農(nóng)村垃圾治理途徑研究
——以“3+3”模式為例

■張心雨，張欣雨，王時(shí)有

（山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250207）

一、問(wèn)題提出:垃圾治理的必要性

隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)的開(kāi)展和垃圾分類(lèi)制度的推廣，農(nóng)村垃圾治理逐漸提上了政策日程。由于我國(guó)農(nóng)村國(guó)土面積大、人口多，垃圾產(chǎn)量大，垃圾處理能力不足，垃圾消納處理問(wèn)題突出。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村垃圾與過(guò)去相比種類(lèi)日益復(fù)雜化，不易分解和有毒垃圾增多。與城市相比，農(nóng)村垃圾處理能力和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，農(nóng)村生活垃圾無(wú)法獲得及時(shí)有效的處理，給大氣、土壤和水體帶來(lái)污染，產(chǎn)生一系列農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，威脅到了農(nóng)村居民的身體健康，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村面貌。

農(nóng)村垃圾治理是整治農(nóng)村人居環(huán)境及建設(shè)生態(tài)鄉(xiāng)村的必然要求。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)宜居的農(nóng)村地區(qū)越來(lái)越成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。因地制宜地采取適合當(dāng)?shù)氐睦幚砟Ｊ綄⒗廴疚：刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)，將農(nóng)村垃圾處理工作納入有序管理之中是全面改善農(nóng)村環(huán)境面貌的重要途徑，進(jìn)行垃圾治理方能守衛(wèi)鄉(xiāng)村的碧海藍(lán)天，實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的美好愿景。

農(nóng)村垃圾治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。習(xí)近總書(shū)記于2017年10月18日在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重[1]。對(duì)農(nóng)村的生活垃圾進(jìn)行行之有效的分類(lèi)治理，減輕垃圾處理難度，節(jié)省人力、物力、財(cái)力，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)助力。農(nóng)村垃圾治理是探索以生態(tài)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新途徑的必要條件。

近年來(lái)，隨著我國(guó)環(huán)境立法步伐的穩(wěn)健推進(jìn)，已經(jīng)形成了“以《中華人民共和國(guó)憲法》為基石，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體，由環(huán)境單行保護(hù)法律、行政法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以及其他法律中有關(guān)于環(huán)境治理的規(guī)定構(gòu)成的”法律體系（見(jiàn)附表1）[2]。

附表1 環(huán)境相關(guān)法律體系

但我國(guó)農(nóng)村垃圾治理仍存在極大困境，鄉(xiāng)村垃圾治理在法治、制度構(gòu)建、體系建設(shè)、具體操作等方面仍經(jīng)驗(yàn)不足，長(zhǎng)久累積的環(huán)境習(xí)慣仍在禁錮著群眾的思維與行動(dòng)，我國(guó)農(nóng)村垃圾治理仍處于建設(shè)初期。

二、垃圾治理的實(shí)證調(diào)研

以山東省東營(yíng)市為基點(diǎn)，圍繞區(qū)內(nèi)農(nóng)村垃圾治理情況開(kāi)展調(diào)研。

（一）政府

東營(yíng)市墾利區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“政府出資招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)垃圾收集、壓縮以及運(yùn)送，村民免費(fèi)享受垃圾處理服務(wù)”的模式。

相較于傳統(tǒng)粗放的垃圾處理模式，新的垃圾處理模式相對(duì)系統(tǒng)化、規(guī)范化。但仍存在不可忽視的問(wèn)題，包括制度建立不完善、宣傳手段單一、投入資金轉(zhuǎn)化率低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不活躍等，垃圾的處理過(guò)程以及垃圾最終處理方式仍屬于較粗放模式。

1.政府的宣傳手段單一同質(zhì)

大部分農(nóng)村未進(jìn)行垃圾分類(lèi)宣傳，部分農(nóng)村僅僅依靠發(fā)放“明白紙”或者使用“大喇叭”進(jìn)行宣傳，極易形成上級(jí)安排、下級(jí)機(jī)械照做的消極關(guān)系。此種消極關(guān)系不易使村民認(rèn)識(shí)村內(nèi)垃圾治理的必要性，在具體實(shí)施過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生舉措不到位或者配合不到位的問(wèn)題，進(jìn)而影響整體農(nóng)村垃圾治理的程序推進(jìn)，也易使村民形成不科學(xué)的環(huán)保意識(shí)。

2.分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是垃圾分類(lèi)的前提，一縣或一鎮(zhèn)必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，否則不利于農(nóng)村垃圾的回收資源化。農(nóng)村地區(qū)垃圾治理處于初期，多數(shù)地區(qū)未建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)模式甚至于還未開(kāi)展垃圾分類(lèi)。此外，政府將農(nóng)村垃圾處理對(duì)外招標(biāo)，由企業(yè)把控垃圾回收分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)化下易造成分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定等問(wèn)題。

3.監(jiān)督機(jī)制匱乏

監(jiān)督機(jī)制是制度建設(shè)及執(zhí)行的重要保障。三方主體操作的科學(xué)性與合理性離不開(kāi)監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮。當(dāng)前村民對(duì)進(jìn)行垃圾分類(lèi)的自覺(jué)性低、企業(yè)內(nèi)部可操作性大，政府在農(nóng)村垃圾治理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行同樣缺乏監(jiān)督，形成了三方主體之間“一方偷懶，全體受難”的模式。

4.資金循環(huán)性差

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平資金技術(shù)等問(wèn)題日漸突出。目前垃圾治理費(fèi)用主要依靠政府撥款，基于資本惰性，企業(yè)缺乏創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意識(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施等損毀量大，資金投入如泥牛入海，形成資金的非良性流動(dòng)循環(huán)及技術(shù)的延遲改進(jìn)現(xiàn)狀。

（二）村民

村內(nèi)每日所產(chǎn)的垃圾并不多，主要為廚余垃圾，其外夾雜著塑料、電池、破舊衣服等雜物。對(duì)于紙張、木板之類(lèi)可賣(mài)的物品，村民一般保留并賣(mài)出，不會(huì)將其當(dāng)垃圾扔掉。對(duì)于垃圾治理，村民普遍認(rèn)識(shí)程度較低，并不理解垃圾治理的概念及重要性，以及垃圾治理的具體行動(dòng)舉措，但普遍贊同對(duì)環(huán)境的保護(hù)并積極配合政府工作。

1.分類(lèi)意識(shí)淡薄

相較于城市地區(qū)，農(nóng)村信息流通性遲緩，且由于對(duì)垃圾分類(lèi)的宣傳不到位或者未進(jìn)行垃圾分類(lèi)的宣傳，大部分居民對(duì)于垃圾分類(lèi)措施的重要性了解較少，垃圾分類(lèi)缺乏群眾性的內(nèi)生動(dòng)力和行動(dòng)力。

2.內(nèi)部監(jiān)督難以推進(jìn)

村內(nèi)村民關(guān)系較為密切，且當(dāng)垃圾分類(lèi)政策規(guī)則遇上“熟人”關(guān)系時(shí)易導(dǎo)致包庇關(guān)系及矛盾的產(chǎn)生，不利于鄰里關(guān)系的友善，更不利于農(nóng)村垃圾分類(lèi)治理的推進(jìn)。

3.參與力薄弱

由于村民的環(huán)保意識(shí)較弱，其對(duì)于垃圾分類(lèi)主動(dòng)參與力及有效參與力較低。此外，村民對(duì)生活垃圾分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)掌握不夠精確，專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平較低，過(guò)程中的實(shí)際參與力不足。

（三）企業(yè)

村內(nèi)垃圾中轉(zhuǎn)站仍采用傳統(tǒng)模式。村內(nèi)垃圾中轉(zhuǎn)站仍采用混合式處理方式，將垃圾壓縮再運(yùn)輸，在壓縮過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的垃圾滲濾液等二次污染物。

此外，由企業(yè)采購(gòu)的垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施，存在易損毀和大量毀損的現(xiàn)象，造成了資源浪費(fèi)。

1.垃圾中轉(zhuǎn)站只負(fù)責(zé)混合壓縮，不負(fù)責(zé)分類(lèi)壓縮

垃圾中轉(zhuǎn)站壓縮設(shè)施少，將收集而來(lái)的垃圾混合，并未進(jìn)行二次分類(lèi)便直接壓縮。此外，垃圾中轉(zhuǎn)站并未使用環(huán)保型設(shè)備，異味嚴(yán)重，滋生大量蚊蠅，產(chǎn)生了垃圾滲濾液等二次污染物，對(duì)環(huán)境以及人體健康存在極大的危害性并造成了相應(yīng)的資源浪費(fèi)及額外的財(cái)政壓力。

2.基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)單，易損毀

垃圾收集設(shè)施的材質(zhì)包括塑料和鐵質(zhì)兩種。在農(nóng)村，村戶(hù)間生活相對(duì)分離，供暖不集中，主要為自建火爐，冬季燒碳取暖以及通過(guò)壘鍋生火，產(chǎn)生大量的火灰。當(dāng)溫度差異大，冷熱力相互作用時(shí)，易造成設(shè)施的損毀。企業(yè)管理前期，垃圾桶主要為塑料材質(zhì)，在承重承壓以及其他外力作用下，極易毀損。當(dāng)前企業(yè)在垃圾桶投入過(guò)程中，主要采用鐵質(zhì)垃圾桶，雖然鐵質(zhì)垃圾桶在承重承壓等方面優(yōu)于塑料垃圾桶，但是在溫差情況下，也極易毀損。農(nóng)村地區(qū)人口密度小，各村主體分散明顯，易形成垃圾運(yùn)輸設(shè)施不足或浪費(fèi)的情形。目前垃圾運(yùn)輸設(shè)施仍為混合式，設(shè)施缺乏專(zhuān)門(mén)分類(lèi)的垃圾運(yùn)輸車(chē)。

三、垃圾治理模式的新探索

基于農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀，結(jié)合農(nóng)村垃圾的特點(diǎn)，立足農(nóng)村垃圾治理全過(guò)程，分析農(nóng)村垃圾分類(lèi)治理面臨的難點(diǎn)，剖析了當(dāng)下農(nóng)村垃圾分類(lèi)實(shí)施中存在的缺陷，筆者提出了“3+3”新模式：農(nóng)村垃圾分類(lèi)治理有效途徑。

“3+3”模式是指三個(gè)主體+三個(gè)過(guò)程（見(jiàn)圖1）。三個(gè)主體是指政府、企業(yè)和村民，三個(gè)過(guò)程是指垃圾治理、垃圾處理和垃圾分類(lèi)。主體與過(guò)程一一對(duì)應(yīng)：（1）政府參與垃圾分類(lèi)治理的全過(guò)程；（2）企業(yè)負(fù)責(zé)分類(lèi)垃圾處理；（3）村民負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)。

圖1 農(nóng)村垃圾治理“3+3”模式

此外，三個(gè)主體之間相互監(jiān)督，形成法規(guī)和道德共同監(jiān)督的體系。政府設(shè)立監(jiān)督系統(tǒng)，例如開(kāi)放投訴電話、網(wǎng)站等方便村民和企業(yè)進(jìn)行投訴舉報(bào)及監(jiān)督政府工作；村內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期向政府匯報(bào)情況，通過(guò)監(jiān)控錄像隨時(shí)檢查企業(yè)的運(yùn)輸情況；企業(yè)設(shè)立網(wǎng)站存放運(yùn)輸、處理錄像，方便政府、村民進(jìn)行檢查。在這種模式下，多方位主體參與，分工明確，相互監(jiān)督，形成全民共治的局面。

（一）政府

農(nóng)村生活垃圾治理，首先要在“治”上下功夫。政府作為農(nóng)村垃圾治理的主體之一，具有宏觀調(diào)控和充分調(diào)動(dòng)資源的能力。

政府制定法規(guī)強(qiáng)制要求垃圾分類(lèi)，因地制宜調(diào)研各村村民所產(chǎn)生的垃圾種類(lèi)，確定垃圾所分種類(lèi)；利用城市垃圾治理及其他有關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)制定相應(yīng)的農(nóng)村垃圾治理政策；通過(guò)招標(biāo)選擇合適的企業(yè)，完善農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確保招標(biāo)企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；政府同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政對(duì)垃圾處理技術(shù)的創(chuàng)新和引進(jìn)的支持，推動(dòng)垃圾處理技術(shù)的改進(jìn)，減少污染在垃圾處理環(huán)節(jié)的產(chǎn)生，增強(qiáng)垃圾處理廠運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)活力；加強(qiáng)對(duì)垃圾分類(lèi)的知識(shí)、垃圾分類(lèi)的意義及垃圾分類(lèi)的法律規(guī)定的宣傳與監(jiān)督；同時(shí)利用科技手段，在過(guò)程中對(duì)村民垃圾分類(lèi)進(jìn)行幫助，例如建設(shè)幫助分類(lèi)的APP等；適度對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理、發(fā)揮基層干部的作用來(lái)鼓舞村民自覺(jué)進(jìn)行垃圾分類(lèi)及建立有效的村民、企業(yè)反饋機(jī)制使得農(nóng)村垃圾治理形成網(wǎng)格化體系，層層嚴(yán)密落實(shí)，做好農(nóng)村垃圾分類(lèi)的堅(jiān)硬后盾。

（二）村民

配合政府對(duì)垃圾信息的調(diào)研工作；加強(qiáng)對(duì)政府關(guān)于垃圾分類(lèi)知識(shí)宣傳的學(xué)習(xí)；增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，保護(hù)垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施；進(jìn)行垃圾分類(lèi)的實(shí)踐；設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及建立村民內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)垃圾分類(lèi)的實(shí)踐落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

1.強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力

解決農(nóng)村生活垃圾的治理問(wèn)題，解鈴還需系鈴人，要充分發(fā)揮村民參加垃圾治理的主觀能動(dòng)性，人人動(dòng)手，積極參與農(nóng)村垃圾治理，做環(huán)保的建設(shè)者。促使村民逐漸形成垃圾分類(lèi)的意識(shí)，增強(qiáng)自覺(jué)意識(shí)，提高參與的積極性，從“要我干”變成“我要干”。農(nóng)村中還需要不斷完善垃圾分類(lèi)機(jī)制，形成村規(guī)民約，最終內(nèi)化成村民的行為習(xí)慣。

除了完善各種配套設(shè)施、相關(guān)制度及產(chǎn)業(yè)鏈，最主要的應(yīng)做好宣傳工作，通過(guò)講座、觀看視頻等多樣化的宣傳方式，使村民積極主動(dòng)地去接受垃圾分類(lèi)相關(guān)的科學(xué)社會(huì)知識(shí)，使垃圾分類(lèi)深入人心直至成為習(xí)慣，將宣傳轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，給村民提供有效的激勵(lì)措施，使垃圾分類(lèi)成為自身動(dòng)力。

2.形成規(guī)則體系、建立村民間相互監(jiān)督的機(jī)制

有效的垃圾分類(lèi)制度，得益于嚴(yán)厲的監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展，垃圾分類(lèi)進(jìn)入強(qiáng)制階段，必須按要求分類(lèi)投放，村民之間自我協(xié)商，成立有關(guān)垃圾監(jiān)管工作小組，獎(jiǎng)勵(lì)有效分類(lèi)的村戶(hù)，懲罰亂投亂放的村民，由“他律”到“自律”，使村民自覺(jué)進(jìn)行垃圾分類(lèi)。

（三）企業(yè)

在新的模式下，由政府出資購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，招標(biāo)環(huán)保公司全權(quán)負(fù)責(zé)村內(nèi)垃圾的清理和運(yùn)輸。企業(yè)需定時(shí)在村內(nèi)進(jìn)行垃圾收集衛(wèi)生清潔；選定與垃圾所分種類(lèi)相對(duì)應(yīng)的運(yùn)輸車(chē)運(yùn)輸垃圾；車(chē)內(nèi)設(shè)全程監(jiān)控，防止分類(lèi)后的垃圾再次混合；加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)垃圾桶等基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管；有條件選擇不同處理方式的處理場(chǎng)對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)處理。

1.垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)

新模式下的垃圾治理要求建設(shè)環(huán)保型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，采取環(huán)保型壓縮設(shè)備，并擁有物理除臭和封閉式操作系統(tǒng)，消除垃圾存放和處理過(guò)程中產(chǎn)生的臭氣、異味及蚊蠅和二次污染[3]，以大范圍減少垃圾站對(duì)周?chē)h(huán)境的有害影響,有效降低綜合營(yíng)運(yùn)成本，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保、科學(xué)的全天候作業(yè)。

2.中標(biāo)公司的運(yùn)營(yíng)建設(shè)

由于農(nóng)村環(huán)保事業(yè)新興發(fā)展，最初的環(huán)保公司規(guī)模小，人員簡(jiǎn)單，資金缺乏，分工雜，工作設(shè)施簡(jiǎn)單，不利于工作的高效有序進(jìn)行。環(huán)保公司的工作主要分為兩方面：一為清潔村內(nèi)環(huán)境，二為負(fù)責(zé)垃圾中轉(zhuǎn)站壓縮的垃圾運(yùn)輸。中標(biāo)公司的運(yùn)營(yíng)可分為專(zhuān)門(mén)的村內(nèi)衛(wèi)生清潔人員、垃圾運(yùn)輸人員以及監(jiān)督人員。

衛(wèi)生清潔人員定時(shí)打掃村內(nèi)環(huán)境，收集村內(nèi)被亂扔的垃圾，對(duì)村內(nèi)環(huán)境的干凈負(fù)有責(zé)任。

垃圾運(yùn)輸人員定時(shí)到村內(nèi)清理分類(lèi)垃圾桶內(nèi)的垃圾，將分類(lèi)垃圾分別裝入不同的垃圾車(chē)內(nèi)，并運(yùn)輸?shù)讲煌睦幚韽S。

監(jiān)督人員負(fù)責(zé)對(duì)垃圾分類(lèi)治理進(jìn)行監(jiān)督，并定期向政府反映垃圾治理情況，形成企業(yè)與政府、村民之間的多向監(jiān)督。

此外，垃圾中轉(zhuǎn)站須配備相應(yīng)的先進(jìn)分類(lèi)環(huán)保垃圾車(chē)，并配備相應(yīng)的監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)垃圾收集運(yùn)輸過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，防止分類(lèi)垃圾的再次混合。落實(shí)責(zé)任主體，有效控制過(guò)程。

3.垃圾處理廠

傳統(tǒng)的垃圾處理廠在特定的場(chǎng)所，將工業(yè)、生活生產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)生的垃圾集中進(jìn)行回收處理，以減少環(huán)境污染[4]。常用的垃圾處理方法有：衛(wèi)生填埋法、堆肥法和直接焚燒法等[5]。

新模式下，垃圾處理廠因地制宜，改進(jìn)垃圾處理技術(shù)，減少所產(chǎn)生的環(huán)境污染，包括采用電解氣化技術(shù)[6]、生活垃圾末端全自動(dòng)全組分分類(lèi)處置技術(shù)[7]、低溫?zé)峤怦詈细邏旱入x子體技術(shù)[8]、移動(dòng)式有機(jī)質(zhì)垃圾處理沼氣池[9]等。

“3+3”模式治理主體缺一不可，企業(yè)更是垃圾治理模式不可缺少的一環(huán)，加強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，企業(yè)承擔(dān)責(zé)任并加快自身的成長(zhǎng)與建設(shè)，是農(nóng)村垃圾治理途徑中的重要一環(huán)。