精準(zhǔn)推進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展

高國力　賈若祥

以脫貧地區(qū)為重點的欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)城市等特殊類型地區(qū)在國家發(fā)展大局中承擔(dān)特殊支撐功能，面臨特殊發(fā)展困難，是發(fā)展不平衡不充分體現(xiàn)突出的地區(qū)，也是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重點難點區(qū)域。為進(jìn)一步支持特殊類型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，推動鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，近期，國務(wù)院批復(fù)了《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），第一次明確界定了我國特殊類型地區(qū)的規(guī)劃范圍，明確了新發(fā)展階段支持特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展的總體要求、重點領(lǐng)域、主要任務(wù)和政策措施，明確了“十四五”期間“振興”的目標(biāo)定位和重點任務(wù)。

一、充分認(rèn)識《規(guī)劃》出臺的重大意義

一是《規(guī)劃》對特殊類型地區(qū)更好承擔(dān)特殊支撐功能具有重要促進(jìn)作用。“十四五”時期，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，特殊類型地區(qū)作為城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的短板地區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)中的脆弱地區(qū)、邊疆穩(wěn)固安全的重點地區(qū)，組織實施《規(guī)劃》，有利于將支持政策與特殊類型地區(qū)承擔(dān)的功能相匹配，增強特殊類型地區(qū)服務(wù)國家發(fā)展大局的能力。

二是《規(guī)劃》對特殊類型地區(qū)貫徹新發(fā)展理念促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。特殊類型地區(qū)發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中面臨著既“趕”又“轉(zhuǎn)”的艱巨任務(wù)，難度更大，要求更高。組織實施《規(guī)劃》，有利于持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，讓低收入人口和困難地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊、趕得上。

三是《規(guī)劃》對特殊類型地區(qū)融入新發(fā)展格局具有重要的促進(jìn)作用。特殊類型地區(qū)具有獨特的區(qū)位和資源優(yōu)勢，孕含巨大經(jīng)濟(jì)增長潛力，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中具有重要支撐作用。組織實施《規(guī)劃》，有利于優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。

二、準(zhǔn)確把握《規(guī)劃》落實中的若干重大關(guān)系

《規(guī)劃》完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，明確了特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的“堅持系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)定位，堅持統(tǒng)籌推進(jìn)、重點突出，堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，堅持盡力而為、量力而行”的四大原則。

一是要深刻理解系統(tǒng)謀劃與精準(zhǔn)定位的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨困難是特殊類型地區(qū)普遍存在的問題，需要系統(tǒng)謀劃促進(jìn)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的支持政策。但同時各類型區(qū)也面臨一些個性化問題，需要因地制宜，按照宜工則工、宜商則商，宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧，宜山則山、宜水則水的要求，明確不同類型地區(qū)振興發(fā)展的目標(biāo)定位和方向重點，精準(zhǔn)推進(jìn)不同特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展。

二是要準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌推進(jìn)與重點突破的關(guān)系。由中央政府統(tǒng)籌支持困難地區(qū)轉(zhuǎn)型，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，要充分發(fā)揮特殊類型地區(qū)比較優(yōu)勢，推動區(qū)域政策從以區(qū)域板塊為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以培育經(jīng)濟(jì)板塊為基礎(chǔ)，從以行政區(qū)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以類型區(qū)為基礎(chǔ)，提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性和有效性，確保問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向與政策激勵相協(xié)調(diào)。同時，要瞄準(zhǔn)各類型區(qū)中的重點區(qū)域和明顯短板發(fā)力，在重點區(qū)域和重點領(lǐng)域形成“點上”突破，從而形成“以點帶面”，引領(lǐng)其他區(qū)域和領(lǐng)域高質(zhì)量振興發(fā)展。

三是要正確處理有效市場與有為政府的關(guān)系。有效市場是促進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展的內(nèi)生動力，要根據(jù)特殊類型地區(qū)實際情況和特點優(yōu)勢，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，積極吸引各類資金、技術(shù)、人才參與特殊類型地區(qū)振興發(fā)展。有為政府是促進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展的支撐保障，要針對特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展中存在的突出問題和主要短板，更好發(fā)揮政府作用，健全部門和領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合機制，調(diào)動中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)對特殊類型地區(qū)的精準(zhǔn)扶持施策，提高政策扶持的有效性和持續(xù)性，發(fā)揮好政府的引導(dǎo)和支持作用。

四是要有效平衡盡力而為與量力而行的關(guān)系。特殊類型地區(qū)振興發(fā)展事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，要充分調(diào)動各方面主觀能動性和創(chuàng)造性，加大精準(zhǔn)扶持力度，盡最大努力科學(xué)合理確定發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)和扶持標(biāo)準(zhǔn)，提高政策扶持效果。同時，促進(jìn)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展不是一蹴而就的事情，不能超越特殊類型地區(qū)的發(fā)展階段和客觀實際而“拔苗助長”，要保持穩(wěn)步推進(jìn)振興發(fā)展的耐心和定力。

三、全面理解《規(guī)劃》落實的重要著力點

《規(guī)劃》聚焦重點區(qū)域、重點領(lǐng)域，分別明確了特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的重點任務(wù)、支持政策和保障措施。

（一）分類明確振興發(fā)展重點，因地制宜推進(jìn)振興發(fā)展

《規(guī)劃》針對不同的特殊類型地區(qū)，分類明確發(fā)展重點，因地制宜推進(jìn)特殊類型地區(qū)高質(zhì)量振興發(fā)展。一是以脫貧地區(qū)為重點，推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)振興發(fā)展，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶、以工代賑和消費幫扶等工作，建立健全欠發(fā)達(dá)地區(qū)長效幫扶機制，增強內(nèi)生發(fā)展能力，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。二是統(tǒng)籌推進(jìn)革命老區(qū)振興發(fā)展，重點支持12個革命老區(qū)振興，重點支持20個重點城市高質(zhì)量發(fā)展，支持充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，培育內(nèi)生發(fā)展動力，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，補齊公共服務(wù)短板，傳承弘揚紅色文化，推動綠色創(chuàng)新發(fā)展。三是加大對邊境建設(shè)精準(zhǔn)支持力度，大力改善邊境地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提高人口和經(jīng)濟(jì)支撐能力，促進(jìn)各民族交往交流交融，確保邊疆鞏固和邊境安全。四是推進(jìn)生態(tài)退化地區(qū)綜合治理，按照美麗中國建設(shè)目標(biāo)，落實生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)退化地區(qū)綜合治理和生態(tài)脆弱地區(qū)保護(hù)修復(fù)，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。五是加快推進(jìn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持資源枯竭城市因地制宜發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，深入推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理，引導(dǎo)獨立工礦區(qū)改造提升，鼓勵資源富集地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。六是支持老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)同轉(zhuǎn)型，加快制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構(gòu)，加強工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，推動老工業(yè)區(qū)改造升級，全面激發(fā)老工業(yè)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新動力、新活力。

（二）注重深化重點領(lǐng)域改革，增強特殊類型地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力

《規(guī)劃》圍繞營商環(huán)境、要素自由流動、行政管理體制等重點領(lǐng)域，謀劃了一系列具有很強針對性和可行性的改革措施。《規(guī)劃》提出，一是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，深化“放管服”改革，推動政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、基本公共服務(wù)信息共用共享。二是推進(jìn)行政管理體制改革，因地制宜調(diào)整特殊類型地區(qū)的行政區(qū)劃，支持區(qū)域中心城市優(yōu)化轄區(qū)結(jié)構(gòu)，推動符合條件的縣有序設(shè)市，嚴(yán)格控制縣（市）改區(qū)。三是創(chuàng)新土地管理機制，支持特殊類型地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度、宅基地制度改革試點，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。深入開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，按照國家統(tǒng)一部署，探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制。四是完善生態(tài)文明制度，將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，科學(xué)合理推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，加快形成綠色低碳發(fā)展機制。

（三）建立健全精準(zhǔn)支持的政策體系和長效機制，助力特殊類型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

《規(guī)劃》深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，進(jìn)一步凸顯支持政策的精準(zhǔn)性和有效性。一是進(jìn)一步完善對特殊類型地區(qū)的資金支持政策，結(jié)合鞏固拓展脫貧攻堅成果和實現(xiàn)共同富裕的要求，完善中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。二是強化人才就業(yè)扶持政策，支持按照“原戶口不遷、原關(guān)系不變、收入有提高、待遇有提升”的原則，建立特殊類型地區(qū)“人才飛地”政策。三是結(jié)合特殊類型地區(qū)實際，開展試點示范，加大力度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)和縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)，培育一批先進(jìn)制造業(yè)基地和區(qū)域性中心城市，有序建設(shè)開放合作園區(qū)。四是健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)葯C制，推進(jìn)對口支援和協(xié)作，更好促進(jìn)各區(qū)域共同發(fā)展。

《規(guī)劃》作為國務(wù)院批準(zhǔn)的第一個全國特殊類型地區(qū)振興發(fā)展五年規(guī)劃，是“十四五”時期指導(dǎo)特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是相關(guān)地區(qū)編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的重要依據(jù)。編制并組織實施《規(guī)劃》，對指導(dǎo)特殊類型地區(qū)做好“十四五”時期工作，對加快構(gòu)建支持特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的長效機制和政策體系，均具有重要意義。

（高國力，國家發(fā)展改革委國地所所長。賈若祥，國家發(fā)展改革委國地所綜合研究室主任）