內(nèi)蒙古BOT和BOO模式關(guān)鍵成功因素的比較研究

陳佳志 呼 和 田友麗

（1.內(nèi)蒙古師范大學 內(nèi)蒙古·呼和浩特 010022； 2.瓊臺師范學院 海南·海口 570100）

1 簡介

根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展計劃署的釋義，政府和社會資本合作模式（PPP）是政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP的通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。在這個過程中，政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

根據(jù)社會資本風險承擔程度和社會資本參與程度，PPP屬于社會資本風險承擔程度較高，并且社會資本參與程度也較高的一種項目融資形式。自20世紀70、80年代以來，由于公共部門財政支出壓力以及效率低下，促使創(chuàng)新提出BOT模式，并于1984年在土耳其首次應(yīng)用。1992年，英國政府創(chuàng)新提出新的公私合作模式，即PFI。近年來，隨著PPP模式在世界各國的成功應(yīng)用，各類PPP模式在我國也越來越普遍。在我國，常見的模式有BOT、BOO和TOT等。

本文調(diào)查內(nèi)蒙古PPP項目的利益相關(guān)者，討論PPP項目的關(guān)鍵成功因素(CSF)以及不同PPP模式的CSF的異同。作者之前的研究結(jié)果表明，共有五項CSF被認為是內(nèi)蒙古PPP項目的主要CSF，包括了對成本和收益進行全面和現(xiàn)實的評估、政治支持、適當?shù)娘L險分配和風險分擔、項目技術(shù)可行性和良好的政府治理。基于作者上述研究成果，本文分別探討上述五點CSF對于BOT和BOO這兩種模式的影響，并且加以比較。本研究主要采用定量的研究方法，并運用多元線性回歸模型進行統(tǒng)計分析。

本文的其余部分結(jié)構(gòu)如下：第二節(jié)介紹內(nèi)蒙古的PPP模式，第三節(jié)回顧有關(guān)PPP模式的文獻，第四節(jié)介紹研究方法，第五節(jié)報告調(diào)查發(fā)現(xiàn)并加以討論，第六節(jié)進行總結(jié)。

2 內(nèi)蒙古PPP的各類模式

內(nèi)蒙古PPP項目多種模式并存，但以BOT模式為主。根據(jù)內(nèi)蒙古財政廳的公開信息，2015年，內(nèi)蒙古第二批PPP示范項目共發(fā)布52個項目，總投資311.4億元，涉及市政、保障性住房、公路、文化、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利、其他等8個公共服務(wù)領(lǐng)域。第二批PPP示范項目以BOT模式為主。2016年，內(nèi)蒙古第三批PPP示范項目共發(fā)布了92個項目，總投資1072億元，涉及保障性安居工程、交通運輸、教育、科技、林業(yè)、旅游、能源、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、水利建設(shè)、體育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等14個公共服務(wù)領(lǐng)域。92個項目中，BOT、BOO和TOT模式最為普遍，尤其以BOT模式占據(jù)主導地位，92項中的62項為BOT模式。而其他模式較少，其中TOT模式共有18項，BOO模式共有4項。

本文主要考察并比較BOT和BOO模式，因為TOT模式與BOT和BOO模式存在著較大的不同，因此難以加以比較。具體來說，TOT模式指企業(yè)在初期獲得政府存量項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這種做法可以省去建設(shè)環(huán)節(jié)，減少建設(shè)風險，有利于收回投資成本。因此TOT模式主要運用于供電、供水、供氣、通信等現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施項目中。TOT模式不存在“建設(shè)”這一環(huán)節(jié)，因此很難與BOT和BOO項目進行比較。

3 PPP模式和CSF的文獻綜述

涉及PPP模式和CSF的文獻較多，一般來說可分為兩類：（1）評估一般PPP，模式CSF的研究；（2）研究某一特定PPP模式的CSF的研究。在評估一般PPP模式CSF方面，比較有代表性的文章有Lietal.(2005)的研究。此研究通過問卷調(diào)查了馬來西亞和英國PPP建設(shè)項目中的CSF，得出的結(jié)論是強大而良好的私人財團、適當?shù)娘L險分配以及可利用的金融市場這三點是關(guān)鍵 CSF。另外，Zhang(2005)也進行了類似的研究。根據(jù)對我國47個PPP項目的CSF評估，作者認為五項CSF是PPP項目成功的關(guān)鍵，包括了經(jīng)濟可行性、通過可靠的合同安排合理分配風險、健全的融資方案、可靠的技術(shù)實力雄厚的特許企業(yè)聯(lián)合體和有利的投資環(huán)境。

盡管一般PPP項目有其共性，但先前的文獻也涵蓋了對不同PPP模式下CSF的研究。在有關(guān)于BOT模式的研究中，Yangetal.(2017)針對中國的BOT項目，將其CSF分為三類，即風險、管理和生命周期。作者共提出了10項BOT模式的CSF，包括合理的風險分配、政府的支持和保障、強大的項目財團、選取好項目、透明和競爭性的采購流程、項目的可行性、好的承包商、完整和現(xiàn)實的成本收益分析、經(jīng)濟因素以及政治和法律因素。Zhaoetal.(2010)則主要關(guān)注我國的電力行業(yè)，重點探討了火力發(fā)電和風力發(fā)電項目BOT模式的CSF。此研究發(fā)現(xiàn)，BOT火電項目的CSF包括：項目的必要性、融資管理水平、預期償債能力、承包商的財務(wù)能力以及承包商的經(jīng)營水平和資質(zhì)。而風力發(fā)電項目的CSF包括：項目的必要性、預期償債能力、項目公司人員的能力、承包商的財務(wù)能力、項目的預期盈利能力和法律環(huán)境。研究結(jié)果還表明，不同類型的BOT電力項目，各CSF對BOT電力項目成功的相對重要性有所不同。可以看到，BOT模式下的CSF與一般PPP模式下的CSF分析得出的結(jié)論有所類似，比如項目風險的控制均屬于重要的CSF。這里的問題是，BOO模式下的CSF是否與BOT模式下的CSF也存在共性？然而，研究BOO模式的CSF的文章較少，國內(nèi)的文獻大部分集中于研究BOO模式的會計核算(魏建坤,2019)或者此類模式下相關(guān)項目的可行性分析(Zhang et al.,2020)。

本文可以在一定程度上填補以上空白，其獨特貢獻在于：第一，將BOT模式的CSF與BOO模式的CSF進行對比；第二，由于目前有關(guān)于內(nèi)蒙古PPP項目的分類實證研究很少，因此對內(nèi)蒙古PPP項目不同模式下的CSF進行專門研究，可以方便后續(xù)的研究進行橫向或縱向比較。

4 研究方法

本研究基于作者的前期研究成果，首先確定了以下五項為有助于內(nèi)蒙古自治區(qū) PPP項目成功的關(guān)鍵因素（CSF），包括成本和收益進行全面和現(xiàn)實的評估、政治支持、適當?shù)娘L險分配和風險分擔、項目技術(shù)可行性和良好的政府治理。第二，調(diào)查并評價受訪者最近參與實施的BOT項目和BOO項目。在以上基礎(chǔ)上，探索影響B(tài)OT項目和BOO項目評價的CSF的異同。

本研究數(shù)據(jù)通過結(jié)構(gòu)化問卷收集，調(diào)查對象包括政府機構(gòu)、出資人、承包商、銀行和PPP項目的利益相關(guān)者，例如PPP項目的受眾。共有75人完成問卷，其中有效問卷70份。受訪者通過滾雪球的方式進行抽樣。收集到的數(shù)據(jù)使用SPSS軟件進行分析。首先，受訪者對其最近參與實施的一項BOT項目和BOO項目進行打分，分值區(qū)間為0-100。其次，受訪者根據(jù)其對最近參與實施的一項BOT項目和BOO項目的打分，通過李克特五點量表（其中1為最不重要，5最重要）來評價5項CSF指標的重要性。基于上述數(shù)據(jù)，我們采用多元線性回歸模型進行數(shù)據(jù)分析。受訪者和項目的分類統(tǒng)計信息見表1。

表1：受訪者和項目分類統(tǒng)計信息

5 發(fā)現(xiàn)和討論

表2報告了BOT模式下多元線性回歸模型的實證結(jié)果。從模型的擬合效果來看，模型的可決系數(shù)為0.822，修正后的可決系數(shù)為0.798。根據(jù)Field(2009)的研究，當可決系數(shù)介于36%-64%之間表示該模型是適當?shù)摹Ｍ瑫r模型整體通過了顯著性檢驗(F統(tǒng)計量為統(tǒng)計顯著)。自變量中，每個CSF的方差膨脹因子均小于10，表明自變量之間并無共線性的問題。同時每個CSF的回歸系數(shù)均為正，且均有統(tǒng)計學意義的顯著性。

表2：BOT模式下多元線性回歸模型的實證結(jié)果

表3報告了BOO模式下多元線性回歸模型的實證結(jié)果。從模型的擬合效果來看，模型的可決系數(shù)為0.479，修正后的可決系數(shù)為0.457，同時模型整體通過了顯著性檢驗(F統(tǒng)計量為統(tǒng)計顯著)，表示該模型是適當?shù)摹Ｗ宰兞恐校總€CSF的方差膨脹因子均小于10，表明自變量之間并無共線性的問題。但只有一項CSF指標，即“適當?shù)娘L險分配和風險分擔”，具有統(tǒng)計學意義的顯著性。

表3：BOO模式下多元線性回歸模型的實證結(jié)果

從統(tǒng)計結(jié)果上來看，BOT模式的各個利益相關(guān)者關(guān)注PPP項目的風險控制、管理和全生命周期，而BOO模式的各個利益相關(guān)者更加關(guān)注PPP項目的風險控制。在BOT模式下，項目一般長達20年以上，包括整個項目生命周期，雙方通過長期合同明確權(quán)利和義務(wù)，所以更加重視從長期合作。這時良好的政府治理和政治支持則尤為重要，因為需要在長期的項目合作中形成政府、企業(yè)和公眾的多方共贏。而對于項目本身來說，項目的技術(shù)可行性，對成本和收益控制，以及風險由最適宜管理風險的一方承擔，是項目的各方利益相關(guān)者最為關(guān)注的。而在BOO模式下，項目遵循建設(shè)—擁有—運營這一模式，項目建設(shè)期完成后變?yōu)樗接羞\營，這種運營模式要求出資方更加謹慎的進行事前項目風險評估。同時，由于BOO模式的社會資本風險承擔程度和社會資本參與程度均比BOT模式更高，見圖1，故而尊重市場化的規(guī)律以及對風險的控制更是各方利益相關(guān)者首要關(guān)注的，這也是BOO模式之下風險控制格外重要的另一個原因。如果沒有完善的風險控制體系和明確的配套支持政策，民營社會資本對參與BOO項目會持觀望和更加謹慎的態(tài)度。

圖1：項目融資形式

6 結(jié)論

本研究分別考察了內(nèi)蒙古BOT和BOO模式下實施PPP項目的CSF。總體而言，調(diào)查結(jié)果顯示，BOT模式注重以下五項CSF且在統(tǒng)計學上均具有顯著性，包括適當?shù)娘L險分配和風險分擔、良好的政府治理、項目技術(shù)可行性、政治支持、對成本和收益進行全面和現(xiàn)實的評估。BOO模式只有“適當?shù)娘L險分配和風險分擔”這一項具有統(tǒng)計學的意義。BOT模式和 BOO模式產(chǎn)生上述區(qū)別的主要原因在于兩者的運營模式不同，以及社會資本風險承擔程度和社會資本參與程度不同。然而，本研究結(jié)果具有一定的局限性，可能會影響結(jié)論的普適性。首先，本研究總體的樣本數(shù)量較少，后續(xù)的研究可以增加樣本量進行分析。第二，問卷調(diào)查參與者的主觀意愿是否存在偏差，也需要在后續(xù)的研究中特別注意。第三，內(nèi)蒙古BOO模式下項目數(shù)量較少可能也會導致研究結(jié)論出現(xiàn)偏差，后續(xù)研究可增加BOO模式的樣本數(shù)量。