還有利于增加我國在國際漁業組織中的話語權，發揮漁業外交在國際關系中的積極作用，成為維護國家航洋權益、落實海洋強國戰略的重要舉措。

1.2.3 鞏固和深化外交與合作關系，拓展國家利益，擴大國際影響力

在與我國開展遠洋漁業合作的國家中，沿海發展中國家居多，且漁業往往是其國民經濟支柱產業之一。與這些國家相比，我國遠洋漁業企業在資金、技術、人才、管理等方面優勢明顯，因此，通常以我國企業出資金、技術、人才，當地政府或企業出資源、政策的模式，雙方共同組建合資或合作企業，共同開發利用所在國的漁業資源。這種方式較好地發揮了各自的優勢，同時對增進雙邊友好合作關系具有積極作用。

同時，由政府主導對全球海洋資源進行廣泛勘查和探捕，有利于增強本國對世界遠洋漁業資源的獲取能力。因此，開展遠洋漁業不僅是企業行為，更是體現國家海洋權益的政府行為之一。

此外，在全球各大洋常年作業的遠洋漁船，在某種意義上相當于我們的“流動國土”，意味著我國主權與領土向海洋的延伸。在發生局部戰亂時，在相關區域生產的遠洋漁船可以發揮“第二海軍”的功能，作為重要的臨時防御和保障力量。

2 我國遠洋漁業行業概述

2.1 我國遠洋漁業發展歷史

相較于世界遠洋漁業強國，我國遠洋漁業起步較晚。20世紀80年代，我國近海資源大幅衰竭，國內水產品供給不足，大量過剩產能亟須轉移。在國家遠洋漁業“走出去”戰略的指引下，中國水產總公司作為行業內具有領先地位的國有企業，于1985年3月派出由13艘拖網漁船、223名船員組成的我國第一支遠洋船隊遠赴西非，成功入漁大西洋沿岸國家，從此正式開啟了我國遠洋漁業發展的篇章。

2015年，中國遠洋漁業30周年總結大會在北京召開，時任國家農業部副部長于康震在會議發言中提到，我國遠洋漁業30多年來的發展歷程可以歸納為以下3個階段。

1985年至2000年，是遠洋漁業的起步和發展階段。15年間，我國遠洋漁業企業從無到有，遠洋船隊規模由小到大，1 700多艘遠洋漁船先后跨出國門、駛向深海，船隊作業海域從最早的西非大西洋沿岸國家逐步拓展到亞洲、美洲以及南太平洋島的30多個國家和地區，大型拖網加工船開始進入白令海、鄂霍次克海和大西洋公海進行捕撈作業。在此期間，我國遠洋漁業企業相繼在境外設立合資合作企業及辦事處，與入漁國政府及企業廣泛開展合作經營，遠洋船隊累計捕獲近800萬t優質水產品，通過回運國內，緩解了供需矛盾，取得了顯著的經濟和社會效益。

2001年至2010年，是遠洋漁業結構調整與跨越發展階段。大洋性公海漁業進一步發展壯大是這一階段的主要特點。2001年，國務院批準實施《我國遠洋漁業發展總體規劃(2001—2010年)》，明確提出優先發展大洋性公海漁業的戰略目標、戰略重點和保障措施。經過10年的發展，我國公海船隊規模由2000年的248艘漁船增加到2010年的720多艘，公海船只數占遠洋漁船總數的比例由14%提高到47%；公海捕撈總產量由2000年的13萬t增長到48萬t，占遠洋漁業總產量的比例由15%增至43%。公海船隊作業海域從白令海、鄂霍次克海拓展到大西洋、印度洋和太平洋公海[5]，部分船只開始進入南極海域開展南極磷蝦的試驗性捕撈。這一階段是我國遠洋漁業結構調整、跨越式發展的重要階段，我國從傳統的過洋性漁業國家一躍成為公海漁業資源開發利用大國。

2011年至今，是遠洋漁業提質增效、轉型升級階段。在此階段，政府繼續加大對遠洋漁業的扶持力度，通過出臺多項扶持政策，重點鼓勵遠洋漁業企業更新漁船，加快提升裝備水平和能級。在產業政策扶持下，各從業企業積極投入漁船更新改造，大量新型專業化漁船相繼建成投產，遠洋船隊規模和捕撈能力快速增大、增強。同時，遠洋漁業治理水平和國際化合作能力不斷提升，各項管理制度逐步完善，企業守約履約意識顯著增強。

2.2 我國遠洋漁業發展現狀

30多年來，在政府產業政策的鼓勵與扶持下，我國遠洋漁業迅速發展，船隊規模從小到大，作業漁區從近海到遠洋，取得了顯著進步和成效，創造了可觀的經濟和社會效益，正在從遠洋漁業大國向遠洋漁業強國穩步邁進。

近年來，全球遠洋捕撈總產量呈現下降趨勢，但我國遠洋漁業逆勢擴張，已經擁有了全球最大的遠洋漁業船隊，漁業總產量以及占世界漁業總產量的比重均逐步提升。盡管在生產能力和生產效率方面與傳統遠洋漁業發達國家仍有差距，但較大的產業規模和良好的產業結構仍為下一步發展奠定了較好的基礎。

目前，我國遠洋漁業已初步具備以下特點。

一是產業結構更為合理，全產業鏈經營基本成型。我國遠洋漁業船隊已由單一的近岸底拖網作業漁船發展到多種作業方式并存、整體規模領先的船隊。遠洋漁業企業經營范圍由單一捕撈向捕撈、加工、貿易等綜合經營拓展，實現了海洋捕撈、海產品加工、冷藏、貿易以及漁船修造與裝備制造等產業鏈全覆蓋。國內批準建設了2個國家遠洋漁業基地，境外遠洋漁業綜合基地已初具規模，其中單個項目投資額超200萬美元的海外基地已達29個[3]。

二是產量產值快速增長，裝備水平顯著提升。截至2019年底，全國遠洋漁業企業共178家，遠洋作業漁船2 700多艘，遠洋漁業年產量217萬t，作業海域遍布40多個國家(地區)管轄海域和印度洋、太平洋、大西洋公海以及南極海域，船只數及總產量均居世界前列[3]。此外，近年來我國更新建設了一批現代化、專業化水平更高的遠洋漁船，其中船齡在5年以內的占遠洋漁船總數的52%，10年以內的占72%[3]，遠洋船隊船齡老化問題明顯改善，船隊整體裝備水平顯著提高。

三是管理體系日臻完善，行業組織化程度明顯提高。一方面，建立健全遠洋漁船從建造審批到作業許可到年度審查等全過程的監管制度，通過嚴格落實船位監測、產地證書核發、觀察員制度、標準化漁撈日志等監管措施，逐步建立起與國際漁業管理規則相適應的遠洋漁業管理體系。另一方面，成立了以漁業主管部門為主，外交、公安、海關、海警等相關部門分工合作、各司其職的監管協調機制，并改組成立了中國遠洋漁業協會，行業組織化程度及行業自律水平均顯著提高。

四是國際合作不斷深化，履約能力持續提升。30多年來，我國政府先后與亞洲、非洲、南美洲相關國家以及部分太平洋島國簽署了漁業合作協定、協議，截至2020年底，我國已加入10個國際性或區域性漁業管理組織，全面深入參與了聯合國、糧農組織、海事組織、世貿組織、亞太經合組織、瀕危野生動植物物種國際貿易公約以及大西洋、太平洋、印度洋、南極等區域性漁業管理組織，基本覆蓋遠洋漁業所有作業區域。在互利共贏指導原則下，我國堅定履行國際義務，先后簽訂了8個政府/部門間的漁業合作協議或諒解備忘錄，會同國際社會堅決打擊“非法、不報告和不受管制”(illegal，unreported，unregulated)的IUU漁業活動，為保障雙多邊漁業合作發展持續貢獻中國力量。

2.3 我國遠洋漁業行業面臨的問題

當前，百年變局與世紀疫情交織疊加，遠洋漁業行業內外部環境發生了深刻變化，行業未來發展面臨著諸多不確定性，主要有以下制約與挑戰。

(1)國際漁業管理呈現新趨勢，外向型漁業發展難度加大。一方面，保護海洋生態環境、可持續利用海洋生物資源、負責任漁業管理、打擊IUU漁業活動等已成為當今國際社會共同關注的焦點，全球所有公海基本已納入區域漁業管理，以維護長遠利益和保護既得利益為目的的全球漁業資源養護和管理日益嚴格；另一方面，全球貿易保護主義抬頭，各漁業資源沿海或主權國競相調整入漁政策，提高準入門檻，以美國為代表的西方國家對我國遠洋漁業發展進行打壓限制，令我國遠洋漁業企業生產成本劇增，合作風險加大，一定程度上制約了我國外向型漁業的發展空間。

(2)疫情加劇行業變革，發展模式仍需優化。新冠肺炎疫情對遠洋漁業行業造成了全面沖擊，遠洋漁業企業普遍面臨船隊生產秩序被打亂、船員輪換受阻、產品銷售不暢以及經營成本劇增等共性困難，尤其部分規模較小、實力較弱的企業相繼陷入嚴重虧損的境地。當前，我國遠洋漁業行業產業結構仍相對單一，“一產強、二產弱、三產缺”的產業格局仍較明顯，企業科技支撐和綜合競爭力仍偏低，境內外漁業綜合基地建設尚未形成規模效應；遠洋船員普遍素質不高，老齡化現象嚴重且后繼乏人；遠洋水產品研發和國內市場開發力度較弱，高品質水產品供給比重偏低，尤其預制加工水產品研發能力有待進一步提升。

(3)遠洋漁業裝備水平和技術體系有待完善。我國遠洋漁業自動化、機械化、智能化和信息化程度總體仍較低，新型遠洋漁船建造科技支撐不足，自主創新能力弱，仍存在生產效率低、能耗高、結構和方式與生態環境保護不協調等問題。水產品冷藏保鮮、加工流通設施建設滯后，冷鏈物流體系尚不完備。遠洋漁獲物大多以整魚、大包裝等形態進入市場，綜合利用及精深加工率偏低，遠洋水產品附加值有待提升。漁業生產信息化、數字化、智能化水平較低，極地生物資源開發利用的專業船隊、基礎平臺和技術體系還有待完善。

(4)遠洋漁業治理能力與國際合作抗風險能力有待提高。我國遠洋漁業企業數量多，管理能力良莠不齊，部分企業及漁船管理機制不健全，對國際漁業協定和海洋管理制度不夠重視，企業間無序競爭及利益驅使性違規作業行為時有發生。同時，由于遠洋船隊規模大、船員素質普遍較低，因涉外違規造成的漁業糾紛風險長期存在。在世界海洋漁業治理格局深刻變革，全球經濟受貿易保護和新冠肺炎疫情影響陷入衰退的大背景下，在爭議海域因漁業資源開發而引起的國際糾紛頻發，部分入漁國安全環境日趨復雜，國際漁業合作安全形勢日益嚴峻。

3 我國遠洋漁業發展的對策建議

在面臨上述嚴峻挑戰的同時，我國不斷增強的經濟實力與國際地位、打造國內國際雙循環的發展格局、踐行“海洋命運共同體”和“一帶一路”戰略以及人類對優質海洋蛋白的新需求，為遠洋漁業更快更好發展提供了新的戰略機遇。

在新的國際漁業發展環境下，通過上述對我國遠洋漁業現狀及面臨問題的梳理分析，筆者對我國遠洋漁業未來發展提出如下建議。

3.1 加強漁業外交與國際漁業合作，增強國際競爭力和話語權

緊緊圍繞獲取合理全球漁業資源份額和拓展國家海洋權益的目標，加強漁業外交與國際漁業合作，為我國遠洋漁業發展創造良好的國際環境和發展空間；處理好競爭與合作的關系，創建互惠互利的商業性勘探體制機制，在鞏固傳統漁場的基礎上，加強國際漁業資源調查評估，積極開辟新的漁場，構建遠洋漁業資源開發的新模式；加大加快海外綜合型漁業基地及產業集群的建設力度，著力培育綜合經營能力、國際競爭力和可持續發展能力強的遠洋漁業龍頭企業，增強我國在參與全球漁業資源管理與開發中的競爭力和話語權。

3.2 優化產業區域布局，推動全產業鏈集聚發展

聚焦優勢船隊和優勢魚種，鞏固提升金槍魚、魷魚、中上層魚類及極地漁業等大洋性漁業的區域布局；規范優化西非和東南亞等傳統合作區，積極開發東非和南太平洋等新興合作區，穩步拓展拉美、西亞、南亞等潛力合作區，將過洋性漁業做優做強；穩妥有序地推進南極海洋生物資源開發，積極參與南極海洋生物資源養護委員會事務，合作開展資源調查，推進后備漁場儲備開發；加強北極漁業資源科學研究，積極參與北極漁業事務。

堅持穩中求進、高質量發展的總基調，在穩定遠洋漁業現有總產量及總產值的基礎上，著力推動全產業鏈集聚發展，鼓勵以捕撈業務作為核心主業的遠洋漁業企業加快產業鏈后向一體化，打造集捕撈、加工、冷藏、配送、市場和品牌建設為一體的全產業鏈經營格局；鼓勵外向型遠洋漁業企業加快建設海外遠洋漁業綜合基地，打造輻射面廣、帶動性強的區域性遠洋漁業產業集群，鼓勵企業通過兼并重組等方式做大做強，提升頭部企業的綜合經營能力和國際競爭力。

3.3 加強科技研發與創新投入，健全遠洋漁業發展科技支撐體系

科學統籌制定遠洋漁業創新發展規劃，加快遠洋漁業科技支撐體系建設，配套產業政策鼓勵企業加大科技創新、裝備研發和技術應用力度；積極學習和借鑒國際最新科研成果，通過行業組織將相關成果在遠洋漁業企業內進行推廣，提高行業自主創新和成果轉化能力；加大新材料、新技術在遠洋漁業行業的應用力度，加快5G、北斗、大數據、物聯網等信息技術在遠洋漁業領域的應用轉化；支持生態友好、環保節能型漁船漁具和捕撈技術的研發，積極推進漁船自動化、機械化和智能化。

建立遠洋漁業人才多層次培養體系，以專業高校、科研院所為依托，結合行業企業實際需求，積極探索“校企聯合”“訂單式”培養模式，實現產教研深度融合發展；推進國際化、高層次、復合型遠洋漁業管理人才引進與培養機制建設，嚴格落實遠洋漁業從業人員資格培訓、考核和準入制度；推進遠洋漁船船員依法持證上崗，加強專業技能和安全培訓，全面提升從業人員的履約意識與能力；加大外籍船員招錄用力度，拓寬來源渠道，規范專業培訓及海上管理；加大遠洋漁業職業觀察員隊伍建設，加快組建適應國際漁業管理需求、滿足我國履約要求的觀察員隊伍。

3.4 加大政策與資金扶持力度，提升遠洋漁業綜合治理能力

從國家戰略的高度理解和支持遠洋漁業發展，積極制定相關產業政策和鼓勵措施，建立健全遠洋船隊安全預警和應急處置協調機制，為遠洋漁業產業可持續發展及遠洋漁船海上作業安全等提供良好的政策環境和制度保障；加大新建漁船安全達標、年度檢驗、法定檢驗等環節的執法力度，確保從業企業嚴格依法進行安全投入，加強日常安全管理與安保防護，加快推進遠洋漁船、船員安全保險全覆蓋；優化頂層設計，加強制度協調，主管部門與相關部門、行業組織與從業企業形成合力，共同推動遠洋漁業穩中求進，實現高質量發展。

加快推進遠洋漁業綜合監管體系建設，以船位監測、遠程監控、電子漁撈日志、公海轉載監管、產品溯源為重點，構建遠洋漁業信息共享平臺，提升遠洋漁業信息化管理水平；積極參與國際和區域漁業管理組織事務，推動構建公平公正合理的國際漁業治理新秩序；加強遠洋漁業企業及從業人員國際履約能力建設，全面提升參與國際合作及開展國際談判的能力與水平；積極發揮行業協會在組織協調遠洋漁業生產、加強行業自律、規范企業行為、組織市場開發和品牌推廣等方面的作用。