兵團土地承包經營權流轉的風險及防范對策

[摘要]實踐中，兵團土地承包經營權流轉存在履行民兵義務不能、土地承包經營權承包方不履行合同規定義務不愛護土地損害土壤、土地承包經營權流轉合同規定內容無法實現的風險。產生上述風險的基本原因是兵團土地承包經營權流轉基本制度不健全、流轉行為不規范、相關行政管理機關管理服務不到位機制不健全，需要結合兵團土地承包經營權流轉實際情況，規范土地承包經營權流轉的系列規范性文件，相關行政管理機關要指導、監督、幫助職工群眾依法依規流轉自己的土地承包經營權，打造好兵團土地承包經營權流轉管理服務機制。

[關鍵詞]兵團;土地承包經營權流轉;風險;對策

[中圖分類號]F321.1;D922.4 ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）01—0047—05

[作者簡介]盧大林，兵團黨委黨校（行政學院）法學教研部副教授，研究方向：行政法及兵團實踐中的法律問題。

最近幾年，隨著農牧團場改革的深入推進，農牧團場職工所承包的土地基本完成測量畝數、確定四至界線并頒發土地承包經營權證工作。手持土地承包經營權證的職工，一些不想繼續種地的，就會將自己的土地承包經營權流轉出去，實踐中難免產生一些風險問題，但當前關于這類問題的研究比較少。本文試就兵團土地承包經營權流轉的有關風險問題，結合司法實踐經驗及筆者調研，形成了自己的一些粗淺觀點，希望能引起兵團相關行政管理機關和職工群眾對此類問題的重視。

一、職工群眾流轉自己的土地承包經營權現實中存在的相關風險

職工群眾流轉自己的土地承包經營權屬于市場經濟行為，市場經濟必然存在風險。兵團土地承包經營權流轉風險主要存在于以下四個方面。

（一）民兵義務履行不能的風險

履行民兵義務是兵團團場職工的基本義務，2019年1月25日，兵團印發《兵團連隊職工管理辦法（試行）》，該辦法第十條明確規定兵團連隊職工要參加民兵組織，履行民兵義務。因此，兵團連隊職工在與團場簽訂《新疆生產建設兵團國有農用地承包經營權合同》時，還要簽訂職工承諾書，承諾本人履行民兵義務，如果不履行民兵義務，團場有權解除與職工簽訂的《新疆生產建設兵團國有農用地承包經營權合同》，并收回土地承包經營權證和土地。因此，職工將土地承包經營權流轉出去了，但民兵義務卻不能隨之流轉出去。

實踐中，職工將土地承包經營權流轉出去后，一般都外出務工或經商。如果回團場履行民兵義務，需要請假，影響全勤獎勵，還要搭上路費。而且，遇到突發情況，民兵緊急集合，執行治安卡點執勤任務或者搶險救災任務時，外出務工職工根本不能按時到達指定地點集合。因此，將土地承包經營權流轉出去的職工，民兵義務履行不能的風險是比較大的。

（二）土地承包方違約的風險

土地承包經營權流轉能夠打破分散化的小農經濟模式，有利于土地集中，實現集約化規模經營。因此，流轉土地承包經營權國家法律是允許的，也是發展農業經濟的客觀現實需要。但是，由于農業生產風險比較大，因風險造成預期收益不足而產生土地承包違約。一是受自然災害及惡劣天氣的影響，承包戶一旦遇到大風、冰雹、霜凍等自然災害，農作物產量及品質受損，導致農產品銷售收入受到較大影響，可能無力償還因為種地而向銀行貸的款，一些承包戶逃避責任，采取手機關機、跑路的做法，產生土地承包方違約糾紛。二是受市場價格因素的影響，農產品價格時高時低，農產品價格好的時候，承包戶一般會按照土地承包合同約定，按時支付自己承包土地經營權的相關費用，但如果遇到市場價格低的時候，承包戶一算賬，自己虧損了，通常就不遵守合同約定，即不履行合同規定的義務，拒絕支付土地承包費用。

（三）土壤被損壞的風險

兵團農牧團場的土地大部分屬于全民所有的土地，屬于國家財產，必須依法保護。實踐中，一些職工將土地承包經營權流轉出去后，一些承包土地經營權的經營戶只圖眼前利益，沒有從保護土地資源的角度進行農業生產，而是采取損害土壤的方式進行農業生產，造成土壤被污染。職工收回土地承包經營權后，需要投入大量資金才能將土壤改良。因此，在土地承包經營權流轉過程中，流轉土地承包經營權的職工要面臨承包戶損壞土壤的風險。

（四）土地承包經營權流轉合同規定內容無法實現的風險

現實中，兵團相關行政管理機關對職工群眾土地承包經營權流轉的指導服務工作做得不到位，因為相關管理部門認為土地承包經營權流轉是職工群眾自己的事情，職工群眾自己決定就好，管理部門不宜插手。加之一些職工群眾文化程度低，客觀上造成一些職工群眾所簽訂的土地承包經營權流轉合同的內容模糊不清，無法實際履行，產生土地承包經營權流轉合同糾紛，到法院起訴或者到黨政機關上訪的案件比較多，影響和諧社會穩定。

二、農牧團場職工群眾流轉土地承包經營權風險產生的基本原因

弄清楚風險產生的原因，有利于我們有針對性的研究防范風險的對策，為進一步規范兵團土地承包經營權流轉行為提供智力支持。

（一）兵團土地承包經營權流轉制度不健全

從農用土地的性質和使用價值來講，國有農用地和集體農用地的功能是一樣的，共同構成了我國農業生產的載體。國有農用土地承包在我國僅存在于兵團和地方國有農墾企業、華僑農場、國有林場、勞改農場、國有農牧漁場，與全國農村集體經濟組織相比，所占比重很小，而在國有農用土地承包中，兵團所占比重最大。

當前，規范兵團土地承包經營權流轉的規范性文件主要有：兵團黨委、兵團出臺的《關于深化兵團農牧團場改革的意見（試行）》（由1個主件和3個附件組成，簡稱“1+3”文件）以及《關于進一步完善“1+3”文件若干政策的補充意見》《關于推進屯墾戍邊新型團場建設的意見》《兵團團場土地承包經營合同規范》《土地承包經營權流轉的指導意見》《兵團連隊職工身份地經營權流轉管理辦法》等。這些文件內容上比較原則概括，在行政管理機關如何監督和指導土地承包經營權流轉，職工群眾如何簽訂土地承包經營權流轉合同等具體問題上缺乏具體條文規定。因此，上述文件對于規范兵團土地承包經營權流轉缺乏具體可操作性，客觀上導致兵團職工群眾簽訂的土地承包經營權流轉合同不符合法律規范要求。

（二）土地承包經營權未嚴格依法依規流轉

兵團土地承包經營權流轉產生風險的一個重要原因就是土地承包經營權流轉不規范。1

1.土地承包經營權流轉合同不規范。筆者在團場調研過程中發現，許多職工，甚至連隊兩委成員，對土地承包經營權流轉合同的作用認識不到位。他們認為只要承包方按時足額交納土地承包費，至于合同簽不簽，都可以。因此，在兵團土地承包經營權流轉實踐中，存在一些職工通過口頭協議方式進行土地承包經營權流轉，還有一些職工簽訂土地承包經營權流轉合同的條款項目不齊全，只有簡單幾個條款，對合同雙方的權利義務及違約責任規定不明確，導致產生土地承包經營權流轉合同糾紛時，沒有明確的合同依據，增加了合同糾紛處理難度。

2.土地承包經營權流轉程序不規范。筆者走訪了兵團農牧團場一些流轉土地承包經營權的職工，發現一些職工程序意識淡薄，不遵守土地承包經營權流轉程序性要求。職工流轉土地承包經營權要向連隊和團場相關部門履行備案手續，這是基本程序性要求，但一些職工卻將自己的土地承包經營權流轉出去后，就擅自離開連隊，外出務工去了，沒有履行必要的備案程序。職工不履行相關報備程序，違反了兵團關于土地承包經營權流轉相關文件政策規定，會產生因為違反相關規定遭受相關處罰的風險。

另外，一些土地承包經營權流轉承包方程序意識也比較薄弱，擅自改變自己承包土地的用途，卻不履行必要的報批程序。按照我國《土地管理法》規定，農用地只能用于農業生產，而一些土地經營權承包人在土地上建房，搞農家樂，這就是改變土地用途，需要向自然資源局提出申請，改變土地用途，經過自然資源局的批準，才能開始建房，搞農家樂。不遵守相關改變土地用途的報批程序，會產生一個因為違反相關土地管理法律法規而被處罰的風險。

3.土地承包經營權流轉合同糾紛處理不規范。兵團農牧團場職工群眾由于法律意識不強，遇到矛盾糾紛時往往缺乏理性思考，在矛盾糾紛的處理上容易偏激走極端。一些職工群眾在產生土地承包經營權流轉合同糾紛時，未通過正常法律途徑解決，而是上訪或者找人私下解決。信訪部門沒有權力解決糾紛，只能將問題轉給有關部門處理。因此，造成一些土地承包經營權流轉糾紛遲遲得不到解決，職工群眾認為是信訪部門不作為，將怨氣撒在信訪部門身上，從而出現纏訪鬧訪的現象，而纏訪鬧訪會產生一個違反治安管理處罰法的風險。

甚至有一些職工群眾不按照法律規定的程序規范處理土地承包經營權流轉合同糾紛，找一些社會上的混混，以暴力、威脅、恐嚇的方式，強迫土地承包經營權流轉承包方履行合同義務，這種方式極容易產生一個觸犯刑法的風險。

（三）兵團土地承包經營權流轉的管理服務不到位機制不健全

承接自治區授權以后，兵團行政機關普遍反映行政編制少，人員緊張，客觀上造成兵團相關行政機關對兵團土地承包經營權流轉的管理服務不到位，1相關機制不健全。

1.土地承包經營權流轉的服務組織和專業人員缺乏。團場改革以后，嚴格控制行政編制和事業編制，兵團和各師市也將一些行政權力下放至團場。目前，團場一些內設科室只有幾個人，但要承擔幾十項甚至幾百項行政職能，承擔職責任務多而人手少的矛盾非常突出。因此，團場沒有能力成立專門服務土地承包經營權流轉的服務組織，也沒有能力配備專業人員從事服務職工群眾土地承包經營權流轉事務。可見，當前兵團在服務職工群眾土地承包經營權流轉方面尚有較大拓展空間，相關中介服務組織應盡快建立起來。

2.服務職工群眾土地承包經營權流轉事務相關機制不健全。服務職工群眾土地承包經營權流轉事務，要周到細致，從土地承包經營權流轉合同簽訂、合同履行、合同糾紛處理等方面進行全方位和全流程的服務，以降低職工群眾風險。但當前兵團土地承包經營權流轉的服務機制不健全，主要體現在：一是服務主體不明確，由哪一個機構負責職工群眾土地承包經營權流轉服務工作，在制度上沒有清晰界定;二是土地承包經營權流轉市場不發達，未形成合理競價機制，相關從事土地承包經營權流轉競價服務的中介組織機構少，土地承包經營權流轉方式及價格基本上是職工與承包方私下協商，進行市場公開競價的少;三是基層連隊缺乏專業的土地承包經營權糾紛仲裁機構，導致職工群眾解決土地承包經營權糾紛要么去團場上訪，要么去墾區法院起訴，糾紛解決成本高，時間周期長。

三、防范兵團土地承包流轉風險的對策

（一）根據規范土地承包經營權流轉市場的客觀需要制定出臺相關政策文件

1.土地承包經營權流轉市場主體相關制度。根據兵團土地承包經營權流轉市場的發展情況，建議制定出臺相關政策文件對哪些人能夠進入兵團土地承包經營權流轉市場進行規范明確，即土地承包經營權流轉的發包方和承包方需要具備什么條件，需要具體列明，其中也包括土地承包經營權流轉的服務方，需要具備什么條件，也需要在政策文件中明確。明確土地承包經營權流轉主體范圍有利于兵團相關管理部門加強對土地承包經營權流轉的指導、監督、服務。

2.土地承包經營權流轉流程相關制度。建議兵團制定相關制度對土地承包經營權的流轉的整個流程進行明確，提出具體明確的操作規范要求，即土地承包經營權流轉合同訂立、報備及合同到期續簽或者解除等行為進行規范，避免因為土地承包經營權流轉行為不規范而產生風險。具體如下：一是制定全兵團統一適用的土地承包經營權流轉合同范本，避免實踐中職工群眾簽訂的土地承包經營權流轉合同五花八門，基本條款不齊全，導致風險產生。建議兵團根據歷年來常見土地承包經營權流轉合同糾紛產生的基本原因，量身定做適合兵團職工群眾實際的土地承包經營權流轉合同范本，以減少不規范合同的簽訂。二是制定出臺兵團農牧團場土地承包經營權流轉操作手冊，內容必須貼近職工群眾生產生活實際，通俗易懂，保證職工群眾按照手冊操作就能依法依規流轉自己的土地承包經營權，能有效降低風險。

3.農牧團場職工群眾土地承包經營權流轉糾紛調解處理相關制度。農牧團場職工群眾糾紛如果得不到及時解決，會導致矛盾激化，不利于基層穩定。因此，建議兵團健全處理土地承包經營權流轉糾紛相關制度，從降低職工群眾糾紛解決的經濟成本和時間成本的角度，合理設計制度，提高糾紛處理效率。建議兵團制定《農牧團場職工群眾土地承包經營權流轉糾紛調解處理管理辦法》，從制度上明確連隊兩委承擔農牧團場職工群眾土地承包經營權流轉糾紛調解處理主體責任，同時在制度上明確給予連隊兩委在職工群眾土地承包經營權流轉糾紛調解處理方面一定的經費和人才支持。

4.服務農牧團場職工群眾土地承包經營權流轉相關制度。建議兵團結合當前農牧團場土地承包經營權流轉市場的實際情況，制定出臺《兵團農牧團場土地承包經營權流轉市場服務指導意見》，明確相關服務主體在進行土地承包經營權流轉具體服務方面的具體服務內容，以加快兵團土地承包經營權流轉服務機構和專業化服務隊伍的建設。

（二）規范土地承包經營權流轉行為

我國相關法律法規，如：《民法典》《土地管理法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》均對土地承包經營權流轉需要遵守的相關程序進行了規范明確，建議兵團結合自身實際，強化對職工土地承包經營權流轉行為的指導監督。

1.基層連隊兩委要加強對職工土地承包經營權流轉的指導。連隊兩委成員工作在基層一線，對連隊職工生產生活情況比較熟悉，如果遇到職工流轉自己的土地承包經營權，可以進行必要的指導，按照相關土地流轉的政策法律法規進行規范操作，增強職工按照政策法律法規規范流轉土地承包經營權的意識。

2.兵團相關行政管理部門要加強對土地承包經營權流轉行為的執法檢查。兵團相關行政管理部門要增強責任意識和服務意識，經常性開展土地承包經營權流轉市場執法檢查工作，1對在檢查中發現的問題及時提出整改意見，不及時整改的，及時通報或者移送相關執法機關按照法律規定立案處理，以增強兵團土地承包經營權流轉行為的規范性。

3.兵團相關行政執法機關要及時對土地承包經營權流轉過程中的違法行為進行處罰。建議兵團相關行政執法機關開展土地承包經營權流轉違法案件集中整治活動，整理出具有警示教育意義的典型案例，在全兵團公開發布，或者選派優秀普法宣講員赴基層連隊開展以案釋法活動，就典型案例向職工群眾講清楚不按照政策法律法規規定流轉土地承包經營權的危害，通過打擊違法行為，教育廣大職工群眾遵守政策法律規定，合法合規流轉自己的土地承包經營權。同時要加強對農業執法人員執法培訓，提高執法人員政策法規理論水平，精準掌握案件處理流程和處罰幅度，保證每一個案件都處理得公平公正合法。

4.兵團相關行政管理部門要加強對職工群眾流轉土地承包經營權的指導和監督。兵團相關行政管理部門要增強服務職工群眾意識，既然按照相關土地承包經營權流轉政策文件規定，職工群眾流轉土地承包經營權需要履行報備程序，那么土地承包經營權流轉就并非與行政管理部門無關。因此，兵團相關行政管理部門對職工土地承包經營權流轉是否合法合規，要盡到指導監督職責，在職工群眾土地承包經營權流轉過程中或者報備過程中，認真審查相關土地承包經營權流轉合同，通過行政管理部門的有效指導監督，提高職工群眾依法依規流轉自己土地承包經營權的意識。

5.兵團相關行政管理機關及基層連隊要做好職工群眾土地承包經營權流轉服務工作。兵團相關行政機關及基層連隊要增強服務意識，提高服務水平，在職工流轉自己的土地承包經營權時候，及時跟進，進行全過程的跟蹤服務，從土地承包經營權流轉合同的簽訂、履行、合同的變更和解除等環節，進行細致周到的服務，提高合同簽訂的規范性，以減少土地承包經營權流轉合同糾紛。

（三）打造職工群眾滿意的土地承包經營權流轉管理服務機制

1.建立服務職工群眾的土地承包經營權流轉市場管理機構。土地承包經營權流轉市場由哪一個行政機關負責，需要在制度上明確，避免在實踐中產生推諉扯皮的事情。建議兵團建立土地承包經營權流轉市場管理機構，負責管理土地承包經營權流轉市場，保證土地承包經營權流轉市場的有關事情有專職機構負責，有專人管理。建議兵團土地承包經營權流轉市場兵團層級由兵團農業農村局指定其具體處室具體負責，兵團各師市由師市農業農村局指定具體科室具體負責，兵團各農牧團場由團場指定具體科室具體負責。

2.打造服務職工群眾的土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉的專業化市場的建立，有利于形成土地承包經營權流轉競爭機制，1同一塊土地的承包經營權如果有多人承包，則價格出得高的能夠得到土地承包經營權資格，因此，在形成競爭機制的情況下，職工群眾能夠得到更多的實惠。建議由兵團農業農村局牽頭，在全兵團建立若干個土地承包經營權流轉集中交易市場，市場的管理運行由農業農村局負責。市場建立起來后，職工群眾不論是想發包土地承包經營權，還是想承包土地承包經營權，都可以去土地承包經營權流轉市場進行交易，這樣可以有效避免職工群眾私下交易而產生的風險。

3.提高土地承包經營權流轉合同糾紛處理效率。兵團相關行政機關及基層連隊兩委要加強學習，熟悉相關土地承包經營權流轉政策法規，不斷提高土地承包經營權流轉合同糾紛處理能力。在具體的土地承包經營權流轉合同糾紛處理過程中，要增強工作責任心，深入職工群眾中調查走訪，搞清楚合同簽訂具體情況，合同糾紛產生的原因，依法依規對糾紛進行調解，保證土地承包經營權流轉合同糾紛能夠得到及時化解。同時在糾紛調解方面要堅持公平正義原則，讓重合同守信用的一方得到實惠，讓背信棄義的一方付出應有的代價。

4.強化相關行政管理機關管理服務責任。相關行政管理機關履職盡責，土地承包經營權流轉市場管理服務工作才能不斷得到提升。而要保證相關行政管理機關履職盡責，則需要強化相關行政管理機關管理服務責任，當前，建議通過考核和追責問責的方式，敦促相關行政管理機關不斷創新管理服務方式，更好地在土地承包經營權流轉方面服務職工群眾。考核要注重考查相關行政管理機關的工作實績，即每年為職工群眾土地承包經營權流轉做了哪些具體管理服務工作，產生了哪些實際效果，職工群眾評價如何，發揮好考核的評價功能。

服務好職工群眾，是兵團廣大領導干部義不容辭的責任，土地承包經營權流轉事關兵團農牧團場廣大職工切身利益，兵團廣大領導干部要堅決維護好職工群眾合法利益，采取有效措施，幫助職工群眾防范好土地承包經營權流轉風險。

責任編輯：彭銀春